行政裁決司法審查研究論文

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「摘要」對什么是行政合理原則這個問題的認識和理解，不同的法系、不同的國家、不同的歷史時期是不同的。本文在對行政合理原則的不同理論和制度的對比分析的基礎之上，認為行政合理原則就是一種限制行政自由裁量權的“度”。它是行政法的立法者、執法者、司法者在立法、執法、司法各自行為的領域中，對行政行為在理性認識的前提下，是否符合作為法律基礎的特定的社會關系的規律以及法律本身的規律，是否符合歷史主體需求的抽象的判斷標準。

「關鍵詞」行政合理原則；產生和發展；自由裁量權；基本內涵

一行政合理原則的產生和發展

在英美法系的國家中，行政合理原則最早源于英國。1598年英國魯克訴下水管道管理委員會的判例使合理原則成為司法審查行政行為效力的獨立且重要的理由。下水道管理委員會的委員們為了修整河岸作出征收費用的決定，納費者不是所有的受益者而是鄰近土地的所有者。依據當時英國的法律規定，下水道管理委員會享有征收費用的權力，所以其征收的行政行為是合法的，但是法律沒有對下水道管理委員會征收行為的對象進行規定，這意味著水道管理委員會可以自由選擇征收對象。這種自由是否就意味著不受任何限制和約束？柯克大法官做了這樣的裁判：“盡管委員會授權委員們自由裁量，但是他們的活動應受限制并應遵守合理規則和法律規則”[1].但是在此案件審結后很長一段時間內，行政合理原則都未適用于案件審理中，直到1968年在帕德費爾德案件中該原則被成功運用。直至今日該原則幾乎出現在每星期的判例中，可見該原則運用廣泛程度。

美國稍晚于英國確定行政合理原則。兩者的立法目的相同——政府必須合理地行使自由裁量權。但兩國在該原則的實施上各有側重。第一：英國主要通過行政合法性原則具體化——從反面角度細化各種“不合理行為”的標準和表現形式——為法官審理行政自由裁量行為有效性提供了裁判依據；美國則從另一角度實現行政合理原則的作用——將必要存在的行政合理原則納入公平、公開、公正的立法的歸約之下。第二：英國更強調行政合理原則對實體問題的規范；美國更重視行政合理原則對程序問題的約束。

在大陸法系的國家中，行政合理原則最早源于德國。普魯士最高行政法院在對警察機關自由裁量案件中援用了該原則。與英美法系國家相比較：兩者援用行政合理原則的理論基礎相同；但是德國將發揮控制行政自由裁量權的控制作用的原則稱為“行政比例原則”。

在中國，以行政合理原則是否為立法確立，以及立法確立程度不同為標準對該原則在中國法制史上地位的變動劃分為如下幾個階段：

第一階段是法律未明文規定行政合理原則的時期。在這個階段中又可細化為兩個階段。。建國前，行政合理原則未進入立法者考量的范圍，即使在立法背景、立法目的、具體規范中都找不到能夠體現行政合理原則的基本理念或具體要素。在專政的中國，行政權力之大可謂除皇權對其有約束力和威懾力外幾乎不受司法權的限制，在這樣的社會中，就行政合法原則都很難貫徹就更不用說行政合理原則了。建國初期后，行政合理原則雖然未明文規定在法律中，但是在構建民主社會的大背景下，大量的行政法規、法規中也體現了一定的合理性。“法律平等”、“為人民服務”的一般政治宗旨也當成行政法的基本原則。

第二階段是法律明文規定了行政合理原則。1982年《憲法》第89條13款：“國務院行使下列職權：……（十三）改變或撤銷各部、各委員會的不適當的命令、指示和規章（十四）改變或撤銷地方各級國家行政機關不適當的決定和命令?！薄稇椃ā返?08條：“縣級以上地方各級人民政府領導所屬各部門和下級人民政府工作，有權改變或撤銷所屬各工作部門和下級人民政府的不適當的決定。”1996年《中華人民共和國行政處罰法》第4條第2款：“設定和實施行政處罰，必須以事實為依據，與違法行為的事實、性質、情節以及社會危害程度相當?！?999年《中華人民共和國行政復議法》第4條：“行政復議機關履行行政復議職能應遵循合法、公正公開及時便民的原則，堅持有錯必糾，保障法律法規的正確實施”?？梢娢覈鴮⒃撛瓌t已經作為行政立法監督、行政執法和行政執法監督的行為依據。但尚未成為行政訴訟領域的基本原則?！吨腥A人民共和國行政訴訟法》第5條：“人民法院審理行政案件，對具體行政行為是否合法進行審查。”

二行政合理原則的理論基礎

1.權力必須受到限制和限制的“度”

權力必須受到控制。美國著名思想家潘恩說過：“一切管理國家的權力必定有一個開端。它不是授權的，就是僭取的。此外別無來源。一切授予的權力都是委托，一切僭取的權力都是篡奪。民主政府作為強調一切權力源于人民的合法政府，自然應建立在人民同意的基礎上?！泵裰鬟x舉、公民復決、公民投票等都是這種同意的表現形式，社會契約（憲法）是這種同意的內容。公民為什么愿意將自己的一部分權益讓渡給政府？公民希望通過政府正當行使被授予的權力使政府被期望的功能得以實現，進而實現公民的權益，而這種權益是非借助權力是不可能實現的?？梢姍嗔υ从谑跈嗾叩臋嘁?，就應以實現授權者的權益為其使命。

然而權力的本性傾向于其最初的使命相悖：權力“總有這一種超越它自己范圍而發展的本能傾向……和一種特殊的誘惑。權力總傾向于增加權力……它喜歡自己是一個目的而不是一個手段?！保R里旦語）為了防止“權力異化”尊重民意保障人權，權力受到制約成為必要。

