國有商業銀行治理結構論文

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簡介：本文通過對中國國有商業銀行治理結構的基本模式選擇、中國國有商業銀行治理結構變革制度環境的具體分析、中國國有商業銀行治理結構變革的歷史性矛盾等幾個方面的論述，得出中國國有商業銀行治理結構變革的相關結論。

一．引語

國有商業銀行治理結構變革對基本制度環境的要求必須加入到改革的整體分析與進程設計中來，忽視基本制度環境的約束來進行國有商業銀行的治理結構變革，很容易在改革實踐中陷入迷茫，改革難以取得成功中國國有商業銀行治理結構的變革，從理論準備到實踐設計來看，變革的基本原則是“效率”，即通過治理結構的變革，實現中國國有商業銀行向國有控股的現代先進商業銀行的轉變，從銀行的資本結構、經營戰略、組織機構體系、評價考核方法、激勵約束機制、員工職業價值等銀行內部治理的方方面面，強化與利潤目標和資產質量目標的直接關聯性。換言之，一切以銀行利潤和資產質量為出發點，變革一切不利于利潤和資產質量的內部治理體系。這種變革由于2001年底加入世界貿易組織和中國銀行業開放時間表的提出，顯得有些緊迫了。中國國有商業銀行治理結構的變革，從來都不是簡單的內部改革，它必定涉及到外部種種制度環境的約束。舉例說，鑒于外部社會保障制度體系的不健全，國有商業銀行在內部制度變革中，就不能不考慮已有員工的社會保障事宜，而這種社會保障事宜是根據每個員工的“硬條件”(如工齡、年齡、性別等)來確定的，很少能夠與利潤和資產質量貢獻直接掛鉤，這就在一定的程度上，弱化了純粹以“效率”為原則的治理結構變革的力度；又例如，由于歷史的機構設置原則，我國行政縣一級以上的地方不論金融資源是否豐富，國有商業銀行大多都設立有分支機構，若按照“效率”原則來進行治理結構變革，必然要撤并大量的分支機構，這在地方金融服務替代體系尚無力滿足需要的情況下，過量的機構網點撤并是無法實現的。中國國有商業銀行已經經歷過的內部制度變革，應當說，都是在外部制度環境約束下演化生成的。就這一點看，國有商業銀行的現狀與人們對于國有商業銀行改革期待之間的巨大差距，不只是商業銀行自身改革不力造成的，它實實在在有著外部制度環境的強大制約。

我們是不是可以突出國有商業銀行內部治理結構變革的地位，純粹按“效率”原則來進行改革，讓社會更多地、甚至于是全部地承擔這些本來就應當承擔的職能與相關的成本呢?這正是我們要尋找答案的問題。

包括國有商業銀行在內的大量國有企業，在歷史地設定它們的制度功能時，就包含著某種本來應當由企業外部制度環境或政府機構負責提供的“公共產品”功能，這些企業對于員工的終生就業、終生收入及福利保障、企業所在行政區域或社區的共同生活環境建設與保護、社區文化事業支持，乃至于企業領導人兼任的社會職務的經濟支持等等，均有著不可推御的制度責任。純粹按企業的“效率”原則來進行改革，首先就必須對這樣的“公共產品”制度功能進行清理、分離和向外轉移。在外部提供“公共產品”的制度環境沒有具體形成，同時原來由企業承擔的“公共產品”功能的資源也沒有轉移制度安排的情況下，純粹化“效率”的改革就必定會造就社會相當量“公共產品”供應的迅速短缺，導致“公共產品”供求的嚴重失調，激化社會矛盾，積聚社會逆動的力量，潛伏下社會危機或動亂的因素。因此，國有商業銀行內部治理結構的變革，受到政府“公共產品”提供制度安排及功能不健全和提供“公共產品”資源不足兩個方面外部條件的強烈約束。從經濟成本角度來看，企業承擔這些制度功能，必定耗費相應的成本，由于這類成本與外部制度環境的關聯性，它們可稱為“制度成本”。

與此同時，包括國有商業銀行在內的大量國有企業，尤其是大型國有企業，歷史還賦予了它們另外一種制度功能，這就是將中國共產黨作為執政黨執政地位穩定、社會制度穩定及相關意識形態建設具體通過企業組織形式來充分保證的功能(即學術界經常談及的“政企不分”的企業體制功能，不過，這里的“政”還應當包括“執政黨執政地位”在內較為廣泛的意義)。這種制度功能顯然也要占有企業一定量的經濟資源，而且不會全部直接地服務于企業的經營目標，這是又一重的“制度成本”。如何從國有企業內部將這一制度功能轉移到企業外部，外部如何承接如此功能，相應的資源配置方式如何調整，目前看來還是一個需要認真謹慎研究的重大制度建設問題。至少首先要將如此的制度功能細分，看哪些可以繼續服務于企業的經營管理，哪些則可以而且應當分離出去。鑒于這一問題還沒有足夠的外部制度環境承接，相應資源的配置方式也未有清晰的制度框架，國有企業如此功能的轉移或轉化，就不是近期可以很快實現的。換言之，即使是如此制度功能的一部分向外轉移，也還會需要很長的時間，因為它同樣受制于外部制度環境及資源配置方式的變革，純粹以“效率”要求來改革國有商業銀行的治理結構，至少在一定時間內不那么現實。

面對如此狀況，政府或社會宏觀管理部門的選擇主要有兩個方面：一是降低國有企業純粹“效率”改革的水準，在維持和“漸進地”減少歷史形成的國有企業部分“公共產品”功能和“執政性”功能的同時，逐步進行“效率”化變革；二是“迅速地”建立相應的社會保障機制，接受國有企業轉移出來的社會性制度功能，保證國有企業改革的“效率”標準，加快研究國有企業制度變革對于執政黨執政地位穩定及意識形態建設等問題的影響，“迅速地”分離部分“執政性”功能并盡快地從國有企業內部將其轉移出去。從后一種選擇來看，它的實現不僅要有一個外部制度的形成、反復和嘗試等的積累過程，從而需要時間，所謂“迅速地”并非很短時間內可以實現；同時，它需要從原有的國有企業資源占有中，轉移出相當量的資源來保證如此制度的建設。也就是說，國有企業并不是處于社會之外的機構，它不是由自己直接承擔部分“公共產品”的提供功能和“執政性”的制度功能，就是向社會提供一定的經濟資源，保證社會有關方面能夠有充足的經濟資源來提供“公共產品”和保證“執政性”制度功能的實現。

在這里，國有企業的改革從另外一面看，也就是整個社會提供相關“公共產品”的制度功能由誰來承擔的選擇問題，以及“執政性”制度功能由誰來承接的問題。所謂“激進式”或“休克式”的改革選擇，也就是國有企業如此的制度功能一次性轉移，企業一夜之間變化為徹底的“效率派”，純粹成為“利潤或效益”的工具；而“漸進式”的改革選擇，則是充分考慮歷史演進約束的情況下，將企業原來體制下具有的“公共產品”和“執政性”制度功能漸進多次轉移的“非效率派”，或“非速勝派”。

在某種意義上講，選擇什么樣的改革方式，我們并沒有絕對的價值標準可以拿來進行評判。在中國國有商業銀行經歷過的歷史中，如同其它國有工商企業一樣，長期以來“效率”低下，以“效率”為準繩變革其體制是極為自然的選擇。加上市場經濟發達國家先進的商業銀行模式給予了中國國有商業銀行制度變革的方向性啟示，變革的“效率”之路毫無疑問地成為了改革的完全共識，轉移“公共產品”的提供功能和“執政性”功能，純粹化國有商業銀行的銀行企業經營的規定，不論從理論認識還是實踐設計來看不再有任何的異議。

然而，從實踐角度來看，中國國有商業銀行的改革純粹化“效率”來迅速地轉移出去歷史形成的“公共產品”和“執政性”制度功能，這個問題在外部制度建設及資源配置準備兩個基本約束方面都存在著巨大的困難。在“公共產品”提供及“執政性”功能的外部制度建設方面，大量的制度還處于探索和嘗試之中，如社會就業、退休、福利、醫療、住房保障制度等，都還處于急劇的變革途中，黨的組織和思想建設在企業制度變革之后，如何獲得足夠的保障，尚有待深入研究和探討；在大量“公共產品”提供的資源準備方面，財政等宏觀管理方面并沒有足夠大的資源，而增加對包括國有商業銀行在內的國有企業的資源征收，也存在著新的制度建設的困難，稅收等不可能由于國有企業功能的完全“效率”化而迅速增加，集中地解決社會外部承接“公共產品”和“執政性”功能的制度安排問題，尚無足夠的資源準備保證。如果國有商業銀行迅速地轉移歷史形成的“公共產品”及“執政性”制度功能，甩出全部的外部“制度成本”，它必然地受到外部制度環境不完整的巨大抵抗，最終阻止治理結構變革目標的完整實現，甚至于可能拖延改革的進程。在這樣的約束條件下，中國國有商業銀行內部治理結構對于制度環境的考慮或“屈從”也就成立了——在社會外部制度環境根本不能夠承擔得了國有銀行純粹化“效率”變革轉移出來的社會性功能，以及相應“制度成本”的情況下，國有商業銀行內部治理結構的變革就只能采取“漸進式”的方式來進行，短時期內期望國有商業銀行改革將達到多么多么高的“效率”目標，是過于理想化的設計，根本不具有成功的可能。本文的研究分析，就是主要針對這樣的社會制度環境來進行的，它將決定中國國有商業銀行治理結構變革方式的戰略選擇。

二．中國國有商業銀行治理結構的基本模式選擇

中國國有商業銀行治理結構的基本模式選擇：股份制，但不是以資本市場為依托的分散資本形式的“美國模式”，而是以大股東控股方式為主的“歐洲和日本模式”，這是由中國改革歷史的推進邏輯決定的，也是受到中國社會外部制度環境約束的選擇，它表明制度環境約束難以逾越，國有商業銀行未來的深入改革已經有了基本的“路徑”規定我們只能在已經有的歷史環境下來創造歷史。中國國有商業銀行治理結構變革的模式選擇，已經基本定位于國有控股的股份制商業銀行。這是一種理論的選擇，更是一種基于中國國情實際而來的選擇，尤其是基于國有商業銀行之外部中國社會現實制度環境約束的選擇。

