我國行政訴訟探究論文

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我國《行政訴訟法》于1989年頒布，1990年實施，標志著當代中國“人治時代的終結”、“法治時代的開始”，意味著一場“靜悄悄的革命，”具有“劃時代的里程碑意義”，有力地推進了中國的法治進程。（注：龔祥瑞：《法治的理想與現實》，中國政法大學出版社1993年版，第148頁。）但毋庸諱言，《行政訴訟法》實施的十年，是充滿矛盾與沖突的十年，成效與問題同在，動力與阻力共存。“民告官”作為一種制度設計，令人歡欣鼓舞，但存在的諸多困難與阻力又使行政訴訟步履維艱，讓人憂心忡忡?？梢哉f，“行政訴訟的現狀并不樂觀，在許多地方，用‘走入困境’來形容并不為過，也并非危言聳聽”。（注：陳有西：《對行政訴訟困境的宏觀思考》，載《行政法學研究》，1993年第4期。）我國的行政訴訟，令人堪憂。

一我國行政訴訟面臨的困境

我國行政訴訟面臨的困境，表現為以下幾個方面：

困境一：行政訴訟案件少。

行政案件與民事案件、刑事案件相比，顯得較為冷清，突出的表現就是行政案件受理的數量極低。以1996年為例，全國法院行政案件的審結數僅為79527件，而法院審結各類案件的總數為5273544件，僅占各類案件總數的1.52%；即使是提起的行政訴訟案件，與現實中實際發生的具體行政行為相比，也是微乎其微，鳳毛麟角；同時有資料表明，這幾年行政案件的增長速度也明顯減慢，比如1990年——行政訴訟法實施的第一年，全國各級法院一審行政案件為13006起，1991年為25667起，上升率為71.35%，1992年以后上升率急劇下降；從1993年到1998年的6年間，我國各級人民法院受理的一審行政訴訟案件為37萬多件（但各年并不平衡，1998年一年的行政案件為98463起，就占了這幾年總和的27%），這個數字與全國現有12億人口的絕對數量相比，總起訴率只有萬分之二點三。比如1997年，在我國每100萬人中，僅有60人提起行政訴訟，而有些國家，每100萬人中就有幾百人提起行政訴訟（注：高娣：《行政訴訟：民與“官”在法律的天平上》，載《法制日報》，1998年9月23日。），我國的行政訴訟案件，少得可憐。

我國行政訴訟案件少，這是由于我國公民的合法權益較少受到侵害的緣故嗎？答案是否定的。因為只要看一看各級信訪機構收到和接待的近于天文數字的來信來訪就知道，事實并非如此。行政案件少，并不是行政爭議發生的少，而是大量的具有行政意義的案件沒有訴到法庭。

困境二：行政案件撤訴多。

行政爭議案件不僅起訴率本身就很低，而且行政案件審結時的“撤銷率”遠低于“維持率”，“維持、撤銷案件率”遠低于“撤訴率”，而撤訴案件中“正常撤訴率”又遠低于“非正常撤訴率”。例如據南陽地區統計，在該地的五縣市法院的裁判中，平均撤訴率就高達37.5%，幾乎等于平均維持率（23.4%）與平均撤銷率（14.4%）二者之和。在我國行政訴訟案件中，有些撤訴屬于正常撤訴，但大多數屬于“非正常撤訴”，“非正常撤訴”的情況主要有兩種：一是行政機關對原告威脅、恫嚇、欺詐，或對原告行使訴權設置障礙，進行刁難，導致原告違心撤訴或者被迫撤訴；二是部分審判人員在審理行政案件時，為照顧行政機關的面子而打“和牌”、“變相調解”，他們或者說服被告，讓被告給原告私下許諾，滿足原告的要求，或者動員原告申請撤訴。（注：龔祥瑞：《法治的理想與現實》，中國政法大學出版社1993年版，第124、127頁。）行政案件撤訴率與非正常撤訴率高，導致案件中途流失，這不能說是一種正常的現象。