為了使權力在發揮其有效的功能時不會被濫用或超越，權力控制度的把握就尤其重要。那么這個權力的“度”應如何界定？民主法治的“第一個要求是認識到所有權力均受到法律限制。其次，……法院應當確定那些限制，以在行政效率和對公民保護之間作出最為適當的平衡。”[2]

2.行政合理原則就是一種限制行政自由裁量權的“度”

在行政權力極度膨脹和被濫用的專政社會被推翻后，在民眾對暴政和專制的憎惡和對民主和自由的極度渴望的心理驅動下，極力主張制約政府的行政權，強調依法行政，實現行政法制化。在立法中采取大量羈束性規則對行政行為進行約束。但是事實表明對行政權的法律約束不是越嚴格越好。以19世紀后期的美國為例，苛嚴的法律規范使行政自由裁量權“被縮減到無可奈何的最小程度”。[3]行政幾乎癱瘓，失去了起碼的效率和功能。于是“行政自由裁量權”被賦予了一下的意義：行政自由裁量權是提高行政效率，靈活應對日趨復雜多樣的行政事務的現實需要。

行政合理原則存在的價值就是對行政自由裁量權的適當的控制和約束。行政自由裁量權是行政權不可分割的重要組成部分，是指“在法律規定的條件下，行政機關根據合理的判斷，決定作為或不作為，以及如何作為的權力。”[1][4]或謂“行政機關的自由決定權，即對行為方式、范圍、種類、幅度等的選擇權。”[5]行政自由裁量權的本質仍是一種權力，且這種權力具有極強的靈活性和廣闊的自由度，所以更應嚴格的控制。否則將會出現美國大法官格拉撕所言：“如果我們不對行政行為所要求的專業知識進行嚴格和精心的限制，其自由裁量權沒有任何實際限制的現代政府的力量將變成一頭怪物。絕對的裁量就像腐敗一樣，標志著自由終結的開始?！盵6]于是行政合理原則應運而生。行政合理原則就是行政自由裁量權的控制“度”的標準之一。

三行政合理原則的內涵

1.他山之石

英國的學者認為正面界定“合理原則是相當困難的，于是從反面角度規定了‘什么是不合理’，并認為”不合理“之外就是”合理的“。格林法官認為：”如此荒謬以致任何有理性的人都不能想象行政機關在正當行使權力時能有這種標志?！暗幏ü僬J為：”如此錯誤以致有理性的人會明智地不贊同那個觀點。“迪普洛克大法官認為：”如此無視邏輯和公認的道德標準，令人不能容忍，以致于認真考慮此問題的正常人都不會同意它?！癧7]位大法官對”不合理“的表述形式上不同，但他們的分析的角度是相似的：首先，他們都將對行政行為”不合理“的判斷視為一個價值判斷，而非事實判斷。其次，都將該判斷的主體視為處在理智時期的”理性人“，即為格林法官眼中的”一般理智的人“，丹寧法官認為的”有理性的人“和”明智地“以及迪普洛克大法官認為的”認真考慮此問題的正常人“。再則，判斷的標準即包括”質“的認識又包括”量“的說明，格林法官認為的”如此“”荒謬“，丹寧法官認為的”如此“”錯誤“以及迪普洛克大法官認為的”如此“”無視邏輯和公認的道德標準“、”令人不能容忍“。最后就是判斷的客體是行政行為或為支配此行政行為的主觀的意識和意志。

在英國的司法事務中，將“不合理”具體化為以下類型：

第一類，作出決定的程序存在實體上的缺陷。此大類下又可繼續細分為三小類。（1）受到虛假動機、惡意或者個人私利的支配的行政行為。“虛假動機”是指行政行為的實際目的和行政權設置的初衷不一致，或有偏差或是完全的背離?！皭阂狻笔浅鲇趥€人或政治敵意而對當事人訴諸極端的偏見和刁難?！斑@是從執法者在執法過程中執法動機和目的的角度分析。（2）沒有平衡考量相關因素。相關因素的考量必須置于具體的個案中才能將其明確化。這是從行政執法過程中各種利益權衡的角度分析的。（3）嚴格的”非理性“，即行政決定明顯的有悖于邏輯、常情或不充分語氣和理由支持的。這是從”理“的角度去分析的。

第二類，違背普通法和憲法確立的權力行使的原則。對一切權力的規范毫無例外的應適用于行政自由裁量權。例如，法律的確定性、實體的合法預見以及平等對待等。這是從現行法律規定對行政自由裁量權約束的角度分析。

第三類，壓迫性決定，即為使受害者身處極度痛苦或公民的權利和權益因而承受不必要或過于沉重的損失。這是從行政行為結果對行政相對人影響以及行政相對人的承受力的角度分析的。

可見，當一種理論思想需要被作為構建一種現實制度的理論基礎時，為了實現制度的可操作性的“優秀品質”，那么必須在對此種思想深入認識的基礎之上，結合現實的需要在不同的領域以不同的角度將其細化為具體的原則，依據相同的思維方式進而將原則在具體化為規則。

中國學者對行政合理原則則是從正面作出界定。行政合理原則是指，行政行為的動因應當符合行政目的，行政行為應當建立在正當考慮的基礎之上，行政行為的內容應該符合情理。[8]還有學者認為除以上外，還應再加上“行政行為的程序正當”。[9]

2.本人觀點

我認為行政合理原則是行政法的立法者、執法者、對行政權監督的司法者在立法、執法、司法各自行為的領域中，對行政行為（包括行政立法行為、行政執行行為、行政監督行為）在理性認識的前提下，是否符合作為法律基礎的特定的社會關系的規律以及法律本身的規律，是否符合歷史主體需求的抽象的判斷標準。對于本概念本人作如下幾點具體的理解：