從西方企業本質的理論看，不論認定企業是契約性組織，是專業化分工生產單位，還是市場的替代組織形式，企業的內部治理結構總是服務于各種資源的組織、運用及產成品的產出過程的，它以資本、管理和勞動的結合為手段，以完成經濟價值最大化的生產經營任務為目的。按照“交易費用”的經濟學理論，在現實社會經濟生活不可能沒有“交易費用”存在的前提下，產權的配置及治理結構模式的不同選擇，具有完全不同的“效率”意義。因此，在各種各樣產權的集合、治理結構模式的集合中，必定存在某種產權形式和某種治理結構模式能夠最大化“效率”目標，從而成為企業組織形式可以也應當去選擇的對象。產權經濟學家們通過研究和實際生活考察，基本認定私有產權制度下企業的效率是最大的，因為它能夠最大化地減少“交易費用”；[1]而且，圍繞私有產權而來的資本所有者與具有經營管理才能的企業家之間，建立起清晰的“委托-”關系，是能夠很好地服務于私有產權增殖要求的基本治理關系；加之，規模經濟帶來成本降低的理論認識與實際驗證，導致出了私有產權聯合起來“效率”更大的理論和社會生活結論，如此而來的所謂“現代企業模式”，最好者也就莫過于私有資本結合、所有者與經營者關系清晰的股份制模式。盡管近些年來，企業理論隨著企業運作中大量問題的出現有了較大的變化和發展，如經營管理者對于企業的實際控制而來的“內部人”風險問題等，導引出了股票期權激勵一類的理論和實踐，但從基本層面上來講，股份制與“委托-”關系的企業治理方式仍然是市場經濟體系中運用最為普遍也被認為是最有“效率”的模式。

顯而易見，現代西方企業理論存在許多值得深入討論的方方面面。它是基于相對純粹的市場經濟體系而成就的理論體系，缺乏對于不同經濟環境，特別是傳統計劃經濟體制轉軌而來的經濟體系的普適性。這也就導致了如此企業理論的許多變種，尤其是導致了許多企業實踐的多樣化大大豐富于理論的一致性，并進一步激勵了企業理論研究的深入。[2]批判和深入討論西方現代企業理論，不是本文的內容。在這里，我們只是指出，西方企業理論中關于私有股份制資本結構與企業治理模式的理論，具有很強的實踐價值，它在很大程度上是西方企業歷史經驗的總結，為正在進入較為完備市場經濟體系的中國企業制度的變革，提供了重要的理論借鑒，盡管這種理論運用到中國企業制度變革的實踐需要結合中國的具體國情來修正。從某種程度上講，包括國有商業銀行在內的中國國有企業改造的模式選擇，基本理論依據就是西方的現代企業或現代公司制度理論。我們已經進行到相當程度的國有工商企業改革，也是在這種理論觀念之下進行的——變革純粹的國有資本為多元化的股份資本，通過建立現代企業制度中的“委托-”關系，相對完備化企業內部的治理結構，借用資本市場環境來理順融資關系與渠道，并由其評價企業的市場價值與發展前景，使國有企業逐步轉化為資本結構豐富，治理結構現代化的公司制企業。在這個問題上，中國的理論界幾乎沒有分歧。

與西方企業理論存在著較明顯差距的，是國有企業改革的資本結構變化，遠不是純粹私人產權性質的，而是由更為豐富的產權主體結合而成的，而且對于大多數企業而言，國有股份仍然占著大頭。這一點，正是中國社會經濟發展外部制度環境約束的結果，不論它實踐的結果是“效率最大化”還是“效率相對較好”或其它情況，它都將為現代企業理論深入研究提供一份獨一無二的材料。

從實踐意義上講，將大部分國有企業改造成為國有控股的股份制企業，或至少在相當長的時間內保證國有股份占最大份額，最先的考慮是大量國有企業為國計民生提供不可或缺的產品，且資本投入量和經營規模巨大，非國有的資本無能力承接，事實上，經濟體制改革初期，中國也沒有足夠大的民間私人資本量來配合國有企業的產權改造；加上中國不存在較為發達的資本市場可以集中小額資本為大企業融通資金，僅從資本和經濟規模角度看，中國國有工商企業大多選擇國有控股的方式改造國有企業，特別是國有大中型企業，是一種歷史的、自然而然的選擇。換言之，國有資本占主要份額的國有控股企業出現在中國，盡管都表現為“人之所為”，其實人為的“主動性”因素很少。正因為如此，中國國有工商企業改革的實際選擇，是一種唯一可能的選擇，它當然可以認為是正確的選擇。

但是，還有一個更重要的問題是促成國有企業進行如此改革選擇的原因，它在以前并沒有被足夠地揭示出來。這就是，國有工商企業在外部制度環境并不能夠足夠地提供“公共產品”和“執政性”制度功能，且沒有足夠的資源來支持外部

社會提供“公共產品”和“執政性”功能的格局下，國有工商企業只能逐步地轉移歷史形成的這些特殊制度功能，并相應逐步地減少本應由企業外部社會來承擔的“制度成本”。而這一點，只有在國有股份還占據著最大比重的情況下才能夠做到，因為國家作為最大股東，仍然可以決定或部分決定企業承擔某些“制度功能”及“制度成本”，它使得本來可以完全按照“效率”原則來進行的國有企業改革，受到了外部制度環境的強烈約束而在很大程度上降低了“效率”成色。這也就是中國國有工商企業改革到今天，仍然在“效率”方面顯得不那么突出，也被有些觀點認為“不那么成功”的最主要原因之一。從中國經濟體制改革的歷史進程看，這也是一種唯一可能的選擇。

毫無疑問，相比于國有工商企業而言，中國國有商業銀行改革的制度環境已經有了相當大的變化，從某種角度看，它對國有商業銀行以“效率”為中心來進行的改革將提供比國有工商企業改革較為寬松的制度環境。但是，就最基本的方面來看，外部制度環境仍然不足以支持包括國有商業銀行在內的國有企業目前進行的完全“效率”性改革。在中國已經加入世界貿易組織，不得不面對更為激烈的國際性競爭的格局下，國有商業銀行又不能不圍繞“效率”來進行改造，這就給中國的改革者們出了一道巨大的難題，改革未來的“路徑”在很大程度上取決于這個難題中不得不作出的又一次被迫選擇?；蛘哒f，在國有商業銀行治理結構的變革中，我們的選擇是困難的，可選擇的方式其實不多。

從國際經驗來看，經營貨幣資金為主業的商業銀行從資本結構上分析，主要有美國式的“分散資本”模式和日本及歐洲大陸的“大資本控股”模式兩種。[3]前者以極為發達的資本市場為依托，一家商業銀行的資本結構非常豐富，小股東很多，許多銀行的最大股東的股份份額也不過百分之幾或十幾；后者則是大股東股份所占比重絕對大，通常都在百分之二十以上，甚至于有占到百分之五十以上者。顯而易見，不同的資本結構形式，有著不同的治理要求或治理特色。

在資本分散的情況下，小股東對于銀行經營管理的控制與監督是不存在的，他們既無足夠的能力，也沒有內在的積極性，因為這樣的監督是一種“公共產品”，[4]自己支付監督成本卻大家享受收益，或者小股東需要建立另外一個“委托”的關系——委托大股東來控制和監督，而這種治理模式下“大股東”并不存在。[5]這種治理方式的優點是便于“企業家職能”的完整發揮，提高銀行運作的效率，卻非常容易導致“內部人”控制，股東的權益受到損害。應當說，美國近期出現的許多企業丑聞，與這種企業制度形式是有一定關聯的。

大股東控股的企業則容易剝奪小股東的發言權和經營管理人員的發言權，大股東會通過對經營管理人員的直接選派等方式，強有力地監督控制整個企業，甚至于資本所有者與最高經營管理者可能“一體化”來控制企業。它的好處是作為大股東的資本所有者能夠得到足夠大的權能發揮，解決最大資本所有者一些非企業自身運作中的問題，或者說是企業能夠承擔一些大股東所希望的“另類成本”問題。這種治理方式，卻容易弱化股份制企業的“企業家職能”及“企業家文化”，降低股份制企業自身運作的實際“效率”。雖然說，對于這種資本結構形式下的企業，還會有法律制度、道德教化與企業文化等方面的約束，從而減少企業運作中的許多“道德風險”，但完全消滅這樣的風險則是不可能的?？梢姡澜缟险媸菦]有完美的東西，企業制度也不例外。

中國國有商業銀行治理結構改革的模式選擇，也就是要在“效率”原則的一般要求下，在我國具體的外部制度環境，以及不同的現代國際商業銀行運行模式特點等的約束條件下來進行。除了中國不存在發達的資本市場以有效地集中小資本為大額資本進入國有商業銀行外，外部制度環境如社會就業保障等“公共產品”提供制度體系方面的缺陷，以及相應外部資源的不具備，加上改革后的國有控股的商業銀行還必須在一定時期內承擔相當量“執政性”的它類“制度成本”，國有商業銀行改革也就要求國有資本在贏得銀行足夠發言權的基礎上來考慮，這就自然而然地將歐洲和日本的“大股東控制模式”作為改革的目標了。在我國現實的情況下，不能想象國有控股商業銀行之外其它的改革目標模式選擇，從理論到實際部門在這一點上不存在分歧就充分說明了問題，盡管大家對于這一目標模式選擇所基于的理由是不盡相同的。因此，在一定時期內，國有商業銀行改造而來的國有控股商業銀行也還將承擔有一定的社會職能，我們不能否認這一歷史的真實。畢竟，歷史賦予國有商業銀行的“公共產品”提供的制度功能及部分它類“制度成本”承擔的制度功能，只能在中國整個社會的大變革之中逐漸地淡化掉。

總起來看，從外部制度環境的現實約束來看中國國有商業銀行治理結構的變革，其變革的進程不過是外部制度環境變革的一個函數。國有商業銀行治理結構變革的目標盡管非常地明確，其進度則取決于外部制度環境的變革進程、力度和質量。那么，現實的外部制度環境狀況及變革走勢，能夠給予國有商業銀行改革究竟有多么大的支持以實現最后的完全“效率”目標呢?這需要我們對當今國有商業銀行外部制度環境的主要方面具體地作些分析和探討。

