行政處罰聽證程序研究論文

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1996年10月1日起施行的《中華人民共和國行政處罰法》第一次以立法的形式確立“聽證程序”，它規定在第五章“行政處罰的決定”――第三節“聽證程序”，共計二條，內容非常簡單。內容如下：第四十二條：“行政機關作出責令停產停業、吊銷許可證或者執照、較大數額罰款等行政處罰決定之前，應當告知當事人有要求舉行聽證的權利；當事人要求聽證的，行政機關應當組織聽證。當事人不承擔行政機關組織聽證的費用。聽證依照以下程序組織：（一）當事人要求聽證的，應當在行政機關告知后三日內提出；（二）行政機關應當在聽證的七日前，通知當事人舉行聽證的時間、地點；（三）除涉及國家秘密、商業秘密或者個人隱私外，聽證公開舉行；四）聽證由行政機關指定的非本案調查人員主持；當事人認為主持人與本案有直接利害關系的，有權申請回避；（五）當事人可以親自參加聽證，也可以委托一至二人；（六）舉行聽證時，調查人員提出當事人違法的事實、證據和行政處罰建議；當事人進行申辯和質證；（七）聽證應當制作筆錄；筆錄應當交當事人審核無誤后簽字或者蓋章。當事人對限制人身自由的行政處罰有異議的，依照治安管理處罰條例有關規定執行。”第四十三條：“聽證結束后，行政機關依照本法第三十八條的規定，作出決定”。

1998年5月1日起實施的《中華人民共和國價格法》也對價格聽證做了明確的規定。2000年通過的《立法法》又規定：在行政法的起草過程中為廣泛聽取意見可以采取聽證會的形式?！吨腥A人民共和國行政許可法》也規定了聽證程序，

由此可見，聽證程序無論在行政處罰還是在行政許可程序中，都已經明確了其應有的法律地位。“聽證程序是較為正規的聽取行政相對人意見的程序。在國外倍受推崇，被認為是實現公民參與權、防止行政專橫、保障行政處理公正、減少行政爭議的有效途徑。”⑴

但是，由于我國在聽證程序上的進程以及聽證程序實施經驗的欠缺，聽證程序有待進一步完善。本文將從行政處罰聽證程序為著眼點，探討行政處罰聽證程序的若干問題。

“行政處罰中的聽政是指行政機關在行政處罰中應聽取當事人的陳述、意見、要求或證明，以便作出公正、合法的裁決，保障當事人的合法權益?！雹?/p>

一、關于數額較大的罰款問題。

何為“數額較大”？可謂眾說紛紜，莫衷一是。

在《行政處罰法》頒布之后，各部委、地方各級政府、人大都不同程度地就聽政程序（有的包含在行政處罰程序中）作出了相應的規定。其中，對數額較大的罰款的確認更是體現了地方和部委的特色?！侗本┦行姓幜P聽證程序實施辦法》第二條規定的較大的幅度為“對公民處以超過1000的罰款，對法人或者其它組織處以超過30000元的罰款”。中國證監會制定的《行政處罰聽證規則》第二條規定的是：“（五）對個人處以罰款或者沒收違法所得人民幣5萬元以上；六）對法人或者其他組織處以罰款或者沒收違法所得人民幣30萬元以上；”《中華人民共和國海關行政處罰聽證辦法》第三條規定的是：“對公民處1萬元以上罰款、對法人或者其他組織處10萬元以上罰款”；安徽省池州市《池州市行政處罰聽證程序規定》第三條規定的是：“較大數額罰款是指對公民處以1000元以上的罰款、對法人或其他組織處以10000元以上的罰款?！薄敦斦C關行政處罰聽證實施辦法》第六條規定的是：“財政部以及專員辦作出罰款行政處罰的，其”較大數額罰款“的標準為對公民作出5000元以上罰款，對法人或者其他組織作出5萬元以上罰款。地方財政機關作出罰款行政處罰的，其”較大數額罰款“的標準按照各省、自治區、直轄市人大常委會或者人民政府的規定執行?！薄顿F州省專利行政處罰聽證規則（試行）》第五條規定的是：“（一）擬對公民處以2000元（含2000元）以上的罰款；（二）擬對法人或者其他組織處以10000元（含10000元）以上的罰款；”《貴州省人民政府關于行政處罰較大數額罰款標準的規定》內容更為詳細：“一、法律、法規、規章對某類違法行為罰款沒有最高限額規定的，對非經營活動中公民的違法行為處1000元（含1000元）以上罰款、法人或者其他組織的違法行為處5000元（含5000元）以上罰款為”較大數額罰款“；對經營活動中公民的違法行為處3000元（含3000元）以上罰款、法人或者其他組織的違法行為處1萬元（含1萬元）以上罰款為”較大數額罰款“。二、法律、法規、規章對某類違法行為罰款有最高限額規定（含具體罰款金額和違法所得百分比、倍數規定）的，罰款數額超過最高限額百分之五十（含百分之五十）的為”較大數額罰款“。但對非經營活動中的違法行為罰款數額不足1000元（不含1000元）、經營活動中的違法行為罰款數額不足3000元（不含3000元）的，不視為”較大數額罰款“。三、法律、法規、規章、國務院有關行政主管部門對行政處罰聽證范圍中”較大數額罰款“標準另有規定的，從其規定?！?/p>

