民營銀行發展問題論文

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摘要：發展民營銀行是我國金融體制改革深入發展的重要方向。本文通過對當今世界各國銀行業的發展過程中都共同面臨的經營失敗成本外化、公平與效率的矛盾、如何動態監管及時化解潛在風險等三個問題的分析，提出我國民營銀行的發展必須正確處理好的三個關系，包括現有銀行體系的改造與民營銀行的新建、存款保險制度與市場約束硬化和公平與效率問題。

什么是民營銀行，我們需要什么樣的民營銀行，如何發展我國的民營銀行是近年來全社會比較關注的焦點問題。由于分析問題的角度不同、出發點不同，不同的學者在有關民營銀行的一些關鍵問題上依然存在較大分歧。對這些分歧如果不能形成大致統一的看法，尤其是政策當局如果對一些關鍵性的問題不能形成正確認識的話，中國民營銀行的發展就有可能走彎路。為此，本文也想就民營銀行的有關問題談點看法。

一、民營銀行的界定

究竟什么是民營銀行，這是民營銀行爭論的首要問題。目前學術界對民營銀行定義大致可分為產權結構論、資產結構論和治理結構論三類。產權結構論認為由民間資本控股的就是民營銀行；資產結構論認為民營銀行是主要為民營企業提供資金支持和服務的銀行；治理結構論則認為凡是采用市場化運作的銀行就是民營銀行。這三個定義都是從一個側面羅列了民營銀行的特征，但未能對民營銀行的本質特征形成全面的認識。產權結構、治理結構和資產結構是相互作用、彼此具有內在聯系的統一體。有什么樣的產權結構，就會有與之相適應的治理結構，有什么樣的治理結構，就有由此決定的資產結構。對民營銀行我們不能強調三者中的一個方面而忽視其內在聯系。我認為，民營銀行是由民有、民治、民責、民益四者構成的統一體。對這四者的任一偏離都將是不完善的。所謂民有，就是指銀行的產權屬于民間投資者；所謂民治，就是指由民間投資者決定公司的治理；所謂民責，就是指民間投資者對銀行的經營成敗負全責；所謂民益，就是指導銀行經營的利益按誰投資誰受益的原則分配。因此，我認為所謂民營銀行就是由民間資本所控制與經營的，權、責、利統一的現代金融企業。

在這里，我們要特別強調：1．民營銀行是金融企業，而不是一般的企業。金融企業區別于一般企業的最大特征就是它是一個高風險的、公共性的企業。所謂高風險是因為它直接涉及金錢的借貸，而借貸的基礎是信用，而信用具有天然的脆弱性。信用關系的中斷會給銀行帶來巨大的損失。所謂公共性是指金融業的影響是外溢性的，會波及全社會。因此，對待金融企業要有特別的管制措施，這些措施較之一般企業更嚴更苛刻。2．民營銀行又是一般企業。把銀行理解為特殊行業的同時不能忽視了銀行的企業屬性。企業屬性就是指從事銀行業務也是一種商業行為，追求的是盈利，但也面臨著失敗的風險。3．當今世界各國都沒有找到有效處理好銀行業既是特殊企業又是一般企業的辦法。在強調“特殊性”時，容易采取銀行國有的辦法；在強調一般性時，又對銀行進行私有化改造。有的國家雖然堅持銀行私有化的道路，但采取的各種相關政策措施又無形中將私有銀行的經營約束條件軟化了，變成利益上、治理上、產權上是民有，但實質上的經營成本又透過政府救助而外化給了社會，致使銀行體系始終逃脫不了“周期性失敗”的困擾。如美國，每隔十來年時間就要來一次銀行危機。

中國的銀行業走的是一條國有化的道路?，F在這條道路已經走到了盡頭，對現有銀行體系進行民營化改造的呼聲也隨之而起。在這個時候，我們要特別冷靜地回顧和反思各國銀行業的發展歷程，深刻認識民營銀行在發展過程中所存在的問題，找出原因，尋求對策，真正走出一條既符合世界銀行業發展大勢，又符合中國國情的民營銀行發展之路。