三．中國國有商業銀行治理結構變革制度環境的具體分析

就業制度環境將使純粹以“效率”為目標的國有商業銀行制度變革走緩；執政黨執政地位穩定要求的組織體系和政權建設、意識形態催生與保有的運作，難以在近期全面地離開國有企業組織形式來完成，國有商業銀行還必須承擔部分執政黨執政地位穩定的制度成本；財政制度環境尚沒有足夠的財力支持國有商業銀行治理結構完全的變革進程，國有商業銀行制度變革需要自身積累資源為討論問題方便起見，我們從中國社會現實的就業問題、執政黨對執政地位穩定要求問題及財政收支問題三個制度環境方面來分析它們對國有商業銀行治理結構變革的影響和作用。鑒于就業問題和財政收支問題研究方面的文獻已經相當豐富，執政黨對執政地位穩定要求的問題也有不少論作，本文不準備對其作泛泛的討論，而是具體結合國有商業銀行變革的要求來研究。此外，為使問題的討論具有一般性和特殊性，我們將就業問題納入政府提供“公共產品”的框架內來分析或理解，“執政黨執政地位穩定”的制度功能承擔則看成是具有中國特色的“制度成本”給予特殊的分析，財政收支問題當作“外部制度環境資源”的問題來看待。從這樣的結構上分析或理解整個國有商業銀行的外部制度環境，有些結論可能適應范圍廣些，如可以解釋一些其他國家的政府企業情況，有些結論則可能適應范圍窄得多，大體可以認為只是“中國國情”方面的問題。

1.中國的失業和就業問題表明，今天國有商業銀行以“效率”為目標的改革，具有越來越大的社會就業崗位提供制約，它是政府提供和政府引導社會提供就業等“公共產品”的制度職能還遠沒有到位形成的，國有商業銀行“效率”改革目標將受此制約而走緩。

據有關調查分析，近年人民群眾關注的熱點問題中，頭號問題是失業與就業問題。[6]從城鎮來看，下崗失業人數規模很大，“九五”期間全國城鎮國有單位在崗職工減少3159萬人，城鎮集體單位減少1648萬人，兩項合計減少4807萬人；[7]另據統計和分析，我國城鎮登記失業率近年攀升，2000年為3.1%，2001年增至3.6%，到2002年底估計為4.5%。根據國情研究學者胡鞍鋼的研究結論，2001年我國城鎮實際失業人數已為1900萬人，其中包括680萬登記失業人員，1000萬左右下崗失業職工，120-150萬城鎮農民工失業者，以及70萬高校畢業待崗者，我國城鎮實際失業率已經達到了8.5%。[8]從農村轉移勞動力角度看，學者陳淮的研究指出，“十五”期間我國將有4000萬農村剩余勞動力轉向城鎮或非農產業就業，若是按照農業生產需要與勞動生產率提高要求分析，農村勞動力轉移的量會更大，10年之內會達到1.5-2億，在沒有足夠就業崗位的情況下，這些轉移出來的勞動力都將走進城鎮或農村失業隊伍，[9]進一步加大失業隊伍的規模。

失業問題總是與貧困、貧富差距拉大相關聯。胡鞍鋼等人研究估計，2001年我國城鎮貧困人口的上限為2300萬人，約占城鎮人口的5%，下限為1400萬人，約占城鎮人口的3%。[10]盡管我們無法找到全國城鄉貧困人口的數字，但以高校在校貧困學生來推算，城鄉人口貧困比重狀況令人擔憂。按教育部統計，目前在校學生中大約有150萬貧困生，占全部在校生的12.5%。按每個學生家庭平均人口4人推算，涉及600萬人，再按入學人數占全部上學年齡段人數計算，城鄉居民中貧困者就是一個很大的數字了。另外，有學者計算，反映貧富差別的居民收入基尼系數，我國1998年為0.35，到1997年為0.4，如果加上非法性的收入，這兩個數字分別為0.42和0.49，[11]胡鞍鋼則認為這個數字已經在0.5之上，超過了國際警戒線，它表明我國在收入分配上已經成為不平等程度非常嚴重的國家。

政府和社會各方面在解決失業和貧困問題上已經做了很大的努力，但相對于就業和貧困人口格局來看，作用仍然有限?！熬盼濉逼陂g(1996-2000)，全國共有4020萬人實現了就業，平均每年新增就業崗位800多萬個，卻無法滿足下崗分流再就業、人口年齡結構產生的新就業人員，以及農村剩余勞動力轉移等形成的對就業的巨大需求。有資料表明，上個世紀80年代的10年間，我國GDP的增長率年均為9.3%，就業增長為3%，年均增長就業人數1297萬人；1991-1995年，GDP年均增長率為12%，就業增長率降至1.2%，年均凈增就業人數808萬；1996-2000年，GDP年均增長率8.3%，就業增長率只有0.9%，年均凈增就業人數575萬人，相當于80年代年均創造新增就業崗位的44%。[12]一方面是經濟增長，另一方面是就業崗位的增長在減少，除了反映就業難題增大外，還表明社會貧困人口的增加。僅以城鎮貧困群體來看，1996年底我國傳統民政系統定義的無收入來源、無勞動能力、無社會保障的“三無人員”為50萬人，到1997年底我國最低生活保障人員達到了89.2萬人。據民政部最新統計，到2002年1月底，全國享受低保人數達到了1235萬人，比2000年底增加了2倍，其中90%以上是困難職工和失業家庭成員；全國沒有納入低保范疇的仍有約500萬人。2002年1月我國城鎮低保人數是1997年底的近14倍。[13]

城鎮失業人口的增加、貧富差距拉大以及貧困問題的加劇，一方面是中國市場化變革以純粹“效率”為目標而運作的結果，其中包括中國國有企業改革中大量員工的下崗分流；另一方面，則是政府和政府引導社會提供就業崗位類“公共產品”的制度功能遠沒有到位，從而沒有跟上國有企業等市場化改革需要造成的。僅以國有企業為例，從上面的一些數據看，在國有企業改變國有產權結構，建立現代企業制度的過程中，大量的人員就相應地富余出來，急需社會提供相對充足的就業崗位，但政府功能轉化的相對緩慢，就業崗位提供不足。據勞動和社會保障部的最新統計，到2002年6月底，我國國有企業下崗職工464萬人，其中89%進入了再就業服務中心，平均100個下崗職工僅9個實現了再就業，與2001年相比，再就業的比重又有下降。[14]政府提供及引導社會提供就業崗位呈下降趨勢，而包括國有企業在內的國有機構改革又需要在市場規則下進一步地分流下崗人員，一個難以兩全的局面出現了。

是迅速加大政府及政府引導社會提供就業崗位的力度，在較短的時間內，使政府及政府引導社會提供就業崗位類“公共產品”功能到位；還是國有企業以“效率”為目標的改革采取相對平緩的方式，把握改革的節奏，繼續承擔部分社會或政府的職能，在政府“公共產品”提供功能逐步完善中，最后實現企業制度的完全變革?“九五”期間政府及政府引導提供就業崗位的情況及最新數據表明，政府這種“公共產品”提供的能力嚴重不足，并且在短時間內無法根本改觀，在這樣的兩種選擇中，我們就不得不被迫地選擇后者，經驗支持著我們上面已經談及的國有企業進一步改革的“路徑依賴”問題。

國有企業進一步的改革不得不選擇“效率”放緩方式，其實還有另外兩個方面的主要原因。一方面，從改革時間的順序上看，越是往后改革的國有企業，在下崗分流方面面臨的難題更大，因為社會已經積累起了規模很大的失業人口，新增下崗分流人員將遭遇來自各外方面更大的阻力，邊際下崗分流成本急劇增加；另一方面，從國有企業規模角度來看，已經有過的國有企業改革的順序，是由小到大來進行的，壟斷性的、大型或特大型的國有企業和企業集團改革相對滯后，它們進入人員下崗分流階段的時間較短，單個企業和企業集團若按照純粹“效率”要求在短時間內下崗分流人員數量將極為巨大，且原有企業對員工的吸引力相對于中小國有企業來說更大，下崗分流難度是中小國有企業所不可比擬的，已經有過的中小國有企業下崗分流的辦法和經驗大多無法使用。概括說，改革越“滯后”的國有企業人員下崗分流越難，壟斷越足、規模越大的企業下崗分流越難，在國有企業進一步的改革中，具有如此特征的企業根本不可舍棄如此的現實而進行純粹化“效率”性的改革。

我國國有商業銀行作為經營貨幣資金和提供金融服務的國有企業，在整個經濟體制改革過程中，一直扮演著輔助中央銀行的貨幣政策，支持國民經濟穩步發展，支持改革開放的角色，特別是承擔著支持國有工商企業等的改革任務，因而長期被當作整個經濟體制改革的“外部金融環境”來看待?；谖覈缙诟母飳ν獠凯h境相對穩定的要求，國有商業銀行自身的改革相對“滯后”也就是邏輯使然了。與此同時，國有商業銀行又具有明顯的壟斷性，到今天金融資產的總量，不論是存款還是貸款，都在全部金融資產中占到60%以上；機構龐大，人員數量巨大，就是員工最少的中國銀行，2001年底的員工數量也還在20萬左右?？梢?，我國的國有商業銀行具有的特征，正好與國有企業進一步改革很難以純粹“效率”為目標的企業特征相吻合。

我國國有商業銀行的機構和人員擴張，主要是1984年中國人民銀行獨立行使中央銀行職能之后開始的，大致到1997年這一擴張開始逆轉，[15]機構和從業人員數量穩定并有所下降。由于從業人員管理體制的復雜化，各國有商業銀行有正式工、合同工、聘用工、臨時工等等復雜多樣的員工數量概念，從業人員數量口徑很難統一，根據有關資料分析(《中國統計年鑒》、《中國金融年鑒》及各國有商業銀行近幾年的年報)，1997年國有商業銀行各類從業人員在184萬左右，到2000年底，這一數字降到了160萬人左右，[16]從數字上看，三年減少24萬員工，減員人數不少，每年減員的幅度也不小。事實上，由于國有商業銀行采取的下崗分流辦法多半為內部消化方式，內退、離崗、待崗等方式并沒有真正造就多么大的凈失業人口數量，為數不多的下崗者及少數轉崗者，又被每年新增的大專院校畢業生及部分政策性安排人員(復轉軍人等)所補充，凈減少員工數其實不多，工、農、中、建四大國有商業銀行目前應當還有各類員工數在160萬以上。

按照國際先進商業銀行的情況分析，我們擬定幾個簡單的數字對比來看我國國有商業銀行以純粹“效率”方式改革，理想的員工人數究竟是多少?；蛘哒f，我們要減少多少員工數量才能與國際先進的商業銀行處于同一水平之上。