首先，行政合理原則的使用范圍。行政法的基本原則就是指導和規制行政立法執法以及行政爭議處理的基礎性的真理和原理。行政合理原則是行政法的基本原則之一，理所應當地應被使用于行政立法、行政執法、行政救濟之中。（1）行政合理原則是行政立法的基本原則之一，只有這樣才能制定出“善”法，否則便是“惡”法?！皭骸狈ㄒ喾?，因為它亦有法的所有特性包括強制性，這無疑會帶來一個法律專制的社會。（2）行政合理原則是行政自由裁量權的限制原則。行政行為根據它的受法律的約束性大小可以分為自由裁量行為和羈束行為。對于后者，執法者只需嚴格依據法律明文規定為之或不為之即可。但對也前者，除了依法定委任授權或指導性授權外的一切行政行為應受到“理”的規范。（3）對于不論是行政復議還是行政訴訟，裁判者都應依此原則為認定行政行為有效性的標準。

其次，行政合理原則的具體內容。（1）符合兩個規律——作為法律基礎的特定的社會關系的規律以及法律本身的規律。有學者認為法律是一個封閉的體系，這話不完全正確。因為我們可以將法律看作一個體系，然而根據現代系統論的觀點體系有四個特征——完整性、結構性、層次性以及開放性，所以這個法體系是開發的而非封閉的。法體系的這種開放性尤其體現在法律規范的各種社會關系從不同方面對法的作用——或決定或影響。例如在婚姻領域中，馬克思認為：從婚姻法的角度“不合乎倫理的行為”不是法，“婚姻的意志即這種關系的倫理實體”才是法的內涵。[1]在如行政立法者在制定稅收規范時既要考慮稅收關系的規律又要思考如何將這種規律適當地體現于稅法之中——考慮法的規范性、概念性、邏輯性、正義性等法律的規律。[10]（2）符合均衡需求——在國家利益、公共利益、行政主體利益以及行政相對人（或第三人）利益之間平衡點。如果法是“善”法，那么國家利益和公共利益都可以具體化為立法目的。立法目的是否能夠實現關鍵在于執法者的行為目的是否與立法目的一致，考慮到個案的特殊性，也應結合個案的實際情況考量行政主體利益以及行政相對人（或第三人）利益。（3）這種規律和需求都具有歷史和行為者理性的限制。

「注釋」

[1]周世中，《法的合理性研究》，山東人民出版社，P356

[2][英]威廉。韋德：《行政法》，徐柄等譯，中國大百科全書出版社1997年版，P56

[3][美]埃德加。博登海默：《法理學――法哲學及其方法》，華夏出版社，1987

[4]王武玲，馬立成：“行政自由裁量權若干問題探析”，《人大復印資料》

[5]羅豪才：《行政法學》（修訂版）中國政法大學出版社1999年版，P45

[6]王慶：“完善行政合理性審查原則的思考”，《經濟研究》2006年第06期，P93

[7]周世中，《法的合理性研究》，山東人民出版社，P357

[8]羅豪才主編：《行政法學》（修訂本）中國政法大學出版社1999年版P57

[9]付國云：‘再論行政合理性原則“，《法商研究》1996（6）

[10]付子堂：《法之理在法外》，法律出版社，P10

「參考文獻」

[1]梁慧星：《法學學位論文寫作方法》，法律出版社

[2]張文顯：《法理學》，高等教育出版社

[3]付子堂：《法之理在法外》，法律出版社

[4]劉星：《西方法學初步》，廣東人民出版社

[5]周世中：《法的合理性研究》，山東人民出版社

a一、行政裁決的概念及特征

行政裁決是行政司法的重要內容，是指行政機關依照法律法規授權，對平等主體之間發生的，與行政管理活動相關的特定民事糾紛進行審查并作出裁決的具體行政行為。

行政裁決具有以下特征：

1、行政裁決的主體是法律法規授權的行政機關。行政裁決是經法律法規授權的特定行政機關，而不是司法機關，但是并非任何一個行政機關都可以成為行政裁決的主體，只有那些對特定行政管理事項有管理職權的行政機關，經法律法規明確授權，才能對其管理職權有關的民事糾紛進行裁決，成為行政裁決的主體。如《商標法》、《專利法》、《土地管理法》、《森林法》、《食品衛生法》、《藥品管理法》等對侵權賠償爭議和權屬爭議作出規定，授權有關行政機關對這些爭議予以裁決。

2、行政裁決的民事糾紛與行政管理有關。當事人之間發生了與行政管理活動密切相關的民事糾紛，是行政裁決的前提。隨著社會經濟的發展和政府職能的擴大，行政機關獲得了對民事糾紛的裁決權。但行政機關參與民事糾紛的裁決并非涉及所有民事領域，只有在民事糾紛與行政管理密切相關的情況下，行政機關才對該民事糾紛進行裁決，以實現行政管理的目的。

3、行政裁決是依申請的行政行為。爭議雙方當事人在爭議發生后，可以依據法律法規的規定，在法定的期限內向特定的行政機關申請裁決。沒有當事人的申請行為，行政機關不能自行啟動裁決程序。

4、行政裁決具有準司法性。行政裁決是行政機關行使裁決權的活動，具有法律效力。行政機關在實施行政裁決時，是以第三者的身份居間裁決民事糾紛，有司法性質，同時又是以行政機關的身份裁決爭議，具有行政性質。因此，行政裁決具有司法性和行政性，稱為準司法性。

5、行政裁決是一種具體行政行為。行政機關依照法律法規的授權針對特定的民事糾紛進行裁決，是對已經發生的民事糾紛依職權作出的法律結論。這種行政裁決具有具體行政行為的基本特征。行政相對人不服行政裁決而引起的糾紛屬于行政糾紛。對此，除屬于法定終局裁決的情形外，當事人可依法申請行政復議或提起行政訴訟。

