我國銀行信貸政策研究民間投資論文

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摘要：由于宏觀經濟周期和自身風險管理的雙向塑造作用，四大國有商業銀行普遍上收了信貸管理權限，將有限的資金重點投向“大城市、大企業、大項目”和優質客戶，出現了所謂“信貸集中”現象。本文通過對銀行信貸資金“雙向集中”動因和經濟后果的分析，得出以下基本結論：第一，信貸資金“雙向集中”是銀行改善經濟效益的理性選擇，就金融機構個體而言是正確的方向。第二，國有商業銀行的寡頭特征將信貸集中的長周期化。第三，必須避免相機抉擇政策，堅持長期一致性抉擇，通過市場化手段（而非行政手段）對現有的信貸管理方式進行微調。

具體調整思路為：一是中央銀行要對商業銀行的信貸行為進行窗口指導，促進其加大對中小企業發展和居民消費的信貸投入，對信貸過分集中提出道義勸告。二是建立一個多層次多元化的金融組織體系。使其能夠提供覆蓋全社會各經濟主體需要的、有效的金融服務，提高信貸市場的競爭性。三是因地制宜適當擴大基層商業銀行貸款審批權限，建立完備的激勵機制。

一、引言：理性行為還是過度審慎？

東南亞金融風波的警示和國內金融資產質量不高的現實，增強了我國金融業防范和化解金融風險的意識，各金融機構都把清理金融資產、降低不良貸款作為工作的重中之重。四大國有商業銀行普遍上收信貸管理權限，紛紛實施集約化經營，將有限的經營資源集中調配使用，重點投向“大城市、大企業、大項目”和優質客戶，對地市級分行授予少量的收回再貸款審批權限，對縣級支行授予10萬元以下的小額抵押貸款審批權限。顯然，這屬于商業銀行規避風險、強化內部管理而采取的理性行為，但是當前也存在信貸資源集中的反面評判，認為這是商業銀行的過度審慎行為，并因此而造成了借貸、對企業支持不足和宏觀經濟增長乏力等一系列微觀與宏觀經濟后果。不防套用前若干年的一個熱點討論：貨幣政策的一致性（consistent）和相機調節性（discretion），或者說是貨幣政策的單一目標還是多元目標的選擇問題（Kydland和Prescott；對中國的討論，參見謝平2001）；那么，在銀行信貸層面上由此產生的兩個政策問題在于：我們應該堅持風險管理的唯一目標（在此，體現為一致性目標和行動），還是既堅持風險管理，同時仍然要求“銀行支持企業乃至國民經濟發展”（在此，體現為相機抉擇或多目標）？如果選擇多元目標，是否存在目標沖突，政策成本如何分擔？

那么，具體地，信貸集中對當前的經濟運行的影響究竟如何？應當怎樣調整才能使信貸政策更好的服務經濟建設？為進一步了解這一信貸管理體制改革的經濟后果，及時確定調整方向，減少負作用。筆者以山西省朔州市為典型，對現有信貸管理體制下國有商業銀行信貸資金營運情況進行了專題調查。

二、宏觀周期與微觀周期：國有商業銀行信貸資金營運情況及特點

我們首先實證地觀察朔州市國有商業銀行的信貸情況。

截至2001年3月末，朔州市四大國有商業銀行貸款余額為707250萬元，比去年同期增加23581.9萬元，增長3.4％。據對人民銀行山西朔州市中心支行建立的信貸登記咨詢系統中已登錄的貸戶資料分析了解：

朔州市四家國有商業銀行3月末貸款余額在各行業的分布為：采掘業所占貸款余額為250886萬元，占全市國有商業銀行貸款余額的35.47％；電力、煤氣及水的生產和供應業的貸款余額為178427.86萬元，占全市國有商業銀行貸款余額的25.23％；交通運輸、倉儲及郵電通訊業的貸款余額為45345.19萬元，占全市國有商業銀行銀行貸款余額的6.41％；制造業的貸款余額為3044.3萬元，占全市國有商業銀行貸款余額的4.3％；農、林、牧、副業的貸款余額為19432.64萬元，占全市國有商業銀行貸款余額的2.75％；房地產、建筑業的貸款余額為15586.08萬元，占全市國有商業銀行貸款余額的2.2％；批發和零售貿易、餐飲業的貸款余額為15093.53萬元，占全市國有商業銀行貸款余額的2.13％；行政事業單位的貸款余額為2997萬元，占全市國有商業銀行貸款余額的0.42％；其它行業的貸款余額為51005.95萬元，占全市國有商業銀行貸款余額的7.21％；部分破產及配卡企業的貸款余額為98032.75萬元，占全市國有商業銀行貸款余額的13.86％。