以美國花旗銀行和英資的渣打銀行為例?；ㄆ煦y行集團的凈資產收益率(或普通股收益率)，1997年為17.5%，1998年14.4%，1999年21.5%，2000年22.4%，2001年19.7%；渣打銀行凈資產收益率1999年為12%，2000年為14.1%(根據這兩行提供的年報計算)。一般來看，國外先進的商業銀行凈資產收益通常在10%-20%之間。我國四大國有商業銀行的凈資產收益率近年僅為3%左右，其中中國建設銀行2000年的凈資產收益率(以稅前利潤計算)，達到過7.39%，那是由于資本金數量不足，作為凈資產的分母相對較小所致。以這樣兩種“效益”指標對比，我國商業銀行的“效率”只為國際先進商業銀行的三分之一到七分之一。

如果從從業人員情況來看，美國花旗銀行集團在全世界范圍內2000年底員工數量為12.7萬人；渣打銀行2000年底，在世界50個國家中的500多個機構中，僅有人員為28000人。根據公布的統計數字，中國國有銀行的情況為，2000年底，中國工商銀行47.11萬人，中國農業銀行50.95萬人，中國銀行19.23萬人，中國建設銀行42.76萬人。以國際先進商業銀行凈資產收益率來考慮人員數量的最佳值，工商銀行人數為7-16萬之間，中國農業銀行7-17萬之間，中國銀行在3-7萬左右，中國建設銀行6-15萬之間，我們取上限考慮，按照國際先進商業銀行的“效率“標準簡單計算，我國四大國有商業銀行保留員工數量僅為55萬人左右，與時下160多萬相比，差距105萬人以上，數字之大令人驚訝。若以五年左右的時間來考慮減少員工數量，在不增加新員工的情況下，每年平均必須減少員工數量在二十萬人以上。這樣大的下崗分流任務，在我國現實社會就業和失業問題已經非常嚴重，而且政府和政府引導社會提供的就業格局不甚理想情況下，不能想象有實現的可能。

毫無疑問，這樣的計算是非常粗略的，卻已經說明問題。由此得出的基本結論是，社會就業與再就業崗位提供的困難，導致包括國有商業銀行在內的國有機構改革按照純粹“效率”原則來進行必定走樣。這就證明了我們對于國有商業銀行下一步改革的路徑選擇，不可能純粹以“效率”為原則，因為時下向社會提供較大量的失業人員，將受到巨大抵抗，它會成為一種反逼的力量，迫使國有商業銀行繼續承擔相當量的員工就業問題，而不是可以簡單地推向社會。2.中國執政黨執政地位的穩定問題，仍然需要通過國有企業組織形式來實現或部分實現，國有商業銀行治理結構變革，尚不能夠將如此的制度功能短期內全部轉移到外部的社區等組織形式來承擔，在較長時期內，國有商業銀行還必須承擔部分這樣的“制度成本”。

作為執政黨的中國共產黨，其執政地位的穩定，是需要通過一定的組織體系建設、政權建設和相應意識形態催生與保有才能完全實現的。所謂組織體系建設，即是指中國共產黨自身的組織機構建設，干部隊伍建設，黨員隊伍建設，以及相應的規章制度、操作程序等方面的建設；從現實情況看，中國共產黨是具有完整的黨的組織機構建制及隊伍、制度建設的執政黨，每個黨員都“政治地”生活在明確有形的組織體系中。所謂政權建設，即是指執政黨對政府及相關組織機構制度功能的建設，它通過黨對政府機構及相關組織機構的領導、管理，實現執政黨的執政意圖。所謂相應意識形態催生與保有，即是指執政黨具有的執政基礎、執政思想、執政原則、執政程序、執政目標等等方面的意識形態化，培育社會各方面對于執政黨執政的基本認同理念，輔助執政黨執政地位的穩定。從某種意義上講，作為執政黨，只有在這三個方面有完善的建設，并將三者有機地結合起來，執政地位才可能是穩定的。實際上，作為執政黨的中國共產黨，長期以來，一直都在這三個方面傾注了極高的重視熱情和操作力量。

中國共產黨執政地位的具體化，現實的情況，是黨對各種組織機構的直接進入，并通過“黨管干部原則”對各項事業實施直接的領導和管理。執政地位所依托的實現機構，一是政府機構及政府部門體系，二是其他社會組織(如軍隊、學校、派、民間團體、宗教組織等)，三是企業組織，四是社會生活組織(如社區、居委會、村委會)等。雖然說，作為一個公民，他的從業時間，總是歸屬于既定的政府機構、社會其他組織或企業，非從業時間則總是歸屬于一定的社區等生活空間中，社區類社會生活領域可以成為執政黨執政地位穩定實現的一種空間。但是，我國的經驗事實表明，執政黨執政意圖及意識形態建設等方方面面的執政性運作要求，大多是通過政府機構、其他社會組織和企業機構來完成的。社區類的組織形式，僅僅對那些已經不再明確歸屬在政府機構等組織中的公民而言，才具有“我的組織”的真實意義，這些人才是社區里真正的“成員”。因此，社區類組織所承擔的執政黨執政地位穩定的功能，目前看只在較小的人群范圍內起作用，大量公民的“政治類生活”還是在政府機構或企業組織等時空內來過的。形成如此格局的原因，一方面是由于我國“國有企業”等組織機構近似于政府機構的歷史制度安排形成的，執政黨管理企業等機構就如同管理政府機構一樣，它能夠自然而然地實現執政黨的執政意圖，也就能夠提供執政地位穩定的基本保障；另一方面是由于社區等組織機構尚沒有發達到有能力承擔執政黨執政地位穩定足夠大制度功能的程度形成的，國有企業(也包括集體企業或其它形式的企業等)等組織機構如果不承擔相應的執政黨執政地位穩定的制度功能，執政黨執政地位穩定的建設，就會出現局部的空白處。顯而易見，在這里我們所要重點討論的，就是在這種執政黨執政穩定要求格局下，國有企業能不能夠純粹“企業化”而減少或不承擔執政黨執政地位穩定制度功能的問題。

在國有企業內部，執政黨的執政地位穩定功能，大體通過三個方面來實現。一是企業內部具有成型、獨立和穩定的黨的組織機構，以及這種組織機構經常性的黨的自身建設活動；二是在“黨管干部原則”下，大量的黨員干部直接進入到企業的管理層，特別是高級管理層，領導和管理企業的各種事務，既管理經營企業，又充分體現執政黨執政的意圖；三是通過黨組織和企業管理體系，經常性地對所有員工進行執政黨執政地位穩定的意識形態方面的工作，即我們通常講到的“思想政治工作”等。中國經濟體制改革以來，中國共產黨提出了“以經濟建設為中心”的執政指導原則，國有企業的改革大動作地展開，雖然在企業內部的黨組織、黨員高層領導管理者以及相應的對企業員工的意識形態催生，繼續存在，但都有了計劃經濟時期完全不同的特點，大多轉移到服務于企業的經營管理效益目標上來了，這也就是經過這些年的改革，國有企業內部治理結構已經有了很大變化的最基本原因，它使得傳統意義上的國有企業已經具備了現代企業組織的基本形式及基本內容。然而，執政黨執政地位穩定的制度功能，并不能夠完全地包融在企業經營管理中，更不能簡單地包融在企業的經濟效益追求之中。舉例說，僅僅在執政黨執政地位穩定的意識形態建設方面，就不能夠純粹以企業“利潤最大化”來向員工們灌輸，盡管企業“利潤或效益最大化”，也是中國共產黨新時期執政的重要原則的具體化之一。這樣，國有企業內部的黨組織、黨員管理者和相應的意識形態建設等活動，就不可能都直接服務于企業經營效益目標，而任何這樣的組織活動，又必須耗費一定的經濟類資源，這就在某種意義上表現出了國有企業對于執政黨執政地位穩定“制度成本”承擔的特殊功用。因此，國有企業在自身的經營管理目標之外，還有另外一類社會性的目標，盡管后一目標是非直接或非突出的，它說明在現階段，國有企業性質的不純粹性。

能不能純粹化國有企業的企業性質而轉移出執政黨執政地位穩定的功能呢?這要看在國有企業外部的社會生活組織形式，是否具有全面地承接執政黨執政地位穩定制度功能的可能。以城鎮和鄉村兩大社會生活的自然空間來看，中國社會時下的公民社會生活的絕大部分或主要部分是在社區性的居委會(家委會)和村委會，以及其他性質的民間組織(我們將這三者簡稱為“社區生活組織”或“社區”)之中實現的。除了上面談到的政府機構和企業組織等之外的公民，由于他們沒有相應的從業組織機構，從而會相對“政治性地生活”在社區組織空間外，社區之內的其他公民，如國家公務員、企業員工等，只是在社區內獲得日常生活(主要是自然生活、物質生活或經濟生活等)的協調、幫助，并向這樣的協調、幫助，由個人或家庭支付一定的費用。在我們的現實生活中，社區的黨組織并未將從業于政府機構或國有企業中的黨員歸入麾下，其他非黨員“群眾”也未明確地屬于社區黨組織“管理”的對象范圍，而是由所在單位或機構“負責”；社區中的大多數公民除了日常油鹽醬醋、鄰里糾紛、下崗就業類事情等非“政治性活動”事項與社區的組織機構發生聯系外，執政黨執政地位穩定相關的許多事項，包括意識形態方面的建設，都不在其內，盡管這些非“政治性活動”對于社會穩定有重要意義，從而側面支持了執政黨執政地位的穩定。換言之，時下社區生活中，執政黨執政地位穩定的功能，社區組織只負責很小一部分；就是這一部分中，尚有很大比重是通過日常的生活間接實現的。從理論上說，這只是制度建設方面的選擇問題，只要我們下決心改造社區生活內容及形式，將執政黨執政地位穩定的相關活動，都歸入社區生活的范疇中來，社區組織功能就會發生重大變化。相應地，國有企業的改革就將贏得足夠純粹企業性質變革的外部制度環境。