二、行政裁決的種類

根據我國目前法律、法規的規定，行政裁決的種類有：

1、侵權糾紛的裁決。侵權糾紛是由于一方當事人的合法權益受到他方侵犯而產生的糾紛。平等主體一方當事人涉及行政管理的合法權益受到他方侵害時，當事人可以依法申請行政機關進行制止和決定賠償，行政機關就此爭議作出裁決。法律明文規定行政主體在對違法行為做出處理的同時，對違法行為人的侵權行為造成他人的損害可依法做出強制性賠償裁決。如《水污染防治法》第55條規定“造成水污染危害的單位，有責任排除危害，并對直接受到損失的單位或者個人賠償損失。賠償責任和賠償金額的糾紛，可以根據當事人的請求，由環境保護部門或者交通部門的航政機關處理；當事人對處理決定不服的，可以向人民法院起訴。當事人也可以直接向人民法院起訴。”

2、補償糾紛的裁決。補償，在現代漢語中的解釋是“抵消損失、消耗，補足缺失、差額”，在法學詞語中，是指對財產侵害行為造成損失的補償，著眼于被剝奪的財物，予以公平彌補。如《城市房屋拆遷管理條例》第14條規定，“拆遷人與被拆遷人對補償形式和補償金額、安置用房面積和安置地點、搬遷過渡方式和過渡期限，經協商達不成協議，由批準拆遷的房屋拆遷主管部門裁決?！鄙婕暗窖a償的還有草原、水面、灘涂、土地征用的補償等。

3、損害賠償糾紛裁決。損害賠償糾紛是一方當事人的權益受到侵害后，要求侵害者給予損害賠償所引起的糾紛。這種糾紛通常存在于食品衛生、藥品管理、環境保護、醫療衛生、產品質量、社會福利等方面。產生損害糾紛時，權益受到損害者可以依法要求有關行政機關作出裁決，確認賠償責任和賠償金額，使其受到侵害的權益得到恢復或賠償。如《環境保護法》第41條規定：“造成環境污染危害的，有責任排除危害，并對直接受到損害的單位或者個人賠償損失。賠償責任和賠償金額的糾紛，可以根據當事人的請求，由環境保護行政主管部門或者其他依照法律規定行使環境監督管理權的部門處理；當事人對處理決定不服的，可以向人民法院起訴。當事人也可以直接向人民法院起訴?！?/p>

4、權屬糾紛的裁決。權屬糾紛，是指雙方當事人因某一財產的所有權或使用權的歸屬產生爭議，包括土地、草原、水流、灘涂、礦產等自然資源的權屬爭議，雙方當事人可依法向行政機關請求確認，并作出裁決。如《土地管理法》第13條規定：“土地所有權和使用權爭議，由當事人協商解決；協商不成的，由人民政府處理。全民所有制單位之間、集體所有制單位之間、全民所有制和集體所有制單位之間的土地所有權和使用權爭議，由縣級以上人民政府處理。個人之間、個人與全民所有制單位和集體所有制單位之間的土地使用權爭議，由鄉級人民政府或者縣級人民政府處理?！比嗣裾畬ν恋貦鄬贍幾h所作的處理，就是行政裁決。

5、國有資產產權裁決。如《國有資產產權界定和產權糾紛處理暫行辦法》第29條規定：“全民所有制單位之間因對國有資產的經營權、使用權等發生爭議而產生的糾紛，應維護國有資產權益的前提下，由當事人協商解決。協商不能解決的，應向同級或共同上一級國有資產管理部門申請調解和裁定，必要時報有權管轄的人民政府裁定，國務院擁有最終裁定權?！?/p>

6、專利強制許可使用費裁決。如《專利法》第54條規定：“取得實施強制許可的單位或者個人應當付給專利權人合理的使用費，其數額由雙方協商；雙方不能達成協議的，由國務院專利行政部門裁決?！?/p>

7、勞動工資、經濟補償裁決。所謂勞動工資、經濟補償糾紛，是指因用人單位克扣或者無故拖欠勞動者工資，拒不支付勞動者延長工作時間工資報酬，低于當地最低工資標準支付勞動者工資，或者解除勞動合同后未依法給予勞動者經濟補償而發生的糾紛。如《勞動法》第91條規定：“用人單位有下列侵害勞動者合法權益情形之一的，由勞動行政部門責令支付勞動者的工資報酬、經濟補償，并可以責令支付賠償金：⑴克扣或者無故拖欠勞動者工資的；⑵拒不支付勞動者延長工作時間工資報酬的；⑶低于當地最低工資標準支付勞動者工資的；⑷解除勞動合同后，未依照本法規定給予勞動者經濟補償的?！?/p>

8、民間糾紛的裁決。如國務院頒布的《民間糾紛處理辦法》規定，基層人民政府可以依法裁決民間糾紛?；鶎尤嗣裾畬γ耖g糾紛作出處理決定應當制作處理決定書，并經基層人民政府負責人審定、司法助理員署名后加蓋基層人民政府印章。基層人民政府作出的處理決定，當事人必須執行。如有異議的，可以在處理決定作出后，就原糾紛向人民法院起訴。超過十五天不起訴又不執行的，基層人民政府根據當事人一方的申請，可以在其職權范圍內，采取必要的措施予以執行。

三、行政裁決的原則

1，合法原則。行政裁決自受理到做出裁決的整個過程都應依法進行，不僅要符合實體法，也要符合程序法。行政主體不僅要依據行政法律、法規，還要依據民商事法律法規對平等主體之間的民事爭議做出裁決。行政主體受理這類爭議須有法律的明確授權，在對行政裁決書進行強制執行或申請法院執行時也應依法進行。堅持行政合法性原則正是依法行政的體現。