二、中國民營銀行業的發展必須認真考慮如何避免世界各國銀行業發展過程中所面臨的三大共同問題

當今世界各國銀行業的發展過程中都面臨著三個共同的問題：

一是銀行無論私有、公有，都存在一個經營失敗成本外化，最終用納稅人的錢救助的問題。

在嚴格意義的市場經濟下，對經營失敗的銀行最直接簡單的處置辦法就是破產清算，由股東、存款人按照“誰受益誰承擔”的原則來承擔破產的損失，無需動用政府的財政資金補貼，納稅人幾乎不用付出任何代價。這既符合優勝劣汰的市場原則，又可以促進監管的效率，防范因政府財政性救助而引起的道德風險。然而，實際的情況并沒有那么簡單。因為銀行業所具有的公共性、外部性等特征決定了銀行風險極易在行業之間相互傳導，產生共振，銀行的倒閉會引起社會公眾信心危機，進而會沖擊金融體系和經濟體系，給整個社會帶來嚴重的負面影響。所以大多數國家的銀行監管機構不會對銀行倒閉坐視不管，都或明或暗充當“最后貸款人”角色，結果是銀行經營失敗的損失導致了政府的準財政赤字，

而這些損失最終以高稅率或增發貨幣形式落在全體納稅人的身上。

在20世紀80年代世界范圍爆發的銀行危機中，各國政府都無‘例外地付出了昂貴的處置成本。根據國際貨幣基金組織1998年對部分國家銀行危機的成本統計分析表明，銀行危機爆發后重組銀行的成本，包括直接由政府注入銀行的資金、信貸、債券等財政成本和類似匯率補貼一類的準財政補貼，在有的國家金融危機的處置成本占到GDP的40%以上，不良貸款占貸款總額的30%以上。如90年代初處于政治經濟轉型期的匈牙利，政府推動對國有銀行的集中整頓來解決銀行業危機，在財政預算中為沖銷銀行不良貸款而單列了一塊預算。據統計，1993,至1998年，匈牙利政府為重整企業和銀行債務以及對銀行注資，發行了3600億福林(約合39億美元)的20年期低息政府債券，約占當時國民生產總值的10%，僅此項產生的利息支出在1994年就占CDP的1．2%，占財政支出的3．5%。即使在以市場為基礎、高度私有化的美國，銀行系統幾乎全屬于私人所有，但大量的銀行損失仍要靠預算撥款，或在財政擔保下向保險基金借款來進行融資。在1981年到1991年間，美國有超過1400家儲蓄機構和1300家銀行破產倒閉。這次儲蓄機構危機的成本在3150億美元到5000億美元之間，重組信托公司(BTC)到1991年底為止收購了3570億美元的不良資產，處置了其中的2280億美元的資產，而美國政府為此支付了超過1200億美元的財政資金。

我國實行的是隱性存款保險機制，對存款人的保護事實上超過任何發達國家。從90年代至今在對為數不多的金融機構實施市場退出中，無論采取行政關閉，還是業務托管、或是并購重組，破產金融機構的債務清償都由國家一家承擔，個人債務全額兌付，有些甚至單位債務也全額兌付，有的充其量停息延期兌付。據估算，我國為此而付出的處置成本也不少于千億。

在我國發展民營銀行一開始就要考慮如何防止其經營失敗的成本外化問題。從理論上來說，按權利義務對稱的原則經營失敗成本要由股東、債權人承擔，不能轉嫁給政府。事實上，這很難做到。而民營銀行與以國家信用為基礎的四大國有商業銀行相比，其經營的風險性相對突出，從一開始就處于不公平的競爭地位，即使放手讓這些新生金融力量發展，在可以預見的將來存在部分機構要失敗的問題。特別是1998年“廣信破產事件”和海南發展銀行被行政關閉事件，以及1998—2000年間對各地城市信用社(城市商業銀行的前身)的清理與重組，打破了我國銀行不會破產的“神話”。這些事件令社會公眾對包括民營銀行在內的非國有銀行的預期和信心發生動搖。相比之下，國有銀行不僅獲得了2700億元的特別國債用以補充自有資本金，以及國家財政直接核銷巨額呆壞賬準備金，而且通過成立資產管理公司剝離了總額達1．3萬億元的不良資產。這使人們形成了國有銀行“太大不宜倒”的固定預期，使全社會金融資源進一步向國有銀行轉移。統計數據表明，從90年代初到90年代末，相對于國家銀行體系(包括四大銀行和三大政策性銀行)，非國有銀行在我國年度新增貸款中所占的比例不升反降，說明非國有銀行部門的發展不是加快了，而是放慢了。而且金融市場稍有風吹草動，存款就會向大銀行搬家，民營銀行將面臨嚴重的流動性風險。這種狀況的存在對民營銀行的健康發展極為不利，對維系整個金融市場的穩定也不利。