問題是，這樣的制度建設在短時期內實現是非常困難的，有些自然性的障礙則根本不具有克服的可能。第一，社區組織不能夠掌握和管理社區所有成員，特別是從業于政府機構和企業那些成員的足夠大的自然時間量，也就是說，許多在社區生活中的成員，只有工作之余的時間有可能被社區組織掌握來使用于執政黨執政地位穩定等“政治性活動”，這具有極大的不確定性和不穩定性，社區組織難以逾越自然時間量來行使某些群體性活動的功能；第二，社區組織從事執政黨執政地位穩定的制度功能，需要有足夠的經濟資源保障，時下這種經濟資源的來源是遠遠不夠的，也是不穩定的；第三，社區組織中需要有強有力的黨組織，將所有社區內的黨員歸入社區黨組織的大麾之下，并有相應的執行機構組織，這是一種很大的黨組織存在方式的制度變革，這一點不是近期可以實現的；第四，在社區之內，不論是黨員還是普通群眾，參加執政黨執政地位穩定的相關活動，需要有激勵的方式或手段，因為大多數社區成員都是“業余”參加此類活動的，在當今市場經濟條件下，人們“業余”活動都會計算“機會成本”，這就要求精神和物質方面雙重性的激勵來促使社區成員主觀上愿意進入到“政治性活動”中來，如此激勵體系與制度的建設，既需要資源，更需要時間?？傮w上看，擴展社區制度建設，將社區生活豐富到整個社會生活最基礎、基本的細胞層面，包融下已經具有的日常生活功能，及執政黨執政地位穩定的功能，需要克服的障礙很大，短時期內大見其效的可能性是不存在的。這種格局的潛臺詞就是，包括國有商業銀行在內的國有企業治理結構變革不可能迅速地取得純粹化的企業性質。

和其它國有企業一樣，國有商業銀行從“降生”開始，就負有執政黨執政地位穩定的制度功能并承擔相應的“制度成本”。經濟體制改革以來，在“政企分開”等原則下確立的企業“效率”性改革中，伴隨著執政黨執政原則的調整，強調“以經濟建設為中心”的指導思想，國有商業銀行的改革在“效率”方面的進步是明顯的。一方面，在國有商業銀行內部黨的組織機構將執政黨執政地位的穩定功能，與商業銀行的生存和發展的“效率”目標聯系了起來，“為國家經營好銀行，實現最佳的市場經濟效益”，已經成為了國有商業銀行黨組織或黨的管理層的共識——沒有好的銀行職業隊伍、高質量的資產和高水平的效益，不僅商業銀行自身的發展會陷入困境，執政黨執政地位的穩定也會受到影響；另一方面，國有商業銀行內部在黨的組織機構及自身建設、意識形態催生等方面，更加精簡緊湊機構，注重實效，也注重經濟資源耗費的節約，組織機構規模精巧化，自身建設活動方式改變，形式性活動的頻度也大為減少，大大地降低了國有商業銀行為執政黨執政地位穩定所承擔的“制度成本”。

顯然，在社區不能夠足夠力度地承接國有企業，特別是國有大中型企業執政黨執政地位穩定功能的格局下，國有商業銀行仍然有相當的傳統性“執政性功能”并承擔著相應的“制度成本”。目前，國有商業銀行實行總、分、支行的“科層式”體制，黨組織的建制相應為總行黨委、分行黨委和支行支部及黨小組構架，通常是有一個經營管理機構設置，就有相應的黨組織存在。它們按照層級管理的原則，一方面領導、管理、落實并完成商業銀行的經營任務，同時還要承擔著執政黨執政地位穩定不可或缺的功能。目前，國有商業銀行內黨員、共青團員占全部員工的比重大約在50%左右，僅僅只有很少的基層網點沒有黨員和相應的黨的組織機構，大多數的組織機構配備有專門的黨員干部，他們中相當部分并不直接地服務于商業銀行的經營管理目標；從黨組織的自身建設和執政黨地位穩定相關事項的安排來看，國有商業銀行員工都需要一定的工作時間來專門學習、了解和討論黨和國家的大事，并有組織地參加一些專門活動，部分黨員員工還要定期參加黨校學習、培訓等離崗活動；從內部管理層級上看，越是往上級的管理層次，黨組織自身的領導、管理及相應的組織建設和意識形態建設活動就越多，基層則更多地在具體銀行經營操作中，落實一些執政黨執政地位穩定的事項，不論上層或基層，都要支付相當的精力與資源來進行這些工作。所有這些，都表明國有商業銀行所承擔的“制度成本”是不低的。

從這一角度來看，如何在國有商業銀行推進相對純粹一些的“效率”改革，進一步分離或減少其所承擔的“制度成本”，將國有商業銀行改造成為真正完全為國家“賺錢”的企業，是必須認真思考并制訂具體化操作方案的。如果只有國內競爭，國有商業銀行的相對壟斷地位還可以維持住一定程度的“效率”目標，問題是我們已經面臨著越來越激烈的國際銀行業的競爭。在我國國有商業銀行本來就處于相對弱勢的格局下，國外先進的商業銀行并不承擔我們所具有的那些“制度成本”或承擔很小的情況下，我國國有商業銀行要在競爭中取得好的位置，顯然是相當困難的。因此，國有商業銀行的改革，也涉及到了執政黨執政地位穩定功能的外部制度建設問題，這不能不高度重視。

毫無疑問，在現實社區組織機構并不能夠承接包括國有商業銀行在內的國有企業如此“制度功能”及“制度成本”的情況下，國有商業銀行治理結構的變革就不能不相應地結合“效率”目標與“制度目標”一起來考慮，那種純粹化“效率”目標的改革顯然就有相當濃厚的理想化色彩，因而不具有現實性。要清楚的是，對于中國而言，執政黨地位的穩定較之國有商業銀行或其它類型企業的“效率”來說，它永遠是頭等重要的，盡管在某些情況下，國有商業銀行這類企業的“效率”低下問題，也會在一定程度上影響到執政黨執政地位的穩定，因為它可能導致金融風險與國家經濟安全方面的問題。

3.我國政府掌握的經濟資源，不論從財政收入總量情況看，還是從支出結構及債務情況看，它們對國有商業銀行改革的直接性資源支持，以及對國有商業銀行改革所需要外部制度環境建設的間接性資源支持，均存在很大的缺口，并且在一定時期內難以有明顯的制度安排變化，國有商業銀行治理結構變革的經濟資源大部分要靠自身積累，這種積累需要時間。

新中國成立之后到經濟體制改革之前，我國的財政收支工作，一直遵循“收支平衡，略有節余”的方針，除了自然災害及“”期間一些年份出現支大于收的情況外，大體上保證了這一方針的貫徹落實。經濟體制改革開始之后，基于對一國經濟運行及財政貨幣政策認識的加深，財政制度變革加大了步伐。從最主要的一些方面看，財政制度的變革包括：(1)不論非國有企業還是國有企業，國家財政收入的方式單一化為稅收方式，所有企業依據法定的稅負要求納稅，取消了以往國有企業“利潤分成”或是“收支兩條線”的制度安排，財政收入的構成以稅收為主，輔以一定量的規費收入等；(2)切斷了國家財政與主管貨幣發行的中國人民銀行之間的財政透支聯系，國家財政的赤字只能通過發行國債等非透支方式來彌補；(3)實施赤字政策或時下稱及的“積極財政政策”，從1986年開始，我國每年的財政收支均為支出大于收入，相應地，通過發行國債來彌補支大于收的差額越來越經?；瑖鴥葌鶆瞻l行1981年為48.66億元，1999年達到了3702億元，2000年突破了4000億元大關，為4154億元，2001年為4884億元；(4)國家財政逐步從“生產性財政”轉向“吃飯性財政”，除了向一些公共設施或公共產品建設提供資金，或政策性地通過貼息等方式引導社會投資外，財政支出中大量地減少生產性的開支，更為積極地介入到社會生活和公共產品提供領域中來，從統計數字可以看出，當年財政支出中經濟建設支出占的比重，從經濟體制改革開始的1979年的64%，下降到2000年的36%，目前這一比重還在繼續緩慢降低；(5)根據事權與財權相結合的原則，將稅種統一劃分為中央稅、地方稅和中央與地方共享稅，那些涉及到宏觀經濟運行整體方面的支出，包括國有大型或特大型企業的資本金等支出，自然而然地落到了中央財政開支的范圍之內；(6)對國有企業特別是國有大中型企業，派出“監事會”一類財務性質的監管組織，嚴格企業財務開支，防止國有資產流失和開支違章違規造成的成本增大或收入減少。

從總體情況來看，我國財政收入的規模是逐年擴大的，每年收入的增長率也不算低，上個世紀九十年代后，絕大多數年份的財政收入年增長率都在15%以上，財政收入占國民生產總值的比重前些年有所降低，也大多維持在10%以上的水平，近年則回升到了15%以上，2001年達到了17.1%的較好水平；而且，支出方面逐步減少了巨大的直接“生產性開支”的制度安排，理論上講來，收支的如此對比，維持較為平衡的財政收支格局應當是有可能實現的。但事實是，財政收入增大的規模及增長率并不能夠滿足支出規模增長的需要，支出與收入之間的缺口很大。

形成這種缺口自有多方面的原因，根本的原因，我認為，是由于中國巨大人口壓力之下，歷史的“公共產品”欠賬太多，且在經濟改革中集中暴露出來的緣故。這種欠賬，顯然與原來計劃經濟體制之下，絕大多數的“公共產品”提供(包括社會福利等多方面)，都由具體的國有或集體企業組織等形式來承擔相關。經濟體制改革開始后，原有企業等組織按照市場規則進行的“效率”性變革，顯現出了改革的社會制度環境問題，原來承擔的大量“公共產品”提供功能，一時間迅速地轉移出來，需要由政府或政府引導社會來提供。相應地，財政支出就必須在相當程度上滿足由此轉移出來的“公共產品”提供功能的需要。長期以來并且是大量企業等組織形式積累起來的這一巨大的支出要求，一時間根本無法得到滿足，支出的壓力陡然增大，赤字也好，“積極的財政政策”也好，也就不得不操作了。在全部財政支出中，非經濟建設類支出比重的逐年增大，實際上表明財政支出支持“公共產品”提供的壓力越來越大，因為這種支出具有相當明顯的“被動性”，并且與社會對“公共產品”的需求相比，遠遠不夠。就這一點看，后續的各類改革向財政再提出類似的支出要求問題，也就只能由擴大稅收和增大國債發行量來考慮了。

不無遺憾的是，時下國家財政通過稅收再大幅度地增加收入，受到了稅收“剛性”的阻擊。按照供應經濟學理論，一國或一個經濟體的稅收總是有一個最佳的區域，它可以在保證生產經營者生產和經營積極性不受挫折的前提下，實現稅收的相對最大化，并且是持續性的最大化。這是因為，只有經濟活動擴大，才會形成產生稅收的基礎，如果稅收過大社會就會減少經濟活動量，同時減少稅收自身的量，稅收決不是可以隨意增加或追加的，這就是非常著名的“拉弗曲線”問題。[17]從經驗事實來看，我國的稅收量，2001年底已經達到了15301.38億元，占到國內生產總值95933.3億元的15.95%，從比重上看并不算大，但由于各種名目的費用負擔相當地重，收費量已經大大超過了稅收量，各種經濟體的實際負擔，已經使得我國稅收的空間不具有多么大增加的可能。相反，各界還有相當大的聲音提出近期我國應當采取減稅的宏觀政策來刺激經濟增長。