2，公平原則。行政機關運用行政裁決權，必須公平。首先，行政主體必須在法律上處于獨立的第三人地位，以公斷人的身份進行裁決。其次，必須客觀全面地認定事實，正確地運用法律，并公開裁定程序。行政機關行使行政裁決權，必須按照法律規定，在程序上為雙方當事人提供平等的機會，以確保糾紛的雙方當事人在法律面前人人平等，以實現裁決的公平。

3，回避原則。行政主體在行政裁決中要真正做到超脫于雙方當事人，處于中立地位，就必須實行回避原則。執行行政裁決權的人員，如果與被裁決的民事爭議或爭議的雙方當事人有直接或間接的法律上的權利義務關系，應當依當事人的申請或主動退出糾紛的裁決。

4，調解原則。調解作為解決糾紛的一種手段、制度，有它獨特的作用，它可以減少訴訟，節省費用和有利于安定團結。調解在中國有肥沃的土壤和無限的生命力，進行行政裁決應當尊重當事人的自由意志，如果雙方自愿要求調解，那么行政主體就應進行調解，并依法進行。

5，職能分離原則。行政機關對有關行政相對人權利義務問題作出決定，調查與作出裁決的職能實行分離。即負責調查的公務員不能參與行政裁決，負責裁決的公務員原則上應當由沒有參與調查的公務員擔任。

6，效率原則。行政機關在進行裁決時，應當遵守法定時限，積極履行法定職責，提高辦事效率，提供優質服務，方便公民、法人和其他組織。

三、行政裁決程序

依法行政包含著程序合法，要通過立法規定行政裁決的程序。行政實體法更多的是賦予行政主體公權力，限制私權利，而行政程序法恰恰相反，它對行政主體的活動設置一些約束性規范，限制公權力，保障相對人的私權利，通過程序法使公權力與私權利達到平衡。行政裁決一般應遵循以下程序：

1、申請，是指民事爭議的一方或雙方當事人，向人權行政機關提出要求解決糾紛的請求。申請一般應具備以下條件：一是申請人必須是民事權益發生爭議的當事人或其法定人；二是申請是向有關的行政主體提出；三是申請符合法定形式要求，如法律規定必須提交申請書和其它文書；四是申請必須在法定期限內提出.

2、立案。行政裁決機構在收到當事人申請書后，應當對申請進行審查，對符合條件的應當受理；對不符合條件的，行政裁決機構不予受理并應通知申請人，告知其理由。

3、通知。行政機關立案后應當通知民事爭議的申請人及對方當事人，并要求對方當事人提交有關材料等有關情況。

4、答辯。民事爭議當事人在收到裁決申請后，應當在規定的期限內提交答辯書及有關證據材料。答辯在行政裁決程序中極為重要，它一方面可以幫助對方當事人了解申請人申請爭議的事實與理由，以便進行辯解，維護自身的合法權益；另一方面有利于裁決機構了解真相、查清事實，作出正確裁決。對方不答辯的，行政機關可徑行裁決。

5、審查。行政裁決機關收到答辯書后，對爭議的事實、證據材料進行審查，需補充調查或鑒定的。進行調查、勘驗或鑒定，對交通事故、醫療事故、環境污染、產品質量等技術性爭議是必不可少的。行政裁決機關將所有的事實、證據材料進行綜合分析研究，如果尚有疑問或經當事人請求，可舉行公開聽證，由當事人雙方當面陳述案情，相互辯論、舉證、質證，以查明案情。

6、裁決。行政裁決機關在審理后，根據事實和法律、法規做出裁決。行政裁決機關制作并向雙方當事人送達的裁決書應載明當事人雙方的姓名、地址、爭議的內容、對爭議的裁定及其理由和法律根據，并注明是否為終局裁決。如不是終局裁決，應寫明當事人提起行政復議或訴訟的期限和受理機關。

7、執行。裁決生效后，爭議當事人應當自覺履行，否則由裁決機關依法強制執行或申請人民法院強制執行。

四、行政裁決的救濟問題。

1、關于行政復議問題

目前對于行政裁決是否能提起行政復議，有不同的意見，有人認為行政裁決不能提起行政復議，理由是行政裁決是對平等主體的當事人的民事權利義務作出的處理，屬于《行政復議法》第8條第2款規定的情形，即“不服行政機關對民事糾紛作出的調解或其他處理，依法申請仲裁或者向人民法院提起訴訟”中“其他處理”的情形，不屬于行政復議的范圍。也有人認為，行政裁決可以提起行政復議。理由是《行政復議法》第6條規定：“有下列情形之一的，公民、法人或者其他組織可以依照本法申請行政復議：（十一）認為行政機關的其他具體行政行為侵犯其合法權益的。”行政裁決屬于具體行政行為，當然可以提起行政復議?！缎姓V訟法》第37條規定：“對屬于人民法院受案范圍的行政案件，公民、法人或者其他組織可以先向上一級行政機關或者法律、法規規定的行政機關申請復議，對復議不服的，再向人民法院提起訴訟；也可以直接向人民法院提起訴訟。”依據該規定，可以提起行政訴訟的案件都可以提起行政復議。第三種意見認為，行政裁決涉及兩種不同性質的法律關系，即行政法律關系和民事法律關系。對于有關行政法律關系，屬于具體行政行為，可以提起行政復議，對于民事法律關系，應當就其民事糾紛向人民法院提起民事訴訟，不應當以裁決機關為被申請人申請行政復議。