從貸款對象來看：去年以來在人民銀行信貸咨詢系統已登錄的、且與四大國有商業銀行有萬元以上借貸關系的企業約為300多戶，累計貸款發生額為197340.8萬元，占萬元以上登錄貸戶發生額的98.5％。其中：信用度為A級上、貸款額度在千萬元以上的優質企業為29家，它們多數從兩家或兩家以上金融機構獲得貸款?？傆嬞J款發生額為158902.7萬元，占萬元以上貸款企業總發生額的80.52％。這些大額貸款都是由省級及省以上金融上金融機構進行考察、評估、批準發放，市及市以下企業只負責向省及省以上機構進行貸款項目推薦，無權批準發放。因此，信貸集中于優質企業。

從企業規模分布看：朔州轄區內平朔第一煤炭有限公司、神頭第一、二發電廠三大國有大型企業僅占去年全市信貸咨詢系統中與銀行發生借貸關系企業數量的1％，而這三大企業從多家國有商業銀行獲得貸款卻占去年以來國有商業銀行全部貸款發生額的53.49％，其中：平朔第一煤炭有限公司去年以來就向三家國有商業銀行累計貸款83530萬元，占已登錄企業全部貸款發生額的41.6％，占千萬元以上貸款企業發生額的52.67％。因此，信貸集中于大型企業。

從上述信貸資金運行情況可以看出：朔州市國有商業銀行信貸投資放呈現出以下特點：一是貸款權限向總行和省分行高度集中，基層行授權很小；二是貸款額度向少數壟斷行業和優質客戶集中；三是貸款投向向部分國有和大型企業傾斜；四是信貸對象基本趨同；五是大多數中小型企業和非國有企業很難得到貸款。

從表上可以看，宏觀經濟周期對信貸運行周期的塑造是不言而喻的。同時，一地經濟結構必然決定該地區資金流向和金融機構的業務類型?；蛘哒f，需求決定供給。從朔州市近六年來的經濟運行及主要產品產量變動情況來看：

在經濟穩步增長的同時，煤電作為能源城市的支柱產業由于受周邊煤炭市場及工業企業開工不足和國家產業政策、山西省限產壓庫政策的影響，地方原煤產量與銷售率逐年下降，虧損日趨嚴重；電力行業呈現出前三年一路攀升，1998年因用電地區工業不景氣發電量頓挫，后因經濟回暖拉動發電量再次回升。而乳制品業、通訊業產品則隨著人們生活水平的提高逐年走俏，商品批零貿易業隨著城市市場的繁榮呈現出購銷兩旺的勢頭，經營效益穩步提高。作為向企業提供主要融資渠道的銀行業按照投入與產出、收益最大化原則逐步把效益較差的地方煤炭行業列入信貸投向的退出行業，把回升有望的電力行業、出口創匯、效益較好的國有大型企業&#0；&#0；露天煤礦作為信貸資金支持的重點項目，把市場前景看好、經營效益高、有還貸能力的通訊、石油、商品貿易、乳制品加工等優質客戶作為金融業新的經濟增長點。并且針對基層行信貸工作中存在的地方行政干預嚴重，盲目放貸屢見不鮮，信貸資產質量逐年下降的實際，為規避信貸風險，提高系統經營效益，從1998年開始，將貸款管理權限上收到省一分行級，全面實行集約化經營。這是銀行業在當前經濟格局下以效益性、安全性、流動性為經營原則進行的理性選擇。朔州市四大國有商業銀行近3年來的經營虧損逐年減少的事實（1998－2000年四家國有商業銀行當年結益分別為一43839萬元、－26994萬元、－23153萬元）也恰恰印證了信貸資金雙向集中這一操作方式在短期內的可行性。