那么，國債的發行可否有較大的擴展空間呢?國債目前已經突破了4000億元的大關，2001年的內外債已經達到了5004億元。由于連年發債，且規模不斷擴大，在今后，每年國債中用于還本付息的量也在增加，近年就已經達到了發行量的三分之一或更多，未來發債相當大的量是要用于還本付息的，不能夠用于彌補經濟或公共開支不足。雖然從某種理論上講，國債具有的特性，使它的發行量有較為寬松的空間，然而，國債并非可以隨意增加。財政理論專家們認為，國債的發行也有一定的限定，并非是一個無可限制的量，因為國債的發行具有正面積極和負面消極影響的兩個方面，發債的規模超過某種量的限制，就會對整個經濟產生非常不利的影響。盡管目前人們對于國債規模沒有接近統一的認識，各種相關的研究表明，國債繼續過大的發行是令人不安的。[18]

因此，不論從稅收方面來看，還是從國債發行規模上看，政府掌握的經濟資源以及未來能夠掌握的經濟資源，對于包括國有商業銀行在內的國有大中型企業改革來說，直接支持的力度是有限的。而且，在現在體制之下，中央財政在全部財政中占的比重較小，財力相對分散的格局，更加重了政府對于國有企業改革支持的難度。它只能通過對國有企業開支的相對嚴格管理，降低成本，提高開支效率，將改革所需要的大量經濟資源，轉向企業內部“挖潛”或其它的方式(如通過改制向資本市場融通資源等)。

由于歷史的原因，國有商業銀行進行治理結構的改造是在積累了大量需要外部制度環境支持格局下展開的。從最基本的方面來看，按照國際先進商業銀行的標準，國有商業銀行治理結構徹底性變革目前面對的最大三個問題，一是資本金不足或資本充足率達不到國際先進商業銀行標準，以及大量不良資產最后損失的負擔問題；二是龐大機構數量撤并的組織安排及大量員工就業事務安排等相關問題；三是執政黨執政地位穩定在銀行內部如何實現，又如何與銀行的經營管理目標實現最佳結合的問題。這樣三大難題，都與外部政府掌握的經濟資源配置能力與制度安排密切相關。

1998年，我國發行了2700億元的特別國債，專門用于補充國有商業銀行的資本金。這是在國有商業銀行自身積累不足以實現資本充足率國際基本標準情況下，國家財政給予的最大一次資本金補充。這次補充，使各國有商業銀行的資本充足率有了一定的改善，但相對于國際基本標準(按國際清算銀行早期的標準，銀行的資本充足率至少應當滿足8%的水平)，特別是相對于風險控制目標下較為穩妥的資本基礎而言，我國各國有商業銀行還存在著較大的差距，資本金的補充是當下國有商業銀行治理結構變革中一個重要得根本不可以忽略的大問題。如果按照各家銀行不良資產的不同形態(如按五級分類中的后三類)分別進行準備金的提取，各家銀行所需要的資本補充量就更大了，國家財政在較長時期內實現對其補充，從稅收規模、國債發行規模等限制上看，不具有根本解決的可能性。1999年，我國成立了四大國有資產管理公司，從四大國有商業銀行剝離了14000億的不良資產，加快了國有商業銀行不良資產處理的速度和力度。目前，在國有商業銀行內部還有12000億左右的不良資產。按照資產管理公司處理的情況，就是以最好的處理結果看，不良資產的回收率為40%，26000億不良資產最后的損失額將達到15600億。如此大的損失數額按照國家掌握的經濟資源量，根本不可能在短時期內補上。可見，僅僅從資本補充到不良資產損失的負擔，來自于國家財政制度安排的直接經濟資源支持就不可能是足夠的，國有商業銀行治理結構變革的經濟資源支持基礎并不厚實。

前面已經談到，粗略地按照國際先進商業銀行的“效率”標準來改革我國國有商業銀行，僅員工數量就需要減少105萬左右，按照一年凈減少20萬，每人要承擔2萬元的就業損失補償計算，一年要支付40億元的就業崗位退出支出。這筆支出可以考慮兩種途徑負擔，一是由國家財政負擔，由政府相關部門制定統一的標準來執行，二是由各國有商業銀行自身負擔。鑒于國家財政方面的困難，即使是由政府出面來處理如此的人員安排，最后的經濟支付要求，還是會落實到國有商業銀行銀行的頭上，形成國有商業銀行特殊的“轉移支付”——國家出政策，銀行出費用。既然如此，若要進行如此的減員，第二種成本承擔方式相對具有現實可能性。實際上，目前“自然而然”形成的對少量員工的分流下崗安排，就是由各銀行自行完成并承擔費用的，而且大多具有各自銀行的特點，這也照顧到了各銀行員工與所在銀行的歷史、文化及情感上的聯系，操作的矛盾分散，大大地減少國家已經有的就業與失業社會負擔。但從整體上看，進行治理結構改造如此之大的經濟負擔要由國有商業銀行承受，無法想象在不長的時期內，實現完全徹底地按照國際先進商業銀行標準來改造的目標。在這個問題上，有一種理想化的預設認為，大量減少人員后，國有(或國有控股)商業銀行將贏得“效率”、“效益”的巨大增長，從而可以未來巨大的效益，創造更多的政府稅收來解決時下面臨的這一問題。其實，如此大規模減少人員的制度安排，是否會帶來大的“效率”、“效益”，那是根本不確定的。就我掌握的知識與資料來看，世界上還沒有這樣的制度變革經驗支持與理論模型可以認定其結果的理想程度。更何況，我國已經面臨著巨大的就業與失業壓力。

執政黨執政地位的穩定，顯然需要一定的經濟資源支持。在原有體制下，國有商業銀行承擔著相應職能或部分工作時，這一問題并不十分地明顯突出。當國有商業銀行進行治理結構改造時，這部分職能就有了“一分為二”的漸顯性特色：部分職能具有雙重性，既是執政黨執政地位穩定需要的，又是服務于企業經營管理目標的；部分職能則與企業經營管理目標沒有直接關聯。對于后者，國有商業銀行的內部經濟成本負擔，按照國際先進商業銀行標準來改造，就有轉移由外部制度安排來承擔的必要。毫無疑問，一說到國有商業銀行外部資源支持問題，就必定涉及到財政能力問題，涉及到與此相關的制度建設問題。從現實格局來看，這一問題尚沒有引起各方面的高度注意。一方面是我國社會關于執政黨執政地位的穩定建設，在企業組織形式變革要求越來越強烈的今天，用什么方式予以保證，沒有具體化的承接制度安排；另一方面，什么樣的執政地位穩定建設方式配以相應的經濟資源支持的制度安排也沒有成型，財政支出中它還沒有成為一項明晰的內容。雖然說，在現實生活中的社區里，有了某種意義上的執政黨執政地位穩定建設的一些活動，但還是初級的，并沒有足夠清晰的制度性，也沒有資源配置制度予以支持。從這一點來看，國有商業銀行要轉移出部分這樣職能下的成本支付，是不可能很快實現的。再說，在國家財政能力不足情況下，由社區類組織來承擔部分執政地位穩定的職能，包括國有商業銀行在內的大量國有企業，還必須承擔著經濟資源方面的“轉移負擔”，國有商業銀行在這種“制度成本”負擔上的經濟資源支付只是變化了形式，并不能夠真正地減少支出。

可見，國家財政對于國有商業銀行治理結構變革的經濟資源支持，不論是直接的支持，還是建設外部制度來給予的間接支持，在量上看是遠遠不夠的，這說明財政無法以強大的經濟資源來保證國有商業銀行短期內的迅速變革。國有商業銀行還需要在相當長的時期內，承擔自身治理結構變革的直接經濟資源積累，并在承擔相當量外部制度功能或職能的前提下，承擔那些歷史制度安排形成的“制度成本”。國有商業銀行的改革是必須進行的，而且也在進行中，我們相信能夠逐步地完成這樣自我積累的過程，但在實現其時間的長度上，我們不應盲目樂觀，也確實不能盲目樂觀。

四．中國國有商業銀行治理結構變革的歷史性矛盾

屈從于現實的外部制度環境，國有商業銀行的治理結構變革就必須放緩；國有商業銀行治理結構變革的放緩，對于加入世界貿易組織之后面對國際銀行業的競爭又是極為不利的。怎么辦?在這個問題上，我們必須從大局著眼來看待國有商業銀行變革的“小效率”問題，或者說，超居于國有商業銀行局部變革之上，在大局效率與局部效率之間作出合理的選擇為什么不可以突出國有商業銀行治理結構變革的目標，政府多承擔一些就業和失業方面的負擔?為什么不可以相對地純粹化國有商業銀行的企業本性，轉移出部分執政黨執政地位穩定的職能及成本負擔?為什么不可以放棄或減少一些其它的支出項目，集中一些國家財政資源來保證國有商業銀行治理結構的變革?對于這些問題，我們在前面已經有了外部制度環境難以逾越的分析和判斷，強調指出了外部制度環境的客觀約束力。然而，篤信人的理性及主觀能力者，通常認為“事在人為”，你要成就什么，在于你選擇什么。如果認定國有商業銀行治理結構變革的極其重要來突出其地位，選擇其作為整個改革的最主要任務，在各類資源的保障上都全力支持這一目標，國有商業銀行治理結構變革是完全可以在較短時期內實現的；一些學者甚至于直接拿國外先進商業銀行的標準來衡量我國國有商業銀行的現狀，并在強烈的對比之中，完全按照國際先進商業銀行的模式設計我國有銀行加大改革力度的種種具體方案。這充分體現了一種理想主義或過于理想化的改革思路或觀念。

應當說，這種急迫的心情是可以理解的，在中國已經加入世界貿易組織，并提出了中國銀行業開放時間表后，改造我國國有商業銀行的治理結構，提高“效率”，增強競爭力，確實是一個緊迫的問題。因此，我國制度環境的現實與這些學者們的觀念，正好反映出了中國國有商業銀行治理結構變革中的歷史性矛盾：屈從于外部制度環境，改革就必須放緩；而國有商業銀行面對國際銀行業越來越激烈的競爭，又不得不加快改革，任何放緩改革的做法，都可能將使國有商業銀行在競爭中處于不利地位。在這樣的歷史性矛盾面前，我們如何選擇?