筆者認為，行政裁決可以提起行政復議。行政裁決不屬于《行政復議法》第8條第2款所規定的“不服行政機關對民事糾紛作出的調解或者其他處理”的情形。調解行為對當事人的民事權利、義務雖然發生一定影響，但調解是在當事人自愿的基礎上進行的。對當事人權利、義務發生影響的決定因素是當事人的意志。調解沒有執行力，當事人可以遵守，也可以不遵守。而行政裁決的內容，直接確定或影響了雙方的權利和義務，并且行政裁決是行政機關單方面作出的，不以當事人意志為轉移，具有行政強制執行效力的行政行為。行政裁決一經作出，即具有公定力、預決力、確定力、約束力及執行力，因此，行政裁決是可以被提起行政復議的具體行政行為。

2、關于行政訴訟問題

1987年最高人民法院《關于人民法院審理案件如何適用（土地管理法）第13條《森林法）第14條規定的批復》規定，人民法院審理此類案件應以原爭議雙方為訴訟當事人。根據該批復精神，各級法院曾一度將所有的行政裁決案件均作民事案件受理。1991年最高人民法院《關于貫徹執行（中華人民共和國行政訴訟法）若干問題的意見》改變了上述答復的態度，規定公民、法人或者其他組織對人民政府或者其主管部門有關土地、礦產、森林等資源的所有權或者使用權歸屬的處理決定不服，依法向人民法院起訴的，人民法院應當作為行政案件受理。根據上述規定，法院對行政裁決案件作為行政訴訟案件受理。1999年11月24日最高人民法院的《關于執行《中華人民共和國行政訴訟法》若干問題的解釋》也未將行政裁決案件排除在受案范圍之外，審判實務中對行政裁決案件屬于行政訴訟受案范圍也漸趨一致，各級法院也都受理了大量的行政裁決案件。

五、行政裁決案件的司法審查問題

1、關于行政主體資格的審查問題

由于行政機關只有在法律法規的特別授權的情況下，才享有行政裁決權。地方性法規以及規章在沒有法律依據的情況下，授予行政機關裁決民事糾紛的職權，屬于超越職權，不能作為人民法院認定被告行政機關具有行政裁決主體資格的依據。

我國現行法律授予具有行政裁決主體資格的行政機關主要有：

（1）人民政府。如，《土地管理法》第16條規定：“土地所有權和使用權爭議，由當事人協商解決；協商不成的，由人民政府處理。單位之間的爭議，由縣級以上人民政府處理；個人之間、個人與單位之間的爭議，由鄉級人民政府或者縣級以上人民政府處理?！薄渡址ā返?7條規定：“單位之間發生的林木、林地所有權和使用權爭議，由縣級以上人民政府依法處理。個人之間、個人與單位之間發生的林木所有權和林地使用權爭議，由當地縣級或者鄉級人民政府依法處理?！绷硗?，《草原法》、《礦產資源法》等也都賦于人民政府具有行政裁決權。

（2）環境保護機關?！董h境保護法》第41條規定：“造成環境污染危害的，有責任排除危害，并對直接受到損害的單位或者個人賠償損失。賠償責任和賠償金額的糾紛，可以根據當事人的請求，由環境保護行政主管部門或者其他依照法律規定行使環境監督管理權的部門處理；當事人對處理決定不服的，可以向人民法院起訴。當事人也可以直接向人民法院起訴?！绷硗?，《大氣污染防治法》和《水污染防治法》等法律中也規定，有關賠償責任和賠償金額的糾紛，可以根據當事人的請求，由環境保護機關或者其他依照法律規定行使環境監督管理權的部門赴理；當事人對處理決定不服的，可以向人民法院提起行政訴訟。

（3）衛生機關。《醫療事故處理條例》第38條中規定：“發生醫療事故爭議，當事人申請衛生行政部門處理的，由醫療機構所在地的縣級人民政府衛生行政部門受理。醫療機構所在地是直轄市的，由醫療機構所在地的區、縣人民政府衛生行政部門受理?！?/p>

（4）工商行政管理機關?！渡虡朔ā返?3條規定“有本法第五十二條所列侵犯注冊商標專用權行為之一，引起糾紛的，由當事人協商解決；不愿協商或者協商不成的，商標注冊人或者利害關系人可以向人民法院起訴，也可以請求工商行政管理部門處理。工商行政管理部門處理時，認定侵權行為成立的，責令立即停止侵權行為，沒收、銷毀侵權商品和專門用于制造侵權商品、偽造注冊商標標識的工具，并可處以罰款。當事人對處理決定不服的，可以自收到處理通知之日起十五日內依照《中華人民共和國行政訴訟法》向人民法院起訴；侵權人期滿不起訴又不履行的，工商行政管理部門可以申請人民法院強制執行。進行處理的工商行政管理部門根據當事人的請求，可以就侵犯商標專用權的賠償數額進行調解；調解不成的，當事人可以依照《中華人民共和國民事訴訟法》向人民法院起訴?！?/p>

（5）專利管理機關?！秾＠ā返?7條規定：“第五十七條未經專利權人許可，實施其專利，即侵犯其專利權，引起糾紛的，由當事人協商解決；不愿協商或者協商不成的，專利權人或者利害關系人可以向人民法院起訴，也可以請求管理專利工作的部門處理。管理專利工作的部門處理時，認定侵權行為成立的，可以責令侵權人立即停止侵權行為，當事人不服的，可以自收到處理通知之日起十五日內依照《中華人民共和國行政訴訟法》向人民法院起訴；侵權人期滿不起訴又不停止侵權行為的，管理專利工作的部門可以申請人民法院強制執行。進行處理的管理專利工作的部門應當事人的請求，可以就侵犯專利權的賠償數額進行調解；調解不成的，當事人可以依照《中華人民共和國民事訴訟法》向人民法院起訴?！?/p>