從上述論證可以看出，宏觀經濟周期（包括國家產業結構調整周期）使銀行信貸相應呈現周期性特征。但是，這是一種微觀產品周期，任何一本微觀經濟學教科書關于局部和一般均衡的動態描述都可以給我們勾勒出這樣一幅場景：企業在追逐超額利潤而進入某一產品市場，其進入隨之導致超額利潤的平均化，最后實現均衡。問題是，中國的信貸市場是否符合上述經典周期性特征呢？答案一方面是肯定的，銀行在追逐大企業、好項目的過程中，的確已經出現了信貸成本上升、進而凈利潤下降的情況（比如，信貸員為爭取好客戶不得不向客戶提供某些超越信貸交易的便利，這些便利是必須計入銀行成本的），成本持續上升會使信貸集中無法無限制擴張，最終實現某種均衡；但是，答案在另一方面是否定的，因為，中國的信貸市場不是完全競爭的，四大國有銀行的寡頭特征已經是不爭的事實（陳磊2001）。問題在于，如果中國信貸市場的寡頭特征持續延續，那么我們的信貸集中就可能不是一個短周期，而演變為一個長周期（因為競爭不能迅速抹平超額利潤）。事實證明，我國的信貸萎縮和信貸集中從1998年開始就成為一個至今無法解決的問題，其長周期性是不言而喻的。

三、一致性和相機抉擇：信貸資金“雙向集中”的經濟政策含義

當前信貸管理體制下信貸決策基本上來自國有商業銀行總行和一級分行，市及市以下分支行缺乏真正意義上的經營自主權，也不可能成為名符其實的“自主經營、自擔風險、自負盈虧、自我約束”經濟實體。但是，另一方面，我們必須承認，信貸權利向上集中、信貸資金向優勢企業集中在微觀上層面是一種進步：它至少體現了商業銀行的審慎風險管理行為，而“過度追逐風險”（overrisk－taking）一直是轉軌經濟國家銀行業無法解決的瘤疾（參見世界銀行對韓國、捷克的個案分析；WordBank2001）。因此，對于信貸集中不能簡單否定。問題在于，目前的商業銀行（特別是國有商業銀行）信貸行為依然帶有宏觀經濟意義，信貸萎縮和信貸集中引起了各方面的注意（關于信貸集中對貨幣政策和經濟增長的沖擊，參見人民銀行南京分行課題組2000）。因此，我們在對信貸集中進行規范性分析（信貸集中好還是不好）時，有必要首先分析其政策含義。我們發現，信貸集中是商業銀行自身風險管理單一目標的產物，帶有動態一致性；如果因為其宏觀經濟后果而簡單否定，必然造成信貸政策的相機抉擇性（多目標，既要規避風險，又要商業銀行執行國家宏觀政策），必然造成多元目標的沖突。我們仍然以朔州個案證明以上命題。

（一）風險管理：信貸資金“雙向集中”的直接體制性動因

貸款管理權限上收，資金供給向“大銀行”高度集中，資金投向向“大項目、大企業”傾斜，對降低信貸風險、控制盲目貸款、集中資金保重點、提高宏觀調控能力發揮了重要的作用。從筆者了解到的現實情況看，信貸集中的直接動因還是商業銀行規避風險、培育優質客戶群的需要。

1.信貸資金供給渠道與貸款投向的雙向集中，符合銀行資金集約化經營的要求。既避免了過去資金撒胡椒面的不足，也在一定程度上體現了國家抓大放小的經濟政策，更有利于集中資金保重點。在擴大資金投放總量的基礎上，四家國有商業銀行把有限的資金用在了重點行業和骨干企業，著力培育了一大批優質客戶群，提高了資金使用效益，促進了區域經濟結構的調整。從朔州市四家國有商業銀行去年以來的信貸資金投向來看：一是堅持向交通、郵電、電網建設等基礎行業傾斜，如市工行去年累計向這些企業發放貸款5億多元，使全市交通通訊條件得到了較大的改善，體現了“保重點顧一般”的原則；二是積極支持國有大型企業合理的資金需求，市中行近3年累計向國家重點企業平朔安太堡露天煤礦發放流動資金貸款3.3億元，占該行流動資金貸款總額的74.6％，充分體現了“三優先”的原則。這對認真貫徹執行國家產業、產品政策和貨幣政策起到了促進作用，對扶優限劣，集中資金保重點企業、重點項目和效益好的產品有很大好處。

