行政復議第三人研究論文

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一、行政復議第三人的概念

行政復議中的第三人與申請人、被申請人同屬于行政復議當事人范疇，是指除申請人、被申請人外，與復議案件有利害關系，為維護自己利益而參與復議程序，承有復議權利與義務的人。作為具體行政行為的利害關系人（包括行政主體、相對人和其他利害關系人），第三人與申請人、被申請人的區別僅在于程序上，申請人是復議程序的發動者，被申請人是申請人復議請求的對象，而第三人則是復議程序啟動后申請或被復議機關追加而作為第三人參加復議程序的，因此，第三人作為一種特定的當事人，與申請人、被申請人具有質的共性。二、行政復議第三人的種類

行政復議中的第三人主要有下列幾種：

1、有獨立獨立請求權的第三人與無獨立請求權第三人

這主要是從復議請求角度進行區分的，有獨立請求是指第三人的復議請求并非依附于申請人或被申請人，而是排斥申請人和被申請人復議請求的獨立的復議請求。有獨立請求權第三人主要是一些競爭性許可案件、公平競爭權案件。如行政許可案件中，有三位自然人A、B、C競爭一個執照。行政主體將許可證頒發給A，B不服提起行政復議，要求撤銷頒證行為，頒發給自己，在此復議案件中A、C為第三人，A自然傾向于維持頒證行為，支持被申請人的復議請求，為無獨立請求權的第三人；C則要求撤銷頒證行為，并要求頒發給自己，其主張與被申請人、A、B均沖突，盡管不同于民事訴訟中的第三人概念（程序上，有獨立請求權第三人須對原告和被告提起訴訟），這是由于行政訴訟中被告限定為行政機關所致，但這并不影響其訴訟請求的獨立性；無獨立請求的第三人則是指第三人的復議請求不具有獨立性，而是依附于申請人或被申請人的復議請求，該種第三人在復議中處于輔助地位，其復議目的是請求復議機關維護申請人或被申請人的復議請求以保護自己的利益。

2、作為行政主體的第三人與作為行政相對方的第三人

這是根據第三人與具體行政行為的關系角度進行區分的，實踐中許多具體行政行為是兩個以上行政主體共同作出的，而申請人只針對其中部分行政主體提出復議申請，此時原則上應將所有行政主體均列為被申請人。此時，如申請人拒絕追加的，訴訟中的做法是將應追加的被告作為第三人參加訴訟，在復議中是否也應該追加為第三人？筆者認為，無論是從復議制度救濟性質還是監督性質出發，都應追加為復議程序當事人，當然為了尊重申請人對利益沖突方當事人的追究權利，只定為第三人而不是被申請人，身份的區別并不影響復議制度發揮其作用；作為行政主體相對方的第三人則不具有行政主體身份，作為行政管理或服務的對象，其合法權益受到了具體行政行為的影響，現實當中這一類第三人最為常見。

三、行政復議第三人的范圍

1、確定行政復議第三人的標準

從上文分析可以看出，鑒于行政復議程序中第三人與申請人、被申請人僅具有形式上的區別，故第三人的范圍實質上等同于當事人范圍，考察第三人的范圍，只需要考察當事人的范圍即可。當事人的范圍如何確定要受到下列因素的影響：

⑴復議制度的價值取向：主觀化還是客觀化

所謂主觀化復議，是指行政復議程序為救濟程序，以保護當事人（尤其是申請人等利害關系人）的主觀權益為終極目的，復議決定主要是解決當事人之間的法律爭議。體現在制度設計上，主要是對當事人的范圍不加限制，同時強化救濟途徑（減少程序限制如申請期限等），并側重于賠償，私益色彩較濃；客觀化復議，是指行政復議程序為監督程序，以監督行政權力運作為終極目的，行政復議決定多表現為對被申請具體行政行為的合法性與效力的裁斷。體現在制度設計上，主要是對當事人的范圍加以嚴格限制（通過利害關系、申請期限、限于保護特定權益），救濟途徑較少，對當事人權益的保護附屬于對行政權力的監督，有一定的公益色彩。

⑵確定當事人范圍的具體標準

①主觀利害關系標準

又稱主張標準，是指自然人、組織（包括法人、非法人組織）只要主張自己的權益受到了被申請具體行政行為的侵犯，即認為主張人與被申請具體行政行為間存在利害關系，可以以申請人或第三人的身份申請啟動或參與行政復議程序，至于該當事人是否與被申請具體行政行為有利害關系，其權益是否真正受到了侵犯，都要等進入程序以后再進行審理。例如《行政復議條例》第二條、《行政復議法》第九條第一款均規定公民、法人或其他組織“認為”具體行政行為侵犯其合法權益的，可以提起行政復議。

