公共決策分析論文

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一、轉型期部門利益形成、凸現的原因

部門利益是指行政部門的行政行為偏離了“公共利益”導向，以追求部門自身局部利益的形式來變相地實現個人利益。部門利益膨脹損害公共利益，實際上是轉型社會的共同問題。中國由計劃經濟和單一產權運營結構向多樣化市場經濟轉軌過程中，不可避免要出現部門利益膨脹。傳統的計劃經濟和傳統的單一所有制運營結構，就是按照部門格局、行業壁壘和行政格局來運營的。資源配置按照所有制的軌道走，久而久之就形成了這種嚴格的條塊分割、行政割據、地域壁壘的體制，自然就形成了部門利益的依托和基礎。

在改革前二十多年中，功能性問題、邊緣性問題、表層問題，把部門利益問題淹沒了。在一定意義上說，部門利益問題不是新問題，而是當改革進入深水區，利益調整進一步深化，特別是改革者自己也成為被調整對象的時候才凸現出來的。尤其在構建和諧社會過程中，以民生問題為核心來推動公共政策的時候，部門利益就越發凸顯。一是當前部門職責界定尚未達到管理科學化的要求。各級政府的機構改革還只是一個過渡性的改革，還要在實踐中進一步理順部門關系，提高部門職責界定的科學化程度；二是對行政機關的立法行為和行政機關制定規范性文件的行為監督力度不夠；三是財政制度不健全，還沒有建立適應市場經濟發展需要的公共財政制度；四是決策與執行不分的行政運行機制仍然沒有根本改變，部門利益實現的鏈條依然難以中斷；五是公務員收入差距較大。由于以上原因難以形成有效制約行政權力的內在機制，它使行政權力的內部分配出現某種程度的脫軌與失序。

二、部門利益實現的獨特方式

在中國，部門利益有其獨特的實現方式。與其他社會利益群體相比，政府部門最容易將權力和職業方便轉化為利益資源，因為政府部門掌握公共行政權力。社會利益群體通過對國家政府部門施加影響。以期使自己的利益獲得政策與法律上的保障。政府部門則直接利用掌握某種具體行政權力通過部門決策來獲取部門利益。因此，政府部門這種利益追求的方式，在本質上是對公共行政權力的一種侵蝕?！安块T職權利益化”與“部門利益法定化”是中國部門利益的獨特實現方式。1999年《中共中央、國務院關于地方政府機構改革的意見》就尖銳地指出：“政府部門管理體制不適應社會主義市場經濟的要求，部門職權利益化的傾向，造成一些部門、地區、行業之間的分割，加劇了部門、行業和地區的保護主義。”

“部門職權利益化”，就是以狹隘部門團體利益為導向來鞏固與爭取有利于自己的職責。既然在實踐中沒有完全落實職權法定的原則，各部門的職權又處于調整之中，于是，不少行政機關的職權帶有“自己爭取”的色彩。對待有利的職責(收費權、審批權、處罰權)，就像橄欖球比賽一樣，你爭我奪；對待利益不大的職責，就像擊鼓傳花一樣唯恐落在自己身上。把從計劃經濟體制下繼承下來的職權認為是自己部門的專有權限，任何人都動不得。這樣公共行政權力就面臨著部門私有化的危險。

“部門利益法定化”是在推行依法行政的新形勢下部門利益實現的又一種獨特形式。“職權法定”、“行為法定”、“程序法定”，是依法行政的內在要求。因此，把體現部門利益的職責法定化，就等于為部門利益上了合法化的保險。

三、健全公共事務決策體系。遏制部門利益膨脹。加快向“公共行政”轉型

部門利益是“部門行政”延續的根源，能否弱化部門行政，主要取決于弱化部門行政賴以存在的物質基礎——部門利益。部門利益已經構成部門行政向公共行政轉型的最大障礙。如今政府職能發生了變化，要維護社會的公平正義，就需要有一個系統的決策結構、決策程序、決策原則來反映不同階層的利益，這是有效實現黨執政目標的重要條件。為此，就要仔細研究如何建立與現代政治文明相適應的行政決策系統，具體地講，就是公共部門尤其是部委決策的時候，整個決策過程是怎么樣的，決策是如何形成的。

1、完善部門管理體系。建立有效率和公正的政府

在落實科學發展觀和構建和諧社會中，需要一個健全的部門管理體系。解決部門利益膨脹問題，不是簡單地消除利益，不是簡單地拆分利益，而是要著眼于怎么樣建立一個有效率和公正的政府，這是最高原則。這必須是一個有規則運行的政府。在推進法治國家建設時，中央政府在法律的制定和實施當中必須發揮主導作用。這個作用的核心，一是要強大有效，二是要依法行政。