（6）房屋拆遷管理部門。如《城市房屋拆遷管理條例》第16條規定：“拆遷人與被拆遷人或者拆遷人、被拆遷人與房屋承租人達不成拆遷補償安置協議的，經當事人申請，由房屋拆遷管理部門裁決。房屋拆遷管理部門是被拆遷人的，由同級人民政府裁決。裁決應當自收到申請之日起30日內作出。當事人對裁決不服的，可以自裁決書送達之日起3個月內向人民法院起訴。拆遷人依照本條例規定已對被拆遷人給予貨幣補償或者提供拆遷安置用房、周轉用房的，訴訟期間不停止拆遷的執行?！薄冻鞘蟹课莶疬w裁決規程》第3條規定：“市、縣人民政府城市房屋拆遷管理部門負責本行政區域內城市房屋拆遷行政裁決工作。房屋拆遷管理部門及其工作人員應當按照有關法律、法規規定，依法履行行政裁決職責。”第16條規定：“當事人對行政裁決不服的，可以依法申請行政復議或者向人民法院起訴?！?/p>

2、關于裁決程序的審查問題

目前，我國不僅沒有一部統一的行政裁決程序的法律法規，就連授予行政裁決權的有關法律法規中對行政裁決程序問題所作的規定也很少，而且過于原則。因此，人民法院在審查行政裁決程序是否違法較為困難。只能根據有關法律法規的規定，參照行政處罰法規定的行政程序原則，對行政裁決程序問題進行審查。

根據有關單行法律規定的程序，行政裁決違反法定程序主要有以下幾種情況：

一是未經協商、調解即作裁決。法律中明確規定協商、調解為必經程序的，行政機關應當先組織爭議雙方當事人進行協商、調解，只有在協商、調解不成的情況下，行政機關才可以作出裁決。如《土地管理法》、《草原法》、《森林法》等規定，先由當事人協商，協商不成的，由人民政府處理。如果行政機關在當事人未協商的情況下就作出裁決的，應當認定該行政裁決違反法定程序。

二是不制作裁決書。行政機關是代表國家對平等主體之間的民事糾紛進行公斷，是一項很嚴肅的事情，因此行政機關必須以書面形式作出裁決，如《城市房屋拆遷行政裁決工作規程》第14條規定：“行政裁決應當自收到申請之日起30日內做出。房屋拆遷管理部門做出裁決，應當出具裁決書。”如果行政機關的行政裁決未制作書面裁決，應當認定該行政裁決行為無效。

三是承辦人應當回避而未回避。當事人認為承辦人與其承辦的案件的處理結果之問有利害關系，或與案件的當事人之間具有影響公正處理的關系，申請承辦人回避或者承辦人自己提出回避的，裁決機關經審查屬實，均應當更換承辦人。凡是應當回避的承辦人沒有回避的，所作出的裁決應認定為違反法定程序。

四是剝奪當事人的陳述、申辯權。行政機關在作出山行政裁決前，必須事先告知當事人行政機關的意圖，使其有充分陳述、申辯的機會，行政機關應當聽取當事人的陳述和申辯。行政機關不能剝奪當事人陳述或者申辯的權利，更不能因當事人申辯加重當事人的責任。

五是先裁決，后取證。行政機關應當在查清事實后再能作出行政裁決，而不能先裁決后取證。凡是先裁決后取證的，都屬于違反法定程序。

3、關于審查行政裁決的證據問題。

在不服行政裁決而提起的行政訴訟中，如何分配舉證責任，理論界有不同的觀點，有人認為，應當由原告承擔舉證責任，有人認為應當由被告承擔舉證責任，也有人認為應當由原、被告分擔舉證責任。筆者認為，確定行政裁決訴訟案件舉證責任分配，必須在行政裁決特性及行政訴訟法有關舉證責任的原則性規定的基礎上考量。行政相對人不服裁決提起行政訴訟，其訴訟標的是行政機關的裁決行為。法院主要是審查行政裁決行為是否合法，因此，應當按照行政訴訟法的規定，由被告承擔舉證責任?！缎姓V訟法》第32條規定“被告對作出的具體行政行為負舉證責任”，除此之外再沒有作任何例外規定，也就是說．立法原意是不論何種情況的行政案件，均由被告負舉證責任，原告不負任何舉證責任。原告在行政裁決階段不能提供足夠的證據及證據線索，在行政訴訟中原告找到新的證據或法院根據原告或第三人提供的證據線索取得新的證據，推翻了被訴行政裁決認定的事實，正說明被告認定的事實主要證據不足，根據《行政訴訟法》第54條的規定，應判決予以撤銷。

4、關于適用法律法規的審查問題

我國一些行政法律法規中關于行政裁決的實體問題應如何處理的規定很少。因此，不同情況的行政裁決所適用的實體法律規范亦有所不同，對單行法律、法規規定比較具體的，應當適用單行法律法規的規定，單行法律法規規定不具體的，或沒有具體規定的，行政機關還可以適用有關民事方面的法律、司法解釋及日常規則作出行政裁決。因此，人民法院在審查行政裁決案件適用法律規范時，應參照相應的法律法規進行審查，看行政裁決適用法律是否適當。如在審查行政機關作出侵權賠償裁決時，可以適用《環境保護法》、《水污染防治法》、《漁業法》、《計量法》、《專利法》、《商標法》等法律及有關配套的行政法規中。這些法律對違法侵權行為的構成，都作了較為明確的規定。在審查行政機關作出的權屬糾紛裁決案件時，可以適用《專利法》、《專利法實施細則》、《土地管理法》、《土地管理法實施細則》等有關法律、行政法規及規章進行審查。對一些特殊問題可以參照有關的司法解釋及臺法的規章的規定進行審查。如在審理不服土地權屬糾紛裁決案件時，除應依據《土地管理法》、《士地管理法實施細則》外，還應參照國家土地管理部門制定的《關于確定土地權屬問題的若干意見》等規章的規定進行審查。