②客觀利害關系標準

又稱實際利害關系標準，實踐中應用的利害關系概念均為客觀利害關系，是經復議機關審查認定的客觀存在的利害關系（包括實際影響），而不僅僅是當事人的主張。自然人、組織只有與具體行政行為有某種法律上的聯系（利害關系或法律承認的實際影響），方能成為申請人啟動復議程序或作為第三人參加程序，是否具有該種聯系構成程序上的先決條件。從哲學上講，事物是普遍聯系（事實上的聯系）的，但只有法律上承認的那些聯系（法律上的聯系以事實上的聯系為基礎，此外還包括根據一般社會價值和法律規定而擬制的聯系）才能成為解決當事人間爭議的基礎和標的，這種法律上的聯系就是利害關系和實際影響。從性質上講，利害關系和實際影響并不限于行政法實體法，還包括民事、刑事、憲法等實體法上的利害關系和實際影響。利害關系，是指自然人或組織與具體行政行為有法律上的權利義務關系，即具體行政行為（限于行政法律行為和準行政行為，前者如行政許可、行政處罰，后者如行政確認）對自然人或組織的權益有法律上的影響，產生了法律效果。這種法律效果包括：對自然人或組織實體權益（主要是人身權、財產權、相鄰權、信賴利益）的直接限制、剝奪或賦予；自然人或組織依與行政相對人間存在的某種法律關系而具有的某種實體權利義務，因具體行政行為而間接被限制、剝奪、賦予或課與、消滅；對自然人或組織程序上請求權、公平競爭權、參與權、知情權的直接拒絕或剝奪；實際影響，是指具體行政行為（限于行政事實行為，如公務員履行職務時毆打相對人等職務相關行為）對自然人或組織的實體權益有事實上的影響，該種影響并不體現為對權利的剝奪或賦予，對義務的課與或消除（特殊情況下例外，如公務員毆打他人致死即剝奪了他人的生命權），而往往體現為事實上對權利或義務的阻礙或促進。實際影響標準源于2000年3月10日施行的最高人民法院《關于執行（中華人民共和國行政訴訟法）若干問題的解釋》第一條第二款第（六）項關于對自然人和組織的權利義務不產生實際影響的行為不屬于受案范圍的規定。

③權益標準

自然人或組織要啟動或參與行政復議程序，無論是主張標準或利害關系標準，都必須建立在權益基礎上，即該當事人主張受侵犯的權益必須是現實存在的、為法律所認可和保護的合法權益。這些合法權益包括法定權利和尚未上升為法定權利但值得法律保護的利益：實體上的政治權利（游行示威權利）、受教育權、獲得物質幫助權、人身權、財產權、經營自主權、相鄰權、信賴利益，程序上的請求權、參與權、知情權、公平競爭權等。值得注意的是上述利益不包括不為法律所認可和保護的單純的反射利益，如因政府拓寬馬路而受影響的營業利益，因政府規劃而給房地產帶來的升值。上述利益必須現實存在，并有被影響的現實可能性。

④職權標準：

主要適用于被申請人以及作為行政主體的第三人的確定上，即被申請具體行政行為的作出者（行政主體）方能成為被申請人，在例外情況下，如果具體行政行為是兩個以上行政機關共同作出的，而申請人只對其中部分行政機關提出復議申請，則其他行政機關則作為第三人參加復議程序。

2、第三人的具體范圍

第三人是復議程序的參與者，其范圍的確定要受到價值取向、立法設計的影響。在價值取向上，我國目前的行政復議制度在價值取向上界于二者之間，以監督為主，附帶救濟，如《行政復議法》第一條立法宗旨中就規定了監督目的（防止和糾正違法或者不當的具體行政行為，保障和監督行政機關依法行使職權）和救濟目的（保護公民、法人和其他組織的合法權益）。這種取向尋求公共利益和私利益的平衡，優點是賦予行政復議制度以較大的發展空間，以較好地適應中國的國情；缺點是兩種傾向相互沖突張力過大，導致行政復議制度部分功能紊亂，處于捉肘見襟的境地，例如客觀化方面，復議決定主要體現為對行政法律秩序的調整上，適用維持和撤銷決定以消除權力運行中的瑕疵，同時，這種行政法律秩序需要穩定以保護公益，故在申請人范圍、申請期限、申請范圍等方面對當事人的申請加以種種限制，難以全面體現和保護申請人復議請求，與主觀化復議要求的盡量減少限制，擴大救濟途徑以保護當事人主觀權利相沖突。而且對當事人范圍的嚴格限制反過來又因程序難以啟動而導致復議的監督職能難以發揮。我們認為，解決這一難題的出路在于強化復議程序的救濟功能，在當事人問題上應擴大申請人和第三人的范圍，由私益復議向公益復議逐步邁進，一方面有利于當事人合法權益的保護，客觀上也因復議程序的啟動而更好地促進監督職能的發揮，至于由此可能帶來的對行政法律秩序穩定性的影響，可以通過賠償解決。