2.信貸資金供給渠道與貸款投向的雙向集中，有利于減少貸款投向失誤，防范金融風險。前些年信貸審批權在縣（市）支行一級，由于基層信貸部門政策水平有限，對上級行信貸原則的理解有時出現偏差，再加上地方政府的行政干預，銀行企業經營的軟約束，企業不考慮長遠利益，一哄而上搞重復建設，導致基層銀行盲目放款的現象時有發生。這種信貸資源的粗放擴張使銀行體系積累了大量風險。據統計：1997年末朔州市國有商業銀行不良貸款余額為202861萬元，占國有商業銀行總貸款的28.68％。而近年來四家國有商業銀行上收貸款審批權限，集中貸款審批額度后，貸款投放真正體現盈利性、安全性、流動性原則，銀行集約化經營程度明顯提高，經營效益逐步改觀，有利于上級行在更大范圍內調整信貸資產結構，優化信貸資源配置，從而提高金融資產質量，降低金融風險。

3.信貸資金供給渠道與貸款投向的雙向集中，有利于在短期內改善商業銀行的經營效益。當前商業銀行放款標準主要強調的是短期的現金流量和效益改善，由此帶來的利息收入能短期內增加商業銀行的利潤，并起到規避風險的作用。從2001年3月末朔州市四大國有商業銀行的經營效益來看：一至三月份朔州市四家國有商業銀行累計盈利686萬元，比去年同期多盈利3097萬元。其中：朔州市中行系統、建行系統扭虧為盈，分別盈利1750萬元和832萬元，分別比去年同期增加1927萬元和887萬元；市工行系統、農行系統雖分別虧損1442萬元和454萬元，但比去年同期各減虧102萬元和432萬元，分別下降了13.13％和48.7％。

4.信貸資金供給渠道與貸款投向的集中，有利于促進政府職能轉換，克服行政干預；有利于促進企業轉變經營觀念，加強成本核算，提高盈利水平。資金作為一種生產要素，與其他投入一樣具有稀缺性。貸款權限上收無疑會增強企業資金約束，促使企業加強資金成本核算，努力提高資金利潤率。企業只有轉變經營觀念，狠抓產品經營，挖掘市場潛力，提高經營效益，才能取得銀行的信任和支持，最終形成投入出效益、效益保投入的良性循環。過去曾出現過“行政定盤子，企業鋪攤子，銀行拿票子”的現象，政府辦銀行色彩較濃。企業每年年初找經委、財委，要求相關部門出面向銀行發請函，召開銀企座談會、協調會，動員銀行為企業生產注入啟動資金，年終企業又跑政府向銀行要安定團結貸款、工資貸款、還欠貸款?，F在銀行貸款權限上收后，決策權在上級行，企業知道找政府、經委也難在當地銀行協調到資金，只有踏踏實實、開拓創新，努力把生產搞上去，把產品市場拓寬、把經營效益搞好、把企業信譽提高，才能取得銀行的信任，才能在市場站穩腳跟。因此，企業普遍認為：轉變經營觀念，挖掘內部潛力、努力提高自身的經營效益才是生存發展的唯一出路。同時，貸款權限上收后，基層行也有了回旋余地，避免了國行政干預而造成的不良貸款，有效地規避了信貸風險。