中國的國有商業銀行是生存在中國現存制度大環境中的銀行企業。當我們討論國有商業銀行治理結構變革問題時，通常情況下，會暗含或預埋下關于這種變革對制度環境的兩種假定：一是外部制度環境是基本穩定的，國有商業銀行的制度變革與外部制度環境之間不存在大的互動影響關系，或者說，雖然有互動，外部的制度環境也不至于影響到商業銀行的變革；一是外部制度環境也處于自身的變革之中，卻還是能夠支持國有商業銀行制度變革的，不論是直接的經濟資源制度安排支持，還是間接的各種相關制度改革和建設的支持。從許多的文獻資料來看，論及國有商業銀行治理結構變革的理論預設，大多是后者。在這樣的理論預設之下，尋找到國際先進的商業銀行作為中國國有商業銀行治理結構變革的標準，純粹化“效率”改革的目標選擇，嚴厲地批評中國國有商業銀行現存的“效率”缺陷，再提出變革的政策建議，一種“有理有據”的理論觀點體系就面世了。不無遺憾的是，如此討論國有商業銀行治理結構變革，其外部制度環境的理論預設就是存在問題的。就我國當前實際情況而言，這種存在的問題是根本不可以忽略的“關鍵問題”，它直接地關聯到國有商業銀行治理結構變革的最終“效率”目標能否實現。進一步看，不在國有商業銀行制度變革與外部制度環境的互動之中來設計國有商業銀行的改造，其政策建議就永遠只可能是“紙上談兵”。

當然，如此理論預設還有更令人遺憾的方面，一些論者似是在無意識之中舍棄了對外部制度環境的考慮，或者根本就不顧外部制度環境約束的存在，就事論事地討論國有商業銀行的“效率”性改革問題，這就表明研究問題的方法值得校正了。因為不論外部制度環境狀況如何，你可以有自己研究的預設，卻不可以不考慮它們的存在及其影響。至少在國有商業銀行制度變革的具體政策建議中，不能不加以細致的說明和補充。

從我國的實際情況分析，國有商業銀行治理結構變革與外部制度環境之間的互動關系，主要可以從三個角度上來觀察。第一個角度是，國有商業銀行的制度體系，一段時間來是作為國有工商企業改革的外部環境對待的，它的變革進展相對較小；相應地，以往較小的銀行內部變革，對外部制度環境的影響較小，且對外部制度環境的要求也相對較小，如今進入到較大變革的進程中來，它對制度環境的影響與對制度環境的要求，同時提高了層次。第二個角度是，外部制度環境所涉及的是什么樣的問題，目前它與國有商業銀行治理結構變革的目標之間，究竟有著什么樣的關系，我們應當如何來對待這種關系。第三個角度是，制度環境的約束越來越成為了國有商業銀行內部制度變革的重大決定性力量，舍棄外部制度環境力量來純粹化銀行的“效率”性改革，已經不具有可能性，或者說不具有成功的基礎。對于第一個角度，上面的相關論述已經涉及較多。在這里，我們主要就后兩個角度，研究外部制度環境與國有商業銀行治理結構變革“效率”之間的一般性關系問題，以及前者對于后者變革“效率”問題的影響程度，并由這種研究生成國有商業銀行治理結構變革方式選擇的一般性結論。

外部制度環境所面對和要解決的問題，是關系到整個社會穩定和發展的“大效率”問題，這種“大效率”不僅僅包含一般意義上的經濟效率，還包含著社會整體繁榮、安定、公平、公正等豐富多樣化的內容。社會“大效率”的復雜性在于，它與各種各樣的因素相關，既與各個組織機構(其中當然包括國有商業銀行在內的國有企業)單個的經濟“小效率”提高相關，又與整個社會宏觀經濟管理和治理水平相關，還與其它復雜的社會政治、軍事、文化、民生、宗教、民俗、對外事務等等相關。對于“大效率”的評價，在一定意義上講，就不能是簡單的經濟量化性評價，而是綜合性的民族國家實力、國際社會地位、國家安全水平、社會穩定程度、社會貧富差別程度、社會機會提供狀態、民生水平、自然環境保護情況等等的多方面評價。

在當今貨幣經濟的體系下，盡管所有的評價因素，都可以綜合性地歸屬在貨幣量化的評價之下，但關于社會“大效率”的質量內涵，卻不是貨幣量可以簡單評價的，也不是簡單地由各種各樣的“小效率”直接集合起來就可以體現的。也就是說，在某種條件下，“小效率”可以直接集合為正向的部分“大效率”；但“大效率”則不是全部由“小效率”組合而成。“小效率”只是“大效率”的充分條件而不是必要條件。這是因為，一國之內所有組織機構的“小效率”，從統計學上顯然能夠直接地算出一個“大效率”來，但某些組織機構對于“小效率”的追求，有產生外部負面影響的功用或是可能，這也就是經濟學上所謂的“外部性”問題，它使得統計學上的“大效率”與實際綜合的社會“大效率”是大不相同的。

鑒于此，我們說，各個組織機構對“小效率”的追求是重要的，也是必須重視和大力提倡的，因為它們是“大效率”的重要基礎之一，但它們并不必然帶來真實可靠的全部“大效率”，相反它很可能帶來對“大效率”的一定損耗。這里的潛臺詞就是，只有能夠真實帶來“大效率”的“小效率”才值得一個社會去追求和選擇。

國有商業銀行治理結構變革所要追求的目標，顯然是屬于“小效率“范圍之內的。從前面的討論分析我們容易得出這樣的看法，鑒于中國社會現實外部制度環境的制約，在當今的歷史階段里，國有商業銀行通過純粹性極強的治理結構的變革來實現對“小效率”的追求，并不能夠在近期正向地積累起社會的“大效率”來；相反，由于大量減少職員數量，以及轉移出去執政黨執政地位穩定的制度功能，并相應地減少本來還承擔著的部分社會“制度成本”，整個社會穩定和發展的大局將累積起更多的負面影響，加大社會在就業問題、機會平等問題、貧富差別問題等方面的矛盾沖突強度，弱化整個社會“大效率”的基礎。在這樣的歷史時刻，我們的選擇應當也只能是減緩或部分放棄國有商業銀行對“小效率”的追求，在國有商業銀行范圍內包融下一定的矛盾沖突，支持整個社會的穩定和發展大局。

其實，從另一方面來看，整個社會穩定和發展的“大效率”格局，對于單個經濟組織“小效率”的正向影響和積極作用是非常突出的，贏得或保有一個社會良好的“大效率”格局，是取得最佳“小效率”的絕對前提，特別是對于那些與社會穩定和發展“大效率”關系緊密，從而互動性強烈的組織機構，更是如此。而國有商業銀行正是這樣的組織機構，它以“小效率”為目標的治理結構變革對于外部制度環境的互動是非常強烈的，“小效率”的點點滴滴都與整個社會穩定和發展大局密切相關。實際上，中國國有商業銀行現實運行較為正常的狀況，就是在中國整個社會外部制度環境相對穩定，從而有著相當支持力度之下形成的?？梢栽O想，國有商業銀行治理結構的深入變革，如果沒有整個社會穩定和發展“大效率”制度環境的支持，即使完成了變革形式上的任務，我們也無法想象國有商業銀行的“小效率”可以有多么大的提高。僅以就業和失業問題看，在整個社會就業和失業問題突出到難以在近期有圓滿解決辦法的格局下，國有商業銀行大量減少人員的制度安排能有多大實現的可能，很值得懷疑；就是硬性地將人員減少了，社會的穩定程度和整體發展水平必將受到重大影響和沖擊，也必定會回過頭來影響和沖擊已經“完成改造的”國有商業銀行制度，畢竟制造更多失業人員的源頭就在國有商業銀行，最后還將造成國有商業銀行新治理結構下“小效率”提高的困難。就此而論，國有商業銀行治理結構變革對于自身“小效率”的追求，根本不可能在舍棄外部制度環境制約的前提下得到實現，如果這種“小效率”的追求帶來了整體社會“大效率”損失的話。從這樣的理解出發，我們的結論就是，國有商業銀行等國有企業不可能直接通過追求自身的“小效率”而實現最真實可靠的“小效率”，只有將自身的制度變革，融合到整個中國經濟制度變革的大環境之中，考慮到外部制度環境的約束與支持能力，才能達到相對理想的結果。

概括起來說，一方面，相對于國有商業銀行治理結構變革要達到的“小效率”目標而言，中國整個社會的穩定和發展的“大效率”不論如何講，都絕對重要得多，一個國家可以也應當通過提高“小效率”來構造或促進“大效率”水平的提高，但若是對“小效率”的追求可能損害“大效率”時，這樣的“小效率”追求就不應推崇和選擇；另一方面，有損于整個社會穩定和發展“大效率”的“小效率”追求，最終也會損害國有商業銀行治理結構變革“小效率”目標的實現，追求過程中的成本耗費，最后成就的竟然是毀滅追求自身，這是最不經濟合理的。我們說不能夠犧牲大局來成全小局，說到底，是由大局不穩，根本沒有什么小局獲勝可言決定的?！捌ぶ淮妫珜⒀筛健?，講的就是這個道理。我們不應當連這樣的基本常識性道理都在局部“小效率”的追求中忘得一干二凈。就此而論，面對所謂的歷史性矛盾，我們其實沒有遇到什么了不起的選擇困難——調整國有商業銀行治理結構變革的思路，從整個社會穩定和發展的大局出發來設計穩妥、有序、沖突放緩的推進方案，將國際先進商業銀行的標準，作為一個較為長期變革的目標來逼近，乃為上上之策。歷史給予我們選擇空間就這么大，我們就在這樣的有限空間里來作為吧。

五．一般性的結論

中國國有商業銀行治理結構的變革，近期內“效率”是不足夠的，但從長期計量，效果不見得會多么差；這種“效率”緩進的改革選擇，符合中國經濟體制改革一直奉行的“漸進式”改革哲學思想——在穩定中求得“效率”進展，也有改革成功的經驗支持；這還表明，在一定時期內，中國國有商業銀行或國有控股商業銀行仍然具有相當程度“發展中國家”金融機構的基本特色，立足于如此基點來贏得正常、相配、合理的國際銀行界中的地位，是我們不能不考慮的重大課題