制度設計上，第三人的適格要件是：

1、具有合法權益

主要適用于行政相對方第三人。如上文所述，目前行政復議程序應保護的權益包括實體上的政治權利（集會、游行、示威權利）、受教育權、獲得物質幫助權、人身權、財產權、承包經營權、經營自主權、相鄰權、信賴利益，程序上的請求權、參與權、知情權、公平競爭權等，但不包括反射利益。

與行政訴訟相比，行政復議的保護權利范圍要大得多，但從強化行政復議救濟功能，實現合法、公正、及時、便民原則角度來講，有必要作進一步的擴大，不僅包括現有的法定權利，還應擴大到一些尚待上升為權利的利益如信賴利益、隱私利益、參與利益、環境利益等等，具體幅度可以根據不同情況加以靈活適用。2、利害關系（實際影響）

主要適用于行政相對方第三人。自然人或組織的上述合法權益受到具體行政行為的侵犯，包括法律上的影響和事實上的影響，即產生了利害關系和實際影響，當然這種侵犯的可能性必須是實際存在的。這實際上采取了客觀利害關系標準，客觀利害關系對申請人和第三人構成了一道限制，這在相當程度上符合目前我國行政復議制度的實際情況，但考慮到更好地發揮行政復議制度的監督和救濟功能，有必要擴大行政復議的申請人、第三人的范圍，特別是在行政訴訟已出現公益化的趨勢時，更應該從理論上探討行政復議申請人、第三人范圍如何擴大的問題。

3、提出參加復議申請或被依法追加

主要適用于行政相對方第三人。提出參加復議申請或被依法追加是具體行政行為利害關系人成為第三人的程序要件之一，當然提出參加復議申請要成立，必須是在復議期限內。

4、是具體行政行為的作出者

主要適用于行政主體的第三人。

筆者認為，就具體而言，應注意下列情形下第三人的適格問題：

1、不作為案件的適格問題

此處案件性質是作為與不作為，應當是根據申請人的復議請求而定，因為復議審查方向和最終復議決定都要圍繞復議請求作出。對于作為案件，在確定第三人適格問題上應按一般標準來加以確定，但對于不作為案件，應依下列方式審查：首先審查行政機關是否具有職責；其次審查自然人或組織是否具有合法權益；第三是審查基于這種合法權益，自然人或組織對行政機關的行為是否產生一種法律上的請求權來確定是否具有利害關系（實際影響）。

2、信賴利益保護問題

信賴利益，是指自然人或組織基于對已作出的具體行政行為的合法性和效力的信任，直接獲得或通過一定行為獲得一定權益，形成利益關系，該當事人由此對該具體行政行為產生的一種維持該具體行政行為合法性與效力的期待利益。如變更或撤銷，將嚴重侵犯其信賴利益，即最高人民法院《關于執行（中華人民共和國行政訴訟法）若干問題的解釋》第十三條第（四）項規定的“與撤銷或變更具體行政行為有法律上利害關系的”情形。

3、反射利益問題

反射利益是大陸法系國家的理論，是指利益人缺乏法律根據，依法律法規規定或具體行政行為而間接獲得的不具請求權之單純利益，反射利益人與行政行為不具利害關系。在國外，反射利益理論近年來受到較大批評，認為與近代民主法治和責任政府理念相違背，實務中有將反射利益納入法律保護范圍內的趨勢。

作為行政相對方的第三人有：

1、具體行政行為的相對人

具有當然的第三人資格。

2、具體行政行為涉及其相鄰權的自然人或組織

值得注意的是此處的相鄰權人，在相鄰關系構成上，并不一定要求相鄰權人的不動產與具體行政行為所直接針對的不動產在空間上緊緊相連，只要在一定區域內，具體行政行為影響了其通風、采光、通行等權利，即可認定構成相鄰關系，相鄰權人具有第三人資格。

3、具體行政行為涉及其公平競爭權的自然人或組織

公平競爭權是憲法平等權的具體體現，其權利人當然具有第三人資格。值得注意的是公平競爭權利人必須是進入行政程序中的當事人，即向行政主體提出申請的人，而不能無限制擴大。

4、治安處罰案件中的受害人

治安處罰案件中，違法行為人即加害人侵害了受害人的合法權益，受害人有權要求主管行政機關追究加害人的法律責任，該種請求權使受害人與追究行為（包括作為與不作為）構成了利害關系。