從以上部委和政府規章可以看出，數額較大的罰款基本上是采取了個人和單位的區別對待，有的（如貴州省政府）還對是否經營活動進行了進一步的區分。

對《行政處罰法》中的規定如何解釋，筆者認為，既要符合立法的本意，又要符合解釋的規范性要求。《立法法》規定：“法律解釋權屬于全國人民代表大會常務委員會”，并且規定了需要法律解釋的情形：“（一）法律的規定需要進一步明確具體含義的；（二）法律制定后出現新的情況，需要明確適用法律依據的。”筆者認為，對《行政處罰法》第42條的解釋就符合《立法法》中“法律的規定需要進一步明確具體含義的”情形，應當由全國人大常委會作出立法解釋。同時，應當注意的是，《行政處罰法》并沒有賦予其他行政機關制定所謂辦法或者實施細則之類的規定。那么，該如何界定“數額較大的罰款”？筆者認為在原則上應當考慮兩個原則：一是相對權利人保護的原則。鑒于行政處罰公平機制的需要，對相對人的保護應當盡可能地擴大，給予相對人盡可能多地陳述和申辯的機會。基于這種考慮，應當盡可能地把“數額較大”的標準定的低一些；二是行政效率原則。行政效率原則的含義是行政機關在行使其職能時，要力爭以盡可能快的時間，盡可能少的人員，盡可能低的經濟耗費，辦盡可能多的事，取得盡可能大的社會、經濟效益。⑶在此基礎之上，考慮《行政處罰法》的整體性，可以采取以下的方式：一是由全國人大常委會授權地方各級人大或者授權國務院制定數額較大罰款的權力，改變目前這種政出多門的無序局面――就拿北京市和證監會對個人的處罰幅度相比，1000元和5萬元，整整相差了50倍！二是要考慮《行政處罰法》關于簡易程序處罰的規定，《行政處罰法》第三十三條規定對公民處以五十元以下、對法人或者其他組織處以一千元以下罰款的行政處罰的，可以適用簡易程序。這種規定體現了無論是否經營行為，僅僅針對公民和法人或者其他組織簡單的分類方法，通俗易懂。對聽證程序中的罰款仍然可以沿用這樣的分類法。在數額上，要存在簡易程序和聽證程序的明顯差別，根據我國現在的國民收入狀況分析，二者相距10倍較為合適，即對公民處以五百元以上、對法人或者其他組織處以一萬元以上罰款的行政處罰的，應當適用聽證程序。