因此，要推進民營銀行的發展，首先就要考慮如何科學構筑隔離金融風險的“防火墻”，建立市場化的風險分散、轉移和補償機制，有效防止金融機構失敗風險外化和擴大，降低全局性風險發生的概率，維系金融體系安全穩定運行和解決公眾信心問題，為民營銀行的健康發展創造穩定良好的制度環境。

二是銀行業對金融資源的控制可能引起公平與效率的矛盾。用公有制解決了公平性問題，卻無法獲得滿意的效率；用私有制解決了效率問題但可能由此引發壟斷而影響公平。

為了避免國有銀行的低效和風險，近年來國際銀行業發展的一個主要趨勢是對國有銀行及其整個銀行體系進行私有化改造，放松金融管制，推行金融自由化政策。但這些國家的經驗表明，隨著金融市場的競爭加劇，必然會出現大量資金向少數幾個金融集團集中的傾向，結果是銀行業從國家壟斷變為私人寡頭的壟斷。這種壟斷破壞了在金融市場的公平競爭環境，大金融集團擁有操縱市場價格、控制市場信心的能力，金融市場上的信息處于高度的不對稱狀態。中小銀行在不完全的市場競爭中無疑會處于劣勢，金融市場失靈使金融資源的優化配置難以達到帕累托狀態。

上個世紀80年代土耳其金融改革失敗的經驗告訴我們，在一個由少數銀行所壟斷的市場結構中，市場進入門坎的解除，若是新銀行規模與數量不足以挑戰既有銀行的市場地位，則對整體市場結構與效率的影響是極為有限的。在金融改革之前，土耳其的銀行業市場集中度較高，但在金融業的改革之后，銀行業的集中度雖有所下降，但銀行市場被改革前已有的主要銀行，包括國有銀行和少數具有壟斷性市場勢力的民營銀行所壟斷的格局事實上并未得到改變。國有銀行，盡管經營和管理效率并不高，卻仍然占居國內銀行業市場的主導地位甚至壟斷性地位；那些經營狀況良好、具有一定市場份額的私營銀行，同樣相當程度上以其同政府的特殊關系來確保其市場地位，結果整個土耳其的銀行業呈現為非充分公平的市場競爭環境，形成對新進入者的進入壁壘。外資或當地的新進入者進入土耳其銀行業市場后，并未明顯使當地的銀行市場競爭加劇、效率提高，原因就在于當地的原有大銀行規模巨大，某種程度上獲得政府的支持或至少沒有來自于政府的有效抑制；同時，壟斷者之間利用壟斷地位互相協調市場價格卻并未受到制裁，使主要銀行獲取了高額利潤；新進入者的規模不足，導致新進入者難以與原有的銀行進行有效的競爭。而土耳其中央銀行對于問題銀行，特別是有一定規模的國有或私有銀行，從來都只是采取政府資金支持而非清理整頓甚至讓其倒閉退出的方法。正是由于土耳其銀行體制中長期存在的市場失效問題和不徹底的金融改革，使得九十年代末的最新‘輪改革在僅僅推行了數年便遭受到銀行危機的沉重打擊。

伴隨銀行自由化、民營化而來的風險與激勵扭曲問題，將使因提升競爭產生的整體效率變得不確定。由于國家管制放松，銀行業進入壁壘的消除，導致銀行特許價值(Fran·chiseValue)下降，在不完備的監管框架和隱含或明確的擔保制度下，銀行民營化極易造成道德風險。利潤最大化的目標將驅使銀行經營者更傾向于短期的高風險的投資活動，而且銀行受少數大企業集團的控制產生大量的關聯貸款，風險高度集中。很多國家在銀行部門引入競爭機制和賦予銀行自主權的同時卻沒有采取措施控制這些相反的激勵，這一點成為金融自由化后發生金融危機的主要原因之一。如20世紀70年代和肋年代初，以阿根廷、智利、烏拉圭為代表，幾乎所有欠發達國家商業銀行都因為“過度借貸綜合癥”陷人了債務危機的泥潭。