困境三：行政訴訟審判難。

一方面，由于不少地方政府為了規避法律，凡是有可能被訴的行為，都交由黨委或黨委書記去做，事實上許多行為都是由黨組織作出的，而《行政訴訟法》盡管實現了對政府的法律控制，但卻控制不了黨組織，由于黨不能作“被告”，所以黨的部門往往成了違法行為的“避風港”，正所謂“黨委作報告，政府作被告；書記出點子，鄉長挨板子”；另一方面，行政審判受到的其他方面的壓力也很大，法外干預很嚴重，領導作“批示”，走后門，托關系，整個執法環境不盡如人意，“人情案、關系案、金錢案”也很難避免。正是基于上述的壓力，許多法院對行政案件不敢作出撤銷或變更的判決，而大量的是借助于不予受理、駁回起訴、強迫撤訴等非正常的方式結案，一種“異化”了的非正式的行政糾紛解決方式正在形成。

困境四：行政裁判執行差。

我國的行政訴訟案件不僅受理難、審理難、判決難，而且執行難、執行差，人民法院作出的行政裁判，大多成了“司法白條”，尤其是判令行政機關返還財物、賠償損失、賠禮道歉、限期履行法定職責的行政案件，難以得到兌現。在現實中，一些被執行組織由于“履行不能”、“囊中羞澀”，自己的工資都發不上，哪能管得上相對人的死活？還有些行政機關，即使有能力履行，但橫行跋扈，肆無忌憚，根本不把法院放在眼里，“你判你的，我干我的”，常常以法院裁判影響當地“經濟發展”為名，拒絕履行法院裁判。

可見，我國的行政訴訟猶如霧里看花，水中望月，行政行為失范，行政訴訟低迷，“民”與“官”在法律的天平上，嚴重失衡：“書面中的法”與“現實中的法”，嚴重脫節；我國的行政訴訟法治，猶如一盞“不發光的燈”，任重而道遠。

二我國行政訴訟面臨困境的成因

我國的行政訴訟陷入困境，被學者們稱為“憲法意義上的挫折”，即構成憲法本質的那些意義的失落，憲法規定與行政法治“沒有表達為一種現實的機構與制度，沒有被公民與政府的意識解釋或主張”。（注：楊海坤、朱中一：《90年代中國行政訴訟法學研究綜述》，中國法學會訴訟法學會1999年年會論文；）具體說來，我國行政訴訟面臨困境的成因主要有：

成因一：觀念上嚴重滯后。

首先，從整個社會的觀念來看，我國是一個缺乏民主與法治傳統的國家，長期以來，在封建社會所形成的“官貴民賤”、“下不能犯上”、“民不能告官”、“怕官”、“忌訴”、“息事寧人”的思想嚴重，“官本位”、“等級制”的權力觀念和官僚主義作風盛行，崇尚人治，輕視以至否定法治。一些地方、一些部門，往往是掌權人的一個表態、一張條子，就足以使法律扭曲變形，使辦案人員不得不唯命是從；實踐中的“條子案”、“首長案”、裙帶關系、門戶關系、尊卑關系，不僅給社會帶來不正之風，同時也阻礙了行政訴訟現代化的實現。

其次，從行政相對人的角度來看，由于受傳統觀念的影響，許多公民在自已的合法權益受到行政機關侵犯時，不敢告、不愿告、不知道告、不會告。由于許多事情行政機關說了算，老百姓只能服從，不容質疑。稍有不恭言行，輕則受到批評斗爭，重則遭到打擊迫害，甚至被“專政”——這致使老百姓害怕、畏懼行政機關，不敢有任何不滿的表露，何來奢談什么“告”行政機關。況且，即使今天將行政機關告到法院，明天仍在它管理下生活；今天把行政機關告贏了，明天它還可以以其他理由或借口來懲罰你，正所謂“贏了一陣了，輸了一輩子”，“跑得了和尚跑不了廟”，告了不值！況且在許多人眼中，法院與行政機關都是“官府衙門”，必然會“官官相護”，告了也白告，所以許多老百姓只能“民不與官斗”，一忍了之。并且，現實中也有許多人并不知道行政訴訟為何物，即使有的老百姓聽說過，但也不知道如何告，到哪個“衙門”去告，要經過哪些程序，履行哪些手續，繳納多少費用等，由于法律知識缺乏，實踐中就很少起訴。這也是導致行政訴訟案件少的直接根源。