二、限制人身自由是否需要聽證的問題

《行政處罰法》第42條第二款規定：“當事人對限制人身自由的行政處罰有異議的，依照治安管理處罰條例有關規定執行?！敝伟补芾硖幜P條例——包括現行的《治安處罰法》仍然沒有規定作出治安行政處罰決定需要聽證?！皩嶋H上也就是將限制人身自由的行政處罰排除在聽證范圍之外。限制人身自由的行政處罰是行政處罰中最為嚴厲的一種行政處罰，較大罰款都在聽證之內，而將其排除在聽證之外，從邏輯上講，是難以成立的。從現實生活中反映出來的問題看，一些公安機關濫用行政拘留的情況相當嚴重，沒有程序上的公正，很難扼制這一權力的濫用，筆者認為亦應將限制人身自由的行政處罰納入到聽證范圍之列?！雹取靶姓幜P關系到當事人的權利和義務及責任，原則上都應聽政。但是，在某些情況下，可免除聽政或應禁止聽政，免除聽政的情況主要有：（1）在緊急情況下，或為了公共利益有必要立即裁決的；（2）如果舉行聽政將難以遵守對裁決有重大關系的期限的；（3）行政機關將拒絕當事人的請求，而且對當事人在申明中的事實陳述，沒有不利或作不同認定的；（4）行政機關所作的大量同種類行政處罰；（5）行政過程中所采取的強制措施；（6）在規定期限內未提出任何異議的。如果有涉及國家機密或公共安全的情況，應禁止聽政?！雹蛇@表明，對限制人身自由的行政處罰，應當舉行聽政。

但是，這樣的原則性的排除方案，顯然不是我國目前立法的方案。我國的行政處罰法對行政處罰的聽證范圍是采取限定范圍的形式，“一是考慮公平與效率兼顧的原則，二是考慮我國國情。既保證行政機關處理行政處罰案件的效率，也注重行政處罰程序中的民主程序建設?！雹?/p>

從目前我國《治安管理處罰法》的規定內容來看，許多的行政拘留涉及的違法行為并不是必須當場或者立即需要拘留的。所以，對行政拘留的行政處罰進行聽政并不影響行政機關的行政效率。反而，會促進公安機關依法行政，提高工作效率，增強證據意識，確保相對人的合法權益。有利于社會的和諧和進步，防止權力濫用的現象。

三、聽政之后行政機關能否繼續調查

《行政處罰法》第四十三條：“聽證結束后，行政機關依照本法第三十八條的規定，作出決定”。從該規定的字面文意來理解，行政機關在舉行聽政之后，就應當作出決定，這個決定按照《行政處罰法》第38條的規定，有行政處罰、不予行政處罰的兩種決定。同時，為了監督行政機關依法辦案，該條同時規定了“違法事實不能成立的，不得給予行政處罰”和“違法行為已構成犯罪的，移送司法機關”兩個約束性的規定。但是，該條的適用的前提是什么呢？是“調查終結”。也就是說，聽政結束以后，行政機關不能以事實不清，證據不足，需要重新調查或者補充證據為由，繼續展開對當事人的調查。這就要求行政機關下擬作出行政處罰之前，在聽政程序舉行之前，一定要充分對違法行為進行調查，做到胸有成竹之后，再通知當事人是否舉行聽政?！鞍讣{查終結后，應當由承辦人員匯報案情和處理意見，同時應當舉行聽政?！雹?/p>

但是，也有不同的意見。有人認為，主持聽證的機關在聽證結束后，可以開始調查，核實有關證據材料。如果主持聽證的機關經過調查后，認為事實并不清楚，那么，法律一般都應同意再次進行聽證，制止主持聽證的機關認為無須再聽證之必要。⑻

筆者認為，為了體現保護相對人合法權益的基本原則，不能讓相對人多次處于聽政的緊張準備狀態。行政機關在處罰之前，告知相對人進行聽政時，就說明行政機關已經充分地調查，只是需要聽取相對人的意見和證據。這和行政許可等聽政又有本質的區別。所以，聽政只能進行一次，并且聽政結束后，行政機關不得繼續調查，只能就聽政后的狀況進行行政決定，督促行政機關在作出行政處罰之前審慎、盡職。