事實上，有相當多的研究顯示，金融業的開放和解除管制是一個值得國家追求的目標，但是由于任何開放在帶來效率提升的同時，也都存在制造銀行危機的風險，因此如何在開放進程上采取較佳的順序和完善配套制度的安排，無疑是所有國家的金融監管當局必須嚴肅思考的課題。在我國要推進民營銀行的發展，必須要對現有銀行體系進行大刀闊斧的改革，努力完善市場結構，采取有力措施限制壟斷、促進有序競爭，糾正市場失靈的問題。同時必須強調監管制度的建設和強化市場紀律，建立銀行民營化所必需的監管框架，有效控制其過度冒險行為，實施審慎監管。從這個意義上說，我國民營銀行的發展應當是一個漸進的過程。

三是銀行業的風險如何有效地動態監管，及時化解潛在風險的問題。

金融監管的第一目標是維護存款人利益，而危及存款人利益的唯一因素就是銀行所面臨的各種各樣的風險。只有控制住這些風險，金融監管的目標才能實現。金融風險發現得越早，處置得越及時，金融機構遭受的損失越少，風險處理成本越低。但銀行風險的積累是由宏觀微觀多種因素綜合作用形成的，風險識別的困難制約了監管者控制銀行承擔過度風險的能力。國際經驗表明，金融監管者在控制狀況已惡化的問題銀行的風險方面很成功，但在處理表面上健康的銀行方面，效果卻不理想。因為當這些銀行償付能力充足，所從事的風險投資仍有利可圖時，監管者對這些銀行的風險行為很難控制。從可接受的風險收益比例、創新和其它合適的行為中識別出風險是有一定難度的。而且在經濟高速增長時期，隨著經濟的持續擴張，銀行的風險往往被掩蓋。在危機發生之前，銀行中的問題往往不能充分顯露出來，象資本金充足率、壞帳比例等重要指標，并不會在危機發生前就表現出明顯的不正常變動。隨著經濟增長的減緩甚至衰退，銀行中的問題迅速暴露出來，及致倒閉并危害其他銀行。特別是在經濟出現泡沫的情況下，銀行貸款中的泡沫隨之膨脹并在經濟形勢逆轉時迅速破滅，其所帶來的結果不僅僅是個別銀行的倒閉，而是整個銀行系統的不穩定甚至危機。

美國80年代早期曾因現場監管的削弱，對金融機構的問題沒能及時發現，發現了的，又因資金不足、措施不當等多方面原因沒有及時有效地處置，因而付出了失敗機構增加，處置成本加大的代價。如在處置儲貸機構危機時，美國聯邦儲貸保險公司允許大量實際已經破產的儲貸機構長期維持經營，指望它們有機會降低風險、糾正不足，但實踐證明這樣做的結果反而使處置成本從1982年的1000億美元增加到80年代末的3150億美元。從我國的情況來看，提前發現風險，及時處置風險都是我們的薄弱環節。尤其是在及時處置方面，很多時候受資金、政策及其它方面的制約而無法采取有效措施，使本已相當嚴重的問題久拖難決。對此，極有必要完善風險處置的相關配套政策，為及時處置風險創造條件。否則，金融風險愈積愈大，處置成本會愈來愈高。

三、20世紀80—90年代興起的銀行熱給我國民營銀行的發展帶來了深刻的啟示

我國雖未有明確政策允許民間資本辦金融，但事實上，上個世紀80年代初許多新設立的金融機構是直接或間接地受控于民間資本。因此，民間銀行在我國已不是要不要的問題，而是已經存在，如何讓其健康發展、擴大功能作用的問題。為此，我們有必要分析一下我國民營銀行發展的曲折歷程，進一步明確下一步民營銀行的發展道路。