5、合伙企業

有字號的合伙企業，應以核準登記的字號為第三人，由執行合伙企業事務的合伙人為復議代表人，其他合伙企業提起復議的，合伙人均為第三人。

6、不具法人資格的其他組織

由該組織作為第三人，其主要負責人作為復議代表人。

7、聯營、中外合資或合作企業各方當事人

如認為企業或自己的利益受侵害的，可以以自己的名義申請作為第三人參加復議。

8、股份制企業

股份制企業的股東大會、股東代表大會、董事會等認為具體行政行為侵犯其企業經營自主權的，申請參加復議的，以企業為第三人。

9、非國有企業

被行政機關注銷、撤銷、合并、強令兼并、出售、分立或改變企業隸屬關系的，此時該企業或其法定代表人為第三人。

10、有權申請復議的組織終止的

由繼受其權利義務的組織為第三人。

11、承包經營權人

農村承包經營權人等土地使用權人對具體行政行為處分其承包經營的土地不服，或認為行政機關變更或廢止農業承包合同侵犯其權益的，為適格第三人。

12、近親屬

有權申請復議的自然人死亡，其近親屬有權以自己名義申請參加復議，為第三人，近親屬應包括配偶、父母、子女、兄弟姐妹、祖父母、外祖父母、孫子女、外孫子女和其他具有扶養、贍養關系的親屬。

自然人因被限制人身自由而不能復議時，近親屬可以依其口頭或書面委托以該自然人名義申請復議，第三人為該自然人。

13、法定人

自然人為無民事行為能力或限制行為能力人的，其法定人可代為申請參加復議，第三人為該自然人。

作為行政主體的第三人有：

作為行政主體的第三人與被申請人范圍一致，不象作為行政相對方的第三人范圍涉及較復雜的理論問題，因而相對較為簡單，在被申請人范圍的確定上，根據《行政復議法》第十條第四款之規定，作出具體行政行為的行政機關是被申請人，即采職權（行政主體）標準，那么作為行政主體的第三人亦遵守該標準。

在依法應追加共同被申請人而申請人拒絕追加時，作為行政主體的第三人范圍為：

1、職權行政主體

該職權行政主體為第三人。

2、授權行政主體

包括法律法規規章直接授權主體和行政授權主體，此處講的授權行政主體，主要是指除行政機關內設機構、派出機構以外的其他組織。如《行政處罰法》第十七條規定的具有管理公共事務職能的組織。

在法律法規或規章授權的情況下，該被授權的組織具有行政主體資格，為第三人。

行政授權情況下，分為兩種情況：如行政機關的授權有法律法規或規章依據，則被授權的組織有行政主體資格，為第三人；如行政授權無法律法規或規章依據，則應視為委托，由作出授權的行政機關為第三人。

3、委托行政主體

有權行政機關委托其他機關或組織代為作出具體行政行為時，委托方行政機關為第三人。

實踐中經常出現的，職能行政機關將其職責范圍內的事務交由下級或其他行政機關辦理，但在對外法律文書中均署職能行政機關的名時，此時，應視為委托關系，根據具體行政行為法律文書上署名的行政機關為第三人。

4、派出機關

縣級以上地方政府依法設立的派出機關為第三人。

5、派出機構

政府工作部門依法設立的派出機構依法律法規或規章的規定（即授權）以自己名義作出具體行政行為的，派出機構為第三人，包括派出機構超出法律法規規章授權范圍實施行政行為的情況。

派出機構如無法律法規或規章授權，以自已名義作出具體行政行為，則以設立該派出機構的政府工作部門為第三人。

政府工作部門在沒有法律法規或規章規定的情況下，以行政授權方式授權派出機構行使行政職權的，應視為委托，以政府工作部門為第三人。

6、內設機構

行政機關的內設機構在法律法規或規章授權的情況下，以自己的名義作出具體行政行為的，以及該內設機構超出法律法規或規章授權作出的具體行政行為，以該內設機構為第三人。

行政機關的內設機構在沒有法律法規或規章授權情況下，以自己名義作出具體行政行為的，以行政機關為第三人。

行政機關在沒有法律法規或規章規定的情況下，以行政授權授權內設機構行使行政職權的，應視為委托，行政機關為第三人。

7、組建機構

有兩種情況：如行政機關組建并賦予行政管理職能的機構具有獨立承擔法律責任的能力，則有行政主體資格，為第三人；如不具備獨立承擔法律責任的能力，則以行政機關為第三人。

8、被撤銷機關

作出具體行政行為的行政機關如已被撤銷，則由繼續行使其職權的行政機關為第三人。

9、批準機關

行政程序中，具體行政行為作出往往要經過上級行政機關的內部批準程序，此時被申請人的確定主要是看對外發生效力的具體行政行為法律文書中署名，誰署名，誰就是第三人。

10、綜合執法機關

目前比較規范的綜合執法產生于行政處罰領域，《行政處罰法》第十六條規定國務院或國務院授權的省級政府可以決定一個行政機關行使有關機關的行政處罰權，因此，通過此種途徑成立的綜合執法機關具有行政授權的特征，此時第三人為綜合執法機關.