（二）增長、激勵和系統性風險：信貸資金“雙向集中”的負面后果

信貸集中在顧及商業銀行自身風險管理的同時，也對中央銀行信貸政策（窗口指導）傳導、銀行自身操作人員激勵機制和長期系統性風險的規避造成了一定的負面影響。

1.資金供給渠道與貸款投向的“雙向集中”不利于中央銀行貨幣信貸政策傳導。為了促進產業結構調整，增加市場多層次多樣化的商品供應和提供更多的就業機會，中央銀行采取適當的貨幣政策，連續出臺了《關于加強和改進中小企業金融服務的指導意見》、《關于封閉貸款的管理辦法》，并采取調高縣以下金融機構和中小企業貸款利率浮動幅度，引導貸款向中小企業傾斜等措施。對人民銀行這些指導性政策措施，國有商業銀行并沒有引起足夠的重視和照此指導意見辦理，對產品有市場、有前景的虧損企業的封閉貸款，各家銀行持消極被動的態度，有的行根本不貸，各商業銀行上級行對基層行發放貸款控的過死，基層行只有10萬元以下的小額抵押貸款權限，幾乎所有的其它貸款發放都要報經上級行逐筆審批，特別是近年推行的汽車、住房、教育、高檔商品等擴大的內需、刺激需求方面的消費貸款政策，在基層支行貫徹落實受到了嚴重影響，形成貨幣政策目標與實施手段不夠協調，商業銀行基層行只考慮每筆貸款能否得到上級行批復，無法考慮信貸結構調整，或通過信貸手段引導國民經濟調整，影響了貨幣政策的實施效果。據對朔州市消費貸款、小企業貸款調查了解：截至3月末，全市共發放各類消費貸款6039萬元，占四大國有商業銀行全部貸款余額的0.85％；小企業貸款占346732萬元，為全市金融機構貸款總額的39.1％。其中：個體及私營企業貸款僅為1550萬元，占全市金融機構貸款總額的0.17％，由此可見，國家有關支持中小企業發展、開展消費信貸的貨幣政策并沒有完全落到實處，而是形成了傳導不暢或與經濟發展脫節。

2.資金供給渠道的高度集中，造成企業審貸手續復雜，審批時間長，貽誤商機。據對朔州市國有商業銀行貸款權限及審批程序調查了解，中長期貸款全由四家商業銀行省分行考察、評估、批準發放，500萬元以下的短期流動資金貸款雖說實行規模管理，但據調查了解：截至目前各省分行都未按年或按季為二級分行核定本年度的貸款指標，只有各地市行將轄區內申請貸款的企業資料上報了省分行，在批準放貸的同時，才將放款的規模一并下達到地市分行，至于500萬元以上的流動資金貸款授權都在省級分行，地市分行收回貸款后，其指標省分行全部上收，企業申請再貸款程度和新貸款基本一樣。對新開戶企業貸款更是特別困難，尤其是近年來國家和地方都提出要尋找新的經濟增長點，過去沒有貸款的企業或新組建的企業需要信貸支持，而上級行對基層行所管的企業一般只有上年的企業資料，沒有新申貸企業資料，理所當然也就無法得到信貸支持，基層縣（區）支行只有10萬元以下的小額抵押貸款權限，其它貸款均需逐級上報審批，企業申請一筆50多萬元的貸款，先由信貸員對企業經營情況進行實地考察、收集相關資料，寫出書面報告，交支行審貸委員別或審貸小組）集體審批。支行一般每周只開一次審貸會，若人數不齊，得事后補簽，或延期到下周辦。上報后，又是一輪信貸員、科長、審貸委員審批，最后報省分行上審貸委員會審批，如農業銀行省分行審貸委員會還得派出專人到地市進行實地考察、評估、然后再上會研究決定。這樣折騰，一筆貸款從企業申請、縣支行收集相關資料，再逐級上報上級行，到貸款發放最短也需6－7個月，企業等拿到貸款，市場信息與經濟運行的實際已發生變化，商機大失。如朔州市煤炭運銷公司，原一直在某行開戶，經營效益較好，對貸款能按期還本付息，但在2000年5月歸還了該行1300萬元貸款后，上級行當月收回了此指標，企業再申請貸款時又重新按程序逐級上報，報到省行后，省行認為煤炭為信貸投向退出行業，申請貸款不予批復，造成煤炭運銷公司生產經營缺乏周轉資金，也使該行失去了一家守信客戶，反過來也貽誤了該行的信貸貸商機。