自1979年以來，我國的金融改革的一個很重要的內容就是發展各種金融機構。在全民辦公司、層層辦金融的熱潮中，出現了大批的城市信用社、農村基金會和信托公司，如城市信用社鼎盛時期多達5000余家。在1997年亞洲金融危機之后，這一大批基層金融機構多數出現了嚴重的經營風險問題，甚至演變成支付危機，國家不得不下大力氣進行治理整頓，付出沉重的代價。例如廣東曾關閉了2000多家基層金融機構，政府被迫拿出380多億元用以兌付信托公司和所屬證券部、城市信用社、農村基金會遺留下的“窟窿”。

這些金融機構為什么失敗呢?原因可以歸結為多個方面，但其中最主要的兩個原因值得我們高度重視。

一是沒有對金融機構形成正確的認識。只把它看成是融資實體，沒有將它看成是“自私的營利”主體。相當一批金融機構形成了內部人控制，變成了違規經營的載體。例如出資人與經營者沒有分開，許多信用社變成家族式機構，把信用社當作圈錢的機構，高息攬存、違規拆借，大量的貸款變成呆賬、壞賬。以海南為例。從1988年至1997年，海南共有34家城市信用社、近10家信托公司。這些城市信用社和信托公司都是以支持建設海南特區為名建立起來的。由于批準時就是基于“多個機構多個融資渠道”的指導思想，而沒有在監管上按照以風險為核心，將其視同求利機構進行嚴格監管，因此這些機構都普遍存在內部人控制，把大量貸款投入到自己的關聯公司或股東企業，連本帶利長期不還，而是反復借新還舊。資產質量差，債權債務關系混亂，是這些金融機構普遍存在的問題。1997年，由于海南經濟形勢的變化，這些金融機構全面陷入困境。1997年5月受?？谌嗣癯鞘行庞蒙缰魅螖y款潛逃案件的影響，該社儲戶產生恐慌心理而擠兌存款。繼而瓊山金海城市信用社由于股東大量貸款不還引起支付危機，隨后波及全省十幾家城市信用社，引發海南省城市信用社較大面積的支付危機，人民銀行被迫進行清理整頓。在清理整頓中，由信托公司組建而成的海南發展銀行，又由于組建不久陷入經營困難，人民銀行即使提供了近四十億元再貸款也不能維持其清償支付能力，市民突擊擠提儲蓄的恐慌風潮日益擴大，最后甚至到了每個儲戶一天只能取到100元現鈔的地步，最后在1998年6月海南發展銀行也被迫關閉。海南的這段歷史告訴我們：民間資本介入銀行，它就是為了賺錢。這個動機是我們立法的基礎，更是我們監管的基礎，切莫為了融資和效率的需要去鼓勵民營銀行。

二是既然民間資本辦銀行是為了盈利，就要圍繞這個動機去明確產權、明確責任。而我們的金融機構都恰恰違背了這一條，導致大家都是銀行的主人，卻沒有人對銀行的失敗承擔責任。這中間涉及產權問題。而產權問題的核心本質是權、責、利的嚴格對稱和內在

統一。中外金融機構之所以大面積經營失敗，關鍵在于失敗的成本可以外化給社會，金融機構相當于軟預算約束，因此經營不善、出現大量不良資產就成了眾多金融機構的必然結果。因此我們認為，向民間資本放開金融領域，并不是一蹴而就的事，為了保證其健康發展，有關制度的配套性改革是必要的。

一是謹防政府過多的干預。政企分開，產權明晰，這是民間金融業實現自主經營，自我約束的必要條件，也是民營銀行的核心競爭力。因此，如何保證民營金融機構能頂住部分政府部門的強制干預，為它們創造一個寬松的金融環境，是首要的難題。

二是要在完善法律基礎上，按市場化原則，嚴格依法準人與退出。只有這樣金融機構才會真正優勝劣汰，才能堵住其向社會轉移失敗風險的渠道，硬化預算約束，才能迫使民營銀行選擇高素質的經營者，并且努力審慎經營。同時可以改變央行監管的被動局面，降低監管成本與風險，提高監管的有效性。

三是要盡快建立存款保險制度，建立適合我國國情的新的金融穩定機制，及時對出現嚴重問題、破產或瀕于破產的金融機構進行處置。同時要轉變控制金融風險的思路，從千方百計不惜成本防止金融機構破產轉向允許破產，隔離破產事件，控制破產事件的影響擴大。即按市場原則處置金融風險，通過允許金融機構破產和控制單個金融機構破產的外在影響來實現維護整個金融體系的穩定和尊重市場紀律的目的。