四、聽政筆錄的法律價值

聽政筆錄涉及當事人和行政機關雙方的意見和對證據的確認與否認，在認定當事人是否有違法事實和行政機關擬進行的行政處罰是否有法律依據等等方面具有重要的作用。但是，行政機關能否把聽政筆錄作為證據使用呢？聽證筆錄對行政機關作出行政處罰的決定有無約束力？相當多國家的行政程序法對此作出了規定，主要有兩種態度：一是美國行政程序法堅持的案卷排他性原則――指行政行為只能以案卷作為根據，即以經過聽證記錄在卷的證據為事實根據，不能在案卷之外，以當事人未知悉的和未質證的證據為根據，行政認知除外，行政機關的決定必須根據聽證會的案卷作出，不能在案卷之外，以行政相對人不知道或沒有在聽證會上論證的事實作為根據，否則行政決定無效；二是日本、德國、韓國、瑞士等國家規定的聽證記錄對行政決定的作出有一定的約束力，但行政決定不是必須以聽證記錄作為根據。行政機關在作出決定時，應斟酌聽證記錄，然后作出行政決定，如日本行政程序法第26條就規定，“行政機關為不利益處分決定時，應充分斟酌筆錄內容及報告書中主持人意見?！雹汀皞€人、組織有權陳述意見，執法者必須認真聽取，記錄在卷，并作為處罰決定的重要根據?！雹巍奥犠C筆錄是行政機關作出行政處罰決定的根據之一；也是當事人不服行政處罰決定提起行政訴訟時，行政機關向人民法院提供的證據一?！雹衔覈缎姓幜P法》沒有具體規定，各部門的規定也不一樣?！侗本┦行姓幜P聽證程序實施辦法》第十二條規定：“聽證結束后，聽證主持人應當依據聽證情況，向行政機關負責人提出書面意見。行政機關責人應當根據聽證主持人的意見和聽證筆錄，依法作出行政處理決定?！庇纱丝梢姡犠C筆錄只是行政機關負責人作出行政決定的根據，和聽證主持人的意見一樣，不能作為證據使用?！渡虾Ｊ行姓幜P聽證程序實施規定》第二十六條（聽證筆錄的效力）則明確規定：“聽證筆錄應當作為行政機關作出行政處罰決定的依據?！?/p>

筆者認為，聽證只是行政處罰特殊情況下的一個必經程序，聽證筆錄只是重點證明行政機關和行政相對人對擬作出的行政處罰的合法性、證據效力等等進行質證和辯論的過程，它相當于法院審判過程中的庭審筆錄。它只是對證據的效力發表意見的記載。而對于行政處罰依據的事實，還是靠行政機關調查的證據進行確認。如果行政相對人對違法行為沒有異議，也是行政機關取證后，行政相對人對行政機關的證據沒有異議，行政相對人的違法行為是通過證據確認的，而不是靠行政相對人的自認確認的，在一般行政處罰程序中的聽證程序中是不能適用自認規則的。這和民事訴訟中，在指控人不提供證據的情況下，對方自認從而確認指控事實的認證方法截然不同。聽證筆錄對行政機關的約束力表現在行政訴訟中的對具體行政行為的審查范圍上，即行政機關在行政訴訟中不得舉出超出聽證筆錄中向行政相對人出示并且質證、辯論過的證據。所以，聽證筆錄只是證明一個過程，充其量屬于程序性證據，而不是行政機關進行行政處罰的實體性證據。

「參考文獻」

⑴孫琬鐘江必新主編《行政管理相對人的權益保護》P160

⑵支馥生主編《行政法教程》武漢大學出版社1991年版P344

⑶徐繼敏著《行政證據通論》法律出版社2004年版P170

⑷孫琬鐘江必新主編《行政管理相對人的權益保護》P160－161

⑸支馥生主編《行政法教程》武漢大學出版社1991年版P345

⑹最高人民法院行政審判庭編寫《中華人民共和國行政處罰法釋義與講座》警官教育出版社1996年版P84

⑺同⑸

⑻應松年等主編《行政處罰法全書》中國社會出版社1996年版P72

⑼徐繼敏著《行政證據通論》法律出版社2004年版P189

⑽支馥生主編《行政法教程》武漢大學出版社1991年版P344

⑾最高人民法院行政審判庭編寫《中華人民共和國行政處罰法釋義與講座》警官教育出版社1996年版P86