5、關于行政裁決案件與民事糾紛案件合并審理的問題

由于行政裁決的性質為行政行為，因此具有一般行政行為所具有的效力，如確定力、拘束力、執行力等。民事糾紛的雙方當事人如果對行政裁決不服，當然享有救濟途徑以擺脫行政裁決的效力對他的支配、束縛，他們可以提起行政訴訟，要求人民法院審查行政主體的行政裁決行為。但是一旦民事糾紛的雙方主體對行政裁決不服，說明他們之間的民事爭議依舊存在，并沒有得到解決，提起行政訴訟的目的雖然是為了糾正行政機關的行政裁決，但主要目的在于使自己免受行政行為效力的約束，以便為自己的民事爭議的最終解決創造前提。在這類訴訟之中，民事爭議雙方始終圍繞著自己的民事權利的關系多少來爭論行政裁決的合法性，法院如果脫離了對當事人權利義務的審查、判斷，便無從判斷行政裁決的合法性。因此，從訴訟效率、便民的立足點出發，賦予人民法院在對行政裁決進行審查之時，可以根據原告或者第三人的請求，將不服行政裁決案件和原告與第三人之間的民事糾紛案件合并審理。如果原告或者第三人未請求合并審理的，按照“不告不理”的原則，人民法院不能將兩個不同的訴合并審理。原告或者第三人提出一并審理請求的，人民法院經審理，認定被訴行政裁決違法的，應判決于以撒銷，并可以同時對原告與第三人的民事爭議作出判決；對原告或第三人未提出合并審理請求的，人民法院經審理認定被訴行政裁決違法，除''''超越職權“外，還應判決被告行政機關重新作出行政裁決。

6、關于行政裁決訴訟案件的司法變更權問題。

我國行政審判適用司法變更權有限原則，即在通常情況下人民法院只有在行政處罰顯失公正的情形下才能變更原行政機關的決定。行政訴訟的這一原則決定了人民法院在案件的審理過程中只審查行政裁決的合法性，對于合法的行政裁決予以維持，而對于不合法的行政裁決則只能予以撤銷。但隨著行政裁決適用范圍的擴大，不服行政裁決行政訴訟案件的大幅上升，應賦予法院對行政裁決享司法變更權。這是因為：

第一，當事人之間的民事權益糾紛，本來是屬于司法權解決的范疇，只是隨著行政管理范圍的不斷擴大，解決平等主體之間的民事權益糾紛的職能就部分地轉移到行政權領域。因此，法院解決民事糾紛也是其職責范圍內的事情，不存在越權問題。

第二，行政裁決在解決糾紛上的非終局性特點是法院對其行使司法變更權的理論依據。由于行政裁決是國家權力機關根據社會發展對司法機關與行政機關兩者的職能進行調整的結果，行政救濟手段的行政裁決也有局限性，它只是一種準司法程序，不如司法程序復雜嚴密，權益保障也不如司法嚴格，行政機關在國家機關中的地位和所行使的職權，決定了其易受外界干擾。而司法權存在的基礎之一就在于為各種各樣的權利提供一種最終的救濟機制。也就是說行政主體對平等主體之間某些糾紛所作的裁決并不是最終的裁決，終局的裁決將由司法審判機關作出。這就為法院在對行政裁決進行司法審查時行使變更權提供了最基本的法理依據。

第三，行政裁決在行政程序中的準司法性特點為法院對其行使變更權提供了事實基礎。由于行政裁決行為是準司法行為或行政司法行為。在糾紛的解決過程中，舉證責任的分擔，基本上實行的是誰主張誰舉證的原則，行政機關也享有調查取證的權利。行政裁決的內容在形式上也與法院的民事判決基本一致，即都是關于平等主體之間的實體民事權利義務的設定。行政裁決所反映出來的事實、證據以及民事爭議當事人的主觀意志是較為全面的，有利于人民法院對其直接行使變更權。

第四，人民法院對行政裁決案件的審理特點要求賦予其司法變更權。我們知道，行政裁決一經作出，在當事人之間便形成一定的權利、義務關系，相對人無疑受其約束。行政裁決是行政機關對平等主體之間的民事爭議所作出的一種處理，一旦民事爭議的雙方主體對行政裁決不服，說明他們之間的民事爭議依然存在，并沒有得到解決，提起行政訴訟的主要目的在于使自己免受行政行為效力的約束，以便為自己的民事爭議的最終解決創造條件。也就是說，民事爭議的解決是行政爭議解決的起點和歸宿。在這類案件的訴訟中，從訴訟開始至結束的整個過程，原爭議雙方始終圍繞自己的民事權利義務的有無及多少來爭論行政裁決的合法性，法院如果脫離了對民事主體權利義務的審查、判斷，便無從判斷行政裁決的合法性。從審判實踐來看，盡管在行政訴訟中舉證責任在被告，但原告無一例外的在起訴以及整個訴訟過程中向法院提供有利于自己的證據，第三人也同樣積極提供證據以證明自己的主張。一般來說，行政裁決所涉及的民事爭議到了行政訴訟階段。除特殊原因外，已沒有什么被隱瞞的證據，法院正是在對案件事實所涉證據的全面審查中，來判斷被訴行政裁決認定事實是否清楚、適用法律是否正確、處理程序是否合法，從而對行政裁決的合法性作出最終的判定。行政爭議的解決與民事爭議的解決具有密切聯系，行政行為合法性判斷過程也就是對民事權利義務關系的判斷過程，因此，法院可以對涉及民事權利義務關系的行政裁決享有司法變更權。