四、發展我國的民營銀行必須正確處理好的三個關系

一是現有銀行體系的改造與民營銀行的新建問題。

我國銀行體制在經歷了近二十年的改革后，雖然形成了包括國有銀行、股份制銀行、地方性商業銀行在內的多層次、多種形式的銀行業格局，但總體上銀行業的集中度仍然很高，近70%的存、貸款增量仍然被國有和國有控股銀行所掌握，按照洛桑國際管理學院的競爭力指標(IMD)來衡量，我國金融體系的效率仍然是所有產業部門中最低的部門之一。上述20世紀80—90年代我國銀行業對民間資本開放的政策目標之一就是通過引入體制外競爭，用外部壓力推動國有銀行內部運行機制的轉變和優化，遵循的是增量改革的思路。事實證明，這種改革模式的成效并不明顯，雖然對中國金融改革的深化能起到積極的作用，但卻無法擔當金融改革的大任。國有銀行壟斷下的低效和市場失靈的問題并沒有得到很好解決，系統內積聚的風險越來越大。而且由于面臨制度上的歧視和經營網點少的限制，民營銀行在存款市場和結算市場上相對于國有銀行的絕對壟斷地位而言注定競爭力不足，會重復走上低效運作的老路。因此從現實的角度出發，除了要適當進行新建民營銀行的增量改革外，同時更重要的是要在“存量改革”上多下功夫，對現有銀行體系進行徹底改造，推行銀政分開和國有銀行的股份化改革。要把國有銀行的股份制改革與民營資本的進入結合起來，充分發揮民間資本在銀行所有權和經營管理中的核心作用，讓民營資本在股份制銀行中占有相當比重，最終實現國有銀行業的民營化。

二是存款保險制度與市場約束硬化的問題。

存款保險制度有隱性和顯性。無論哪種，都存在道德風險加劇、市場約束軟化的問題。尤其是隱性存款保險制度，其弊端大于顯性存款保險制度。目前我國實行的是隱性存款保險制度，覆蓋面廣，不但四大國有商業銀行因“大而不倒”享受政府對其存款的隱性擔保，其他小型金融機構的存款人也無存款損失之虞。這種制度的弊端是：一是在個別銀行出現支付危機時，中央銀行通常采取返還存款準備金或者提供再貸款以增加銀行額外的支付手段。這部分額外的貨幣投放事前并未打人貨幣投放計劃之中，因而容易導致通貨膨脹壓力的積累，干擾貨幣政策的實施。二是隨機性大。事先沒有規則，中央銀行、金融機構、政府、股東、債權人、債務人等相關利益主體各自到底應履行何種職責、承擔何種義務不明隙。問題出現后，到底如何解決取決于各方的博奕能力，因此時間長，結果難以預期。三是極易引發道德風險。銀行往往會熱衷于短期投機甚至惡意經營，造成資源的錯配，最后將風險轉嫁給政府了事。同時激勵了存款人只關心利率高低，不問金融機構信譽好壞，聽任銀行承擔過度的風險。四是中央銀行的救助能力也有限度，不可能對所有危機銀行都進行援助，是否援助取決于中央銀行關于銀行支付力的判斷和穩定金融的考慮，通常會對陷入困境的大銀行會不遺余力地進行救助，而中小銀行受保護程度會降低，影響社會公眾對中小銀行的信心。

在民營銀行發展的起步階段，建立一個什么樣的存款保險制度，使之在更規范、有效和及時地處置出現嚴重問題的金融機構，更規范和公平地對存款人實施保護和保護金融體系穩定運行方面發揮積極作用的同時，又能有效地防范道德風險、強化市場規律對金融機構和存款人的行為約束是十分重要的。對此，我認為存款保險制度的建立要堅持這樣幾條原則：(1)要從隱性變為顯性；(2)要按照商業化原則由各金融機構出資；(3)要實行限額保險；(4)對各金融機構的救助成本要在各受益金融機構之間分攤。

三是公平與效率問題。

民營銀行的發展可能解決了效率問題，而可能引發公平性問題。為防止此類問題產生，對民營銀行的股東貸款、關聯貸款要有嚴格限制。要制定有關公平信貸方面的法律，保障同等信貸權利的落實。