3.資金供給渠道與貸款投向的“雙向集中”，責權利不統一，有報基層信貸員的積極性。貸款指標由上級行管理，大量的貸款向“大企業、大項目”傾斜，審批權在一、二級分行，而整天與眾多企業打交道的基層行只有申報推薦權，沒有決策權，即使有授權也只是10萬元以下的質押貸款。其它貸款均需逐級上報審批?？墒?，貸款一旦發放，基層行的信貸員就成了貸款第一責任人，如果出了風險，信貸員就得下崗限期收回貸款，誰還愿意去當信貸員&#0；&#0；第一責任人？如在農業銀行朔州市牛舍區支行開戶的平魯區凡水溝聯營煤礦1995年該行貸款3筆，金額18萬元，貸款方式為質押，1996年因礦井大面積起火，礦井報廢，企業破產，貸款沉淀，其貸款責任人受到牽連，被扣除6個月責任目標津貼。其它相關人員工資收入也都受到了不同程度影響，因而多數信貸人員深感信貸工作責任重大，普遍存在“慎貸、恐貸”的心理，對發放貸款積極性不高。

4.資金供給渠道與貸款投向的“雙向集中”導致信貸對象過于狹窄且嚴重趨同，潛在系統性風險相應增加。據人民銀行朔州中支信貸咨詢登記系統資料顯示：2000年3月以來，全市獲得貸款的企事業單位共311戶，僅占已登錄實發卡和配卡企業數的14.33％，其余85％以上運行基本正常且可能有貸款愿望的企業未能得到貸款，這就造成企業間資金狀況苦樂不均，相當部分的企業，特別是小企業資金非常緊張，而少數企業獲得的貸款超過了其正常生產經營的需要，將信貸資金投向了非生產領域。據對朔州轄區內的平朔露天礦、神頭一、二電廠三大國有企業獲得貸款情況了解，這王大企業向境內多家國有商業銀行總計貸款達378375萬元，占全市商業銀行貸款總額的53.49％，且這些企業都有把資金投向自辦第三產業的現象。金融機構這種競相把貸款投向“大企業、大項目”，而且客戶群體嚴重重疊趨同的現象，從單個金融機構來看，這些客戶不會發生流動性問題，有利于金融機構規避風險。但從金融機構總體看，金融部門信貸投向和客戶群體高度集中，潛在系統性風險相應增加。如朔州市金融機構過去紛紛都將信貸資金投向轄區的支柱產業；煤炭行業，近幾年，山西煤炭由于受周邊煤炭市場的沖擊，銷售不暢，積壓嚴重，再加上1999年省政府為提高煤價，減少煤炭積極壓自燃造成的資源浪費，對生產規模小的鄉鎮及部分縣辦煤礦關停并轉，使全市國有商業銀行7億元多元貸款出現周轉困難，有很大一部分已經形成風險，對轄區整個金融體系造成了巨大的沖擊，帶來了大量無法挽回的經濟損失。從這個意義上看，商業銀行的信貸行為符合“短視理性預期”（myopicrationalex－pectation，參見Sargent1987），即過度考慮當前風險規避，沒有充分前瞻地認識今后的風險集中問題。

綜合分析以上信貸資金雙向集中對經濟運行的影響，我們不難發現，四大國有商業銀行近年來將資金供給向“大銀行”集中，資金投向“大城市、大企業、大項目”傾斜的信貸管理操作方式在短期內對規避信貸風險，提高銀行經營效益具有十分重要的意義，也是銀行實現經營收益最大化的一種理性選擇。但任何一種選擇都是相對的，并不是絕對的永遠正確。因為每一個行業、每一個企業都有自己的發展周期，銀行目前信貸投放中評選出的優質客戶只能講其在近期內經營效益良好，有較強的還貸能力，但隨著企業發展周期中高峰的過逝，隨著周邊環境的變遷和國家產業政策的逐步調整以及加入WTO后世界經濟的沖擊，現在的優勢也許將來會為劣勢，目前的優質客戶將來可能成為劣質客戶。前期朔州市煤炭行業由于受政策因素的影響和周邊煤炭市場的沖擊，縣以下小煤礦紛紛關停并轉，給銀行造成大量無法挽回經濟損失的事實恰恰應證了這一論述。因此，從長遠經營來講，資金供應渠道與貸款投向“雙向集中”超過了合理的界限，必然會造成資金投向“點面脫節”，資金流向與經濟增長需求錯位，導致國有商業銀行客戶群嚴重重疊趨同，潛在系統性風險增大，因而以發展的眼光看：嚴格按資產負債管理的要求，微調現有信貸管理方式，下功夫著力培植一大批具有自身特色的優質客戶群，分散信貸風險，提高經營效益，才是國有商業銀行經營的長久性最佳選擇。