再次，從行政機關來看：“勝訴了喜笑顏開，敗訴了怒氣沖天”，不少行政人員“官本位”觀念極重，抵觸情緒較大，認為行政訴訟不利于行政管理，妨礙了行政效率，觀念難以改變，不敢或羞于當被告，于是就對原告威脅、恐嚇、打擊或報復，對法院行政審判不配合，利用手中各種資源分配權制約法院，對法院審判施加直接或間接壓力，有的直接向法院揚言“你給我輸案子，我就不給你票子、房子、車子”，甚或搬動上級領導說情，采取“組織措施”，撤換行政庭庭長、法院主管院長，以達到干擾、阻礙行政審判的目的。

最后，從法院方面看，一些法院對有些行政案件，如計劃生育、城市拆遷、亂收費、農民負擔等，不敢管、不敢問，怕踩“告壓線”，以為一旦受理了，就是對政府的“大不敬”，給政府“找麻煩”，“支持群眾告政府”，制造社會“不穩定因素”，它不能從根源上疏通解決渠道，而是以高壓手段，強迫人們就范，以求得一時的“穩定”。這種觀念存在于一些掌權者心中，行政訴訟面臨著不應有的責難、壓力和困惑。

總之，上述行政相對人、行政機關、人民法院以及整個社會觀念上的缺失，乃是導致我國行政審判面臨困境的主觀原因。

成因二：制度上的先天不足。

我國的行政訴訟制度確立于市場經濟尚未建立之時，隨著市場經濟的不斷深入發展，它的弊端與缺陷日益暴露出來，這主要體現為：一是《行政訴訟法》本身不完善，某些規定不明確，缺乏可操作性；二是現行法律、法規、規章相互之間矛盾、沖突，給行政執法和行政審判帶來不便；三是行政訴訟法還缺少與之相配套的一系列法律、法規。具體說來：

1.行政訴訟受案范圍太狹窄。僅限于具體行政行為的合法性審查，而對大量抽象性行政行為與具體行政行為的合理性無權進行審查，這大大制約了行政相對人權益的保障程度；

2.行政訴訟當事人制度不完善。首先，就原告資格而言，法律僅規定直接利害關系人享有訴權，而對公民、法人、其他組織的合法權益受到行政行為間接侵害或不利影響時是否具有原告資格，則未明確，這導致在實踐中，該類被間接侵害的人大多被排斥于行政訴訟之外；而在被告資格上，法律對委托與授權的界限區分不明確，造成規章授權或規章以下規范性文件授權的組織能否作被告，以及對某些臨時性機構和綜合執法機構被告資格的認定也不明確，由此造成行政訴訟工作量的增加和度的難以把握。

3.行政訴訟檢察監督不力。我國行訴法雖然規定人民檢察院有權對行政審判是否合法進行監督，但對監督的方式、途徑、效力等方面規定的甚不明確，缺乏可操作性，從而導致現實中行政監督行為的失范。

4.行政訴訟證據制度不完善。行訴法對原告舉證的性質、被告舉證的范圍、程度，被告補證的限制以及人民法院調取、審查、運用證據的規則等，都缺少操作性規定。

5.行政訴訟中法律規定的重合、沖突現象嚴重。由于我國行政訴訟適用的法律規范是由不同效力等級的規范性文件構成的，層次多，數量大，相互之間發生抵觸、矛盾，甚至不一致的現象十分普遍，而行政訴訟立法對其在審判適用中遇此情況如何處理，所做的規定較為原則，僅規定了報請上級或國務院進行解釋或裁決的制度，致使一些行政案件在法定期限內難以審結，某些行政爭議長期不能解決，行政相對人的合法權益也就無法得到保障。