從國有商業銀行治理結構變革的外部制度環境出發，我們分析了制度環境“強”約束之下，中國國有商業銀行治理結構變革的基本“效率”原則及目標確定，并具體實證地分析了外部制度環境對如此目標實現支持力度的弱小狀況，提出了在外部制度環境支持不力或大局不穩定情況下，硬性地按照國際先進商業銀行標準，在短期內實現國有商業銀行治理結構變革全部“效率”目標是不可能的看法，由此而來的清晰結論是，中國國有商業銀行治理結構變革的方式選擇，只能是“漸進式”的，必須在保持與外部制度環境變革某種程度的一致性的情況下來進行，不顧及外部制度環境而選擇純粹化自身“效率”目標的“激進式”或“休克式”改革，會在外部制度環境不支持的情況下陷入困境。在這樣的理解下，中國國有商業銀行治理結構變革的前景便是，“效率”目標的推進將有一個相對較長的時期，不能指望近幾年內，中國國有商業銀行能夠改造成為國際先進的商業銀行。那種近幾年之內“畢其功于一役”的變革思想，加入世界貿易組織之后，三至五年必須改造出類似于美國花旗銀行等領先銀行的觀點，是與中國具體的國情制約大相徑庭的。

中國經濟體制改革的進程表明，我們所遵循的“漸進式”改革思路，很大程度上是在中國傳統儒家的“中庸”哲學思想指導之下形成的。它偏倚度小，不走極端，包融各種矛盾沖突，“試錯”而后再大面積推進或另擇道路，從而贏得了社會大局勢相對穩定前提下改革進程的累積性成功，“摸著石頭過河”的通俗說法，正好表達了改革所依據的基本哲學觀念。以國有工商企業的改革為例，從中國二十多年改革的經驗歷程來看，“漸進式”的改革方式選擇，并未實現國有工商企業最高的微觀式“小效率”或“效益”，國有企業改革至今還是一盤遠沒有走完的棋，改造成為上市公司等現代企業制度形式的許多國有控股企業，遠沒有成為真正類似于西方發達市場經濟國家中的企業組織形式，它們仍然在很大程度上承擔著“中國國情”下的一些社會職能，直接的經濟“小效率”或“效益”并不可以與國外先進企業相提并論。但是，這種改革中微觀“小效率”或“效益”提升的某種緩慢性，甚至于是某種程度上的犧牲，相對地減少了整個社會在改革推進中過大的震蕩和波動，以社會契約(公民與政府、執政黨之間的基本利益關系認定)為基礎的政權穩固(公民仍然相信執政黨，相信政府)及社會大局穩定，倒是給予了如此微觀“低效率”變革相當成功的判斷；同時，由于贏得了社會大環境或大局的穩定，國有工商企業繼續深入改革也相應地贏得了相對寬松的空間。正是在這一點上，我國國有工商企業改革至今的現實格局，我以為是完全正常的、合理的，也是階段性成功的。我們不應當舍棄對中國整個社會大的制度環境的分析，片面地看待國有工商企業改革中的“小效率”或“效益”還不足夠高的問題。

中國國有商業銀行治理結構的變革，顯然與國有工商企業的制度變革具有同一性。所不同的，只是國有商業銀行對外部制度環境的互動影響更大，所受的制約也更大，因為它經營的貨幣資金和金融服務產品具有更為廣泛的社會性，并與宏觀經濟政策和國家經濟安全直接關聯，且國有商業銀行規模巨大，組織機構和人員數量龐大，因而在處理國有商業銀行“小效率”與整個社會穩定和發展的“大效率”方面，更要謹慎從事。國有工商企業改革的歷程和現實外部制度環境告訴我們，國有商業銀行以“效率”為最終目標的改革，會較之國有工商企業改革更具有挑戰性，也更為艱巨，因而推進所需要的時間積累將會更長一些，我們不能在改革推進的時間上寄予過快的期望，所謂“欲速不達”，也就是這種改革所要避免的“只講速度，不講實際效果”的最簡潔說法。當然，這一點，不能夠也不應當成為國有商業銀行不進行大動作改革的借口。我們強調外部制度環境的約束，是客觀地分析改革所面對的困難，從而為選擇更符合中國國情的改革方式提供理論支持，而不是不要改革，或不積極地推進改革。實際上，國有商業銀行的改革在中國加入世界貿易組織，提出了銀行業開放時間表的情況下，已經箭在弦上，不能不發了。盡快地推進中國國有商業銀行按照現代企業制度要求的變革，是歷史交給我們的重大任務。

作為一種“后發優勢”，中國國有商業銀行按照國際先進商業銀行的標準來進行治理結構的變革，可以借鑒國際先進商業銀行制度變革的歷史經驗，拉直通向現代企業制度的線路，從而節省一些改革推進的時間。不過，令人不敢過于樂觀的是，這種時間的節省絕對是非常有限的。看看國際先進的商業銀行建立的歷史，美國花旗銀行成立于1821年，1999年與其合并的旅行者集團，也是成立于十九世紀的1864年；匯豐銀行成立于1865年；英資的渣打銀行的歷史接近150年，成立于1853年。這些國際先進的商業銀行發展的時間都在百年以上，經歷了市場經濟制度下大量的制度變革過程，我們正是從它們的制度變革中，明確了中國國有商業銀行制度變革和發展方向的。方向的明確，并不意味著我們可以消滅時間的必要長度而迅速地走到這些先進商業銀行的層次上來。中國國有商業銀行的基礎起點是國有工商企業的資金提供機構或出納機構，從1984年中國人民銀行獨立行使中央銀行職能才開始業務交叉和競爭，才有了“財政式”專業銀行向商業銀行轉化的起步；1994年分離銀行的政策性業務和商業性業務，工、農、中、建四大國有銀行的商業銀行特性有了較為充分的體現；1999年，各家銀行剝離了部分不良資產，為下一步國有商業銀行的改制提供了一定的制度支持。中國國有商業銀行的歷史確實很短，即使從1984年開始算起，也不足二十年；加上經濟體制改革初期，國有商業銀行一直作為國有工商企業和整個社會微觀改革的“外部環境”來對待，自身的變革受到很大的制約，我們沒有理由認定，在三、五年之內，國有商業銀行制度變革僅僅依據“后發優勢”就能夠改造出國際性的先進商業銀行來。要知道，花旗銀行等國際先進的商業銀行所經歷過的外部制度環境的發展格局，根本不可能三、五年之內在中國實現，國有商業銀行治理結構的變革要在短時期內達到國際先進商業銀行的標準，缺乏外部制度環境的堅實基礎。

受制于外部制度環境而只可能“漸進式”改革的情況下，中國國有商業銀行雖然可以在不長的時間內改造成為國有控股的商業銀行或其它先進類型的企業組織，從形式上達到先進，卻無法迅速地贏得當今國際先進商業銀行標準的高“效率”或“效益”水準，這便是中國作為世界上最大的“發展中國家”在發展中自然而然的一種結果。事實上，你也無法想象在三、五年之內，中國仍然是世界上最大的“發展中國家”，仍然有著“發展中國家”大量需要解決的基本國計民生問題，因而制度的安排不能不具有極大的對所有變革的制約性，而國有商業銀行或國有控股的商業銀行已經達到了發達國家商業銀行的水平。基于這樣的現實分析和前景認定，在國際銀行業競爭中，我們就不能不以“發展中國家”銀行的標準和姿態來處理各種各樣的競爭難題，不能不立足于如此基點來贏得正常、相配、合理的國際銀行界中的地位。雖然說，我們已經加入了世界貿易組織，同時提出了中國銀行業開放的時間表，但我們在國際銀行業競爭等金融開放方面的承諾，并未從根本上剝去我們還有的，并且是相當大的發言空間以及操作空間。舉例說，中國國有商業銀行治理結構變革的外部制度環境的約束，在很大程度上也是中國銀行業對外開放后，對國外商業銀行進入中國版圖后的“制度約束”，在“國民待遇”之下，我們只要不特殊地給予國外銀行“超國民待遇”，如此的“制度約束”就將造就國內國外銀行之間相對平等的競爭地位，使得國內銀行特別是國有商業銀行在這些方面并不處于明顯的劣勢。我認為，認真地考慮和研究這一問題，比那種不顧及中國作為“發展中國家”的具體國情，不顧及中國社會穩定和發展的大局或“大效率”，一味地鼓噪按照國際先進商業銀行的標準來加快中國國有商業銀行的治理結構變革的做法，要來得更加積極和更有價值。

注釋：

[1]參見：(冰島)思拉恩.埃格特森著，吳經邦等譯，《新制度經濟學》，商務印書館，1996年10月第一版。

[2]周其仁，《公有制企業的性質》，載《產權與制度變遷——中國改革的經驗研究》，社會科學文獻出版社，2002年9月第一版。

[3]毛小威等，《論國有銀行有效治理結構的構建》，《國際經濟評論》，2001年第3-4期。

[4](美)約瑟夫.E.斯蒂格利茨，《社會主義向何處去—經濟體制轉型的證據》，吉林人民出版社，1998年10月第一版。

[5]參見：(美)哈羅德·德姆塞茨，《企業經濟學》，中國社會科學出版社，1999年4月第一版。

[6][10]王紹光，胡鞍鋼，丁元竹，《經濟繁榮背后的社會不穩定》，《戰略與管理》2002年第3期。

[7]《中國統計年鑒》，2001，中國統計出版社。

[8]本刊記者，《再就業再提速》，《嘹望》周刊，2002年第38期。

[9]陳淮，《三大深層次就業矛盾》，《嘹望》周刊，2002年第15期。

[11]陳宗勝，周云波，《非法非正常收入對居民收入判別的影響及其經濟學解釋》，《經濟研究》2001年第4期。

[12]本刊記者，《再就業再提速》，《嘹望》周刊，2002年第38期。

[13]本刊記者，《為社會弱勢群體“雪中送炭”》，《嘹望》周刊，2002年第15期。

[14]轉引自《當前宏觀經濟與就業形勢分析》，國家計委宏觀經濟研究院課題組，《經濟日報》，2002年10月18日。

[15]易綱等，《中國的銀行競爭：機構擴張、工具創新與產權改革》，《經濟研究》，2001年第8期。

[16]《中國統計年鑒》，2001，中國統計出版社。

[17]參閱：(美)馬克·斯考林，肯那·泰勒著，吳漢洪等譯，《經濟學的困惑與悖論》，華夏出版社，2001年8月第一版。

[18]賈康，趙全厚，《國債適度規模與我國國債的現實規?！罚督洕芯俊罚?000年第10期。