四、政策建議：市場化原則下的“長期一致性”選擇

以上個案分析顯示，信貸集中是商業銀行的理性行為，必須得到決策當局的尊重。但是，信貸集中從長期看，不利于商業銀行自身的激勵機制建設，造就了潛在的系統性風險，也不利于國家擴大內需、促進經濟增長的需要。從理論上看，我們不能簡單采取壓迫商業銀行執行國家宏觀政策，否則將造成行政干預、商業銀行再度陷入不良資產增量的泥潭和高的道德風險，這顯然不符合國有銀行商業化的基本改革方向。因此，相機抉擇式政策是不可取的。唯一的辦法是，充分利用中央銀行的窗口指導政策，設定利益導向，使商業銀行自愿地分散信貸資源配置潤時，繼續堅持商業銀行法人治理結構改革，促使其改變信貸決策上的短期理性行為，以降低長期系統性風險；另外，決策當局必須打破信貸市場上國有商業銀行的寡頭局面，促進市場的競爭性，縮短微觀信貸周期。以上手段可以歸結為市場化的“長期一致性”政策選擇，換句話說，鑒于商業銀行是金融機構中最脆弱的環節，風險管理是商業銀行唯一的主題，其他政策目標必須且只能依靠誘致性（非強制性）制度創新來實現。具體建議如下：

1.中央銀行要發揮窗口指導作用，引導各國有商業銀行積極開展消費信貸，加大對中小企業的信貸投入，對商業銀行信貸過度集中行為及時進行預警預報。一是中央銀行應根據《關于開展個人消費貸款指導意見》加快制定全國統一的消費信貸業務發展規劃，牽頭建立一個全國性的個人客戶信用信息系統，把個人信用歷史記錄、職業生涯并與儲蓄實名制、個人財產申報登記等結合起來，制定個人信用等級評估體系，實現全社會資源共享。與此同時，還要引導商業銀行建立健全信貸管理體制，在規范管理、開拓創新、優化服務上做文章，在繼續辦好個人住房貸款業務的基礎上，認真研究當前國內外消費潮流，分析大眾消費心理，積極探索新的消費信貸品種。盡快建立中間擔保機構，為一般居民提供住房、汽車等大宗消費貸款擔保，促進消費信貸業務和經濟的健康發展。二是中央銀行要引導商業銀行充分發揮金融機構的信息中介作用，及時有效地為中小企業提供產品、市場、經營管理、新技術的推廣與應用方面的信息咨詢服務，把支持中小企業的發展作為支持國民經濟增長的一個重要組成部分，加強對現有貸款結構的調整力度，對有市場，預期經濟效益可觀的中小企業合理信貸資金需求予以適當的傾斜，努力規范信貸管理，加大對中小企業的信貸投入力度。三是及時對商業銀行信貸過度集中行為進行預警預報。首先要嚴格要求各家商業銀行按照資產負債管理要求，控制信貸集中的風險，對商業銀行分支機構的信貸過分集中行為提出道義勸告；其次要充分發揮人民銀行已經建立的銀行信貸登記咨詢系統的作用，定期對銀行貸款投向進行分析，對系統性或區域性的信貸集中進行預警預報，并采取有效措施和方法對信貸集中進行控制。