6.行政案件的執行措施不完善。由于我國還沒制定出專門的強制執行法，“執行難”，執行中混亂狀況甚為嚴重。

可見，由于我國行政制度上的先天不足，“營養不良”，導致了現實中行政審判的不規范。

成因三：行政執法環境不盡如人意。

在我國，行政執法環境不盡如人意，除了上文列舉的部分情形外，最主要的體現為“行政審判不獨立”。這又可分為兩種情況：

第一、行政審判外部不獨立。對此表現有四：（1）審判機關相對于人大來說不獨立。我國現行法律規定，人民法院應當向人大機關負責并匯報工作。但現實中，一些地方人大對人民法院超常“個案監督”，不僅嚴重影響了法院獨立審判，更會導致立法權僭越司法權；（2）司法權相對于行政權來說不獨立。盡管立法上明確規定“人民法院依法獨立行使審判權，不受行政機關、社會團體和任何個人的干涉”，但現實中，行政權高于司法權，行政機關干預司法機關正常活動的情況并不少見；（3）審判機關與黨的領導的關系上，仍未理順；（4）人民法院沒有獨立的用人權、財政權，法院的人、財、物，審判人員的住房、子女上學、就業的等都受制于行政機關，法院對行政機關有“天然”的依附關系，這樣審判機關的獨立地位很難保證。以上四者，構成了行政審判外部不獨立。

第二，行政審判內部不獨立。在審判機關內部，行政審判組織不獨立，表現為：（1）行政審判組織沒有獨立的裁決權，合議庭一個案件審理后，要向庭長、院長“層層匯報”、“層層審批”；（2）對于重大、疑難、復雜的案件，由審判委員會討論、決定；（3）審判人員不獨立，我國實行的是“法院獨立”，而不是“法官獨立”。以上三者，構成了我國行政審判內部不獨立。

綜上所述，由于以上“觀念上的嚴重缺失”、“制度上的先天不足”，以及“執法環境上的不盡如人意”，導致了我國行政訴訟審判難的現狀。

三擺脫我國行政訴訟困境的出路

通過上文關于我國行政訴訟困境與成因的探討，我們可以發現，行政訴訟在我國陷入困境，有著邏輯上的必然性。對于我國行政訴訟的現狀，用“困境”一詞來概括，似乎有失偏頗，但筆者很難找到更合適的用語。

我國《行政訴訟法》實施十周年了，但我們不可因此而盲目樂觀，歡呼雀躍，因為“時間”代表不了什么。我們需要的態度是慎重而求實。

十年來，我國行政訴訟雖然取得了一定的“成就”，但這些“成就”絕非象有的學者所吹捧的那樣“光輝”、“偉大”，因為任何“成就”都應得到一國的經濟、社會發展以及該項制度與其經濟、社會發展適應程度的印證。

至于我國行政訴訟面臨困境的成因，本文的分析難免牽強附會，因為任何“分析”都不過是學者們的“猜想”與事后的歸納而矣。我國行政訴訟陷入困境的真正根源，則極可能是多方面的、“非條理”、“非系統”的。

如何走出目前我國行政訴訟的“困境”，是擺在我們面前的重要課題。但擺脫我國行政訴訟困境的路徑，筆者預言，肯定是“多方面”的，而絕非是“單一”的。任何謀求“一針就靈”、一蹴而就的努力都只能是一種徒勞。因此，本文僅僅只是奢望通過對我國行政訴訟的透視，引發人們的關注與思考，而不可能在短短的幾千文字中，開出什么“靈丹妙藥”。以下幾點也僅僅是作者列出的、自認為較為重要的、擺脫我國行政訴訟困境的“出路”：

出路一：觀念更新——克服官本位，樹立民本位，政府不得為非，民權神圣不可侵犯；

出路二：制度重創——修改行訴法，消弭立法沖突；明確法律規定，擴大受案范圍，提升主體地位，加強檢察監督，確立行政違法推定原則，完善證據制度，落實裁判執行；

出路三：審判獨立——走出行訴困境的根本出路在改善執行環境，建立行政法院，加大司法審查，嚴格黨政分開，真正實現我國行政審判的“內部獨立”與“外部獨立”。

綜上所述，如何擺脫我國行政訴訟困境的現狀，是一項“系統的工程”，我國的行訴法治建設，任重而道遠。