2.建立一個多層次多元化的金融機構組織體系，使其能夠提供覆蓋全社會各經濟主體需要的、有效的金融服務。一是對現有中小金融機構進行規范整頓，改革重組，以發揮其支持中小企業和民營經濟的主力軍作用。目前全國有近百家的城市商業銀行，更多家已劃歸到農村信用聯社的城市信用社，要通過改革重組、規范整頓促進其結構調整和經營水平的提高，并通過一定的政策扶持，如不良資產的政策性化解、利率浮動權限等，幫助其消化歷史包袱，壯大資金實力，最終達到充分利用現有機構，支持經濟發展的目的。與此同時，也要松動市場準入，允許組建適量不帶官方色彩的地方性股份制商業銀行和民營銀行，以加強對中小企業和民營經濟的服務；這里我們還要強調的一點是要盡快建立我國的存款保險制度，以增強中小銀行的信用度，并對國有大銀行的壟斷性進行糾偏。二是建立中小企業貸款風險分擔機制，為銀行對中小企業融資降低風險。我們認為，在目前中小企業取得貸款比較困難的情況下，各種類型的擔保公司（或基金）的建立仍然是十分必要的，但對其運行機制應該進行改革和完善。首先是政府資金要進行市場化運行，避免政府部門的行政干預，同時要通過嚴格違約成本和違約代價，防范中小企業的道德風險；其次，要多鼓勵行業內企業相互擔保的做法和民營擔保制度，并促進其進一步規范運作；再次，借鑒西發達國家，逐步建立擔保的再擔保制度，如日本的中小企業貸款貸款保險公司。公務員之家

3.因地制宜適當擴大基層商業銀行貸款審批權限，采取各種有效方式調動基層行工作積極性，支持地方經濟發展。各商業銀行上級行應在遵守資產負債比例管理和風險管理的基礎上，適當增加基層行的貸款審批權限?；鶎鱼y行貸款審批權限的過度上收，既影響了基層行貸款的積極性，又挫傷了基層行籌資的積極性。因此，國有商業銀行的上級行應進一步完善貸款授權授信制度，做到集中有度，審批及時，注重調動和保護基層行及信貸人員增加信貸有效投入的積極性，把信貸投量的考核，放到與信貸資產質量考核同等重要的位置。根據當地經濟發展規模和基層銀行經營管理水平，因地制宜，合理賦予基層行一定的貸款自主權。一是適當下放中小企業流動資金貸款審批權，減少中間環節；二是對基層行收回再貸的資金，可留在基層行周轉使用；三是適當下放辦理銀行票據承兌、貼現業務的權限；四是鼓勵基層行加大信貸投入，對那些效益好、守信譽的企業要主動支持；對一些雖然虧損，但前景看好扭虧有望，且洛守信用，按期還本付息的企業，應給予支持；對虧損較多，但有效益、有市場的企業產品、項目，也要在不發生新的貸款風險的前提下給予封閉貸款。

4.商業銀行應繼續堅持風險管理原則，一方面警惕信貸資金“雙向集中”的潛在風險，合理配置信貸資源；另一方面要努力增加多種收入來源，以比較穩定的收入來增強其抵御貸款風險的能力。首先，商業銀行要警惕貸款過度集中的潛在風險，這些風險包括各種政策風險，大企業風險，銀行業競爭加劇、競相放寬貸款條件的風險，“大即是好”、不再重視有潛力市場開拓的意識風險等。其次，商業銀行要積極拓展收入來源渠道。一要增加中間業務收入。積極開拓個人結算、代客理財、信息咨詢、提供擔保等業務，并制定合理的收費標準，以提高這一類業務收入在總收入中的比重。二要積極對傳統業務進行創新。這些創新既包括傳統貸款業務的創新，也包括貸款二級市場的建立和貸款的證券化。三要重視風險和收益權衡，敢于在可控制的較高風險下獲取較大收益。如對高新技術企業的資金需求，不能以高風險為由而一概拒絕，而應該考慮高新技術企業的成長周期，選擇適當的介入時機，最終達到在保障資金安全的同時獲得穩定收益的目標。另外，商業銀行上級行要在掌握各地經濟發展水平和經濟特點的基礎上，進一步科學合理地劃分信貸管理權限，完善信貸管理責任制，制定信貸標準，盡量減少信貸“雙向集中”帶來的負效應，切實解決中小企業貸款難的問題，促進地區經濟結構的平衡。