鄭莜萸案有一個很大的教訓，就是藥監局在推行一些重大改革的時候沒有得到國務院的同意?！稇椃ā返?9條規定，各個部委在有重大決策時，要由國務院決定。一些部門的此類決策有可能忽視公共利益，這是當前治理部門利益膨脹時亟待解決的問題。從現有的、可行的制度建設、法制建設人手，建立一個強大的中央政府，更好地維護公共利益，是約束部門利益的重要方向。

當前比較可行的約束部門利益膨脹的方式，是按照憲法的要求，制訂出一個方案，將各個部委有哪些重大事項決策時必須向國務院請示，加以一一列舉。解決部門利益膨脹問題不能停留在原則性規定上，而應從具體問題人手。從現在能做到的地方先搞列舉，列舉不完以后再積累經驗。依靠自由裁量權決策，是缺乏制度約束的表現。將現有規則加以完善，先實行起來，是深化行政體制改革的一個重要原則。

建立一個有效率和公正的中央政府，需要深化機構改革。應該根據行政管理的要素整合部門，打亂部門利益格局、割斷部門利益聯系，部門的設置更高效、更精干。

2、建立民主化、法制化的規范公共選擇機制

民主決策、科學決策是遏制部門利益膨脹的關鍵。如何實現科學決策?一是應盡量透明，二是在可能的情況下，盡量引入專家論證，也就是可行性報告。在比較充分的論證之后，盡可能形成集體決策，不能由少數人專斷。決策科學化還需要有一個更長效、更根本的機制來支撐它，這就是民主化、法制化的規范公共選擇機制。最根本的還是要有中國的民主化、法制化、現代化的深層政策和成果來支撐。

可以借鑒美國建立現代意義的稅收制度、預算制度，建立現代意義的公眾意愿表達和監督機制，從建立現代意義法制制度人手，從理財角度推動民主化、法制化進程。

建立公共資源平臺，推進決策民主化、現代化。公共財政改革可以選擇將所有部門可動用的資源放在一個平臺上?，F在，中國的模型是“金字號工程”，如“金財”、“金稅”、“金審”、“金關”、“金農”、“金水”等十幾個金字號工程，如果今后將它們的信息全部對接，所有的信息在這個系統里是透明的，那么統籌協調、科學決策、科學發展也就有了一個前提條件。在這個平臺上，各個部門發表意見時，大家就要把見不得人的部門利益排除掉，再盡可能地加入公眾意愿和公眾偏好，然后再形成科學決策，那就比原來強得多。

這樣從管理角度切入做到決策的科學化，公共利益最大化，遇到的阻力會最小，實現的可能性最大。它將會帶來理財的民主化，拉動生活、社會經濟乃至與決策相關的政治體制改革。這樣一個現代意義的預算制度，看起來是一個技術性的，但可以打開中國政治改革的空間，約束現在膨脹的部門利益和部門利益集團的過分行為。

3、決策程序要確保公共利益

各部委決策有幾個非常重要的權力，首先是起草行政法規的權力，按照行政法規制定程序條例，有些行政法規是可以由部委起草的；其次是一些法律由部委起草，經國務院按照法定程序向全國人大提出議案；再次是各個部委有自己制定規章的權力；最后是制定其他有普遍約束力的決定命令的權力。

上述權力都要按照現有法律如立法法、行政規章制度程序條例等來施行，但部門領導決策過多地從管理者、部門利益的角度出發，決策程序缺乏對公共利益的保護，導致決策“公共性”缺失。現行的利益決策過程難以保證各方利益的公平博弈，往往是誰最能接近決策者就給誰好處，這就把立法、把文件的起草過程變成了只反映一部分人利益和意志的過程。最終，行政部門可能成為某些利益集團的代言人。

比如按有關規定，法律、法規等在起草時要征求意見，包括征求部門意見、征求相關群眾意見、征求專家意見等。征求意見的方式，可以采取不同的方式。而且在提立法草案的時候，需要對意見進行說明。但是，保證部門全面地征求利益相關人意見的程序不足。比如在聽取專家意見時，怎么能夠保證既聽取支持性的專家的意見，同時也聽取那些不支持的專家的意見，這在程序上沒有硬性規定。這說明規定本身的界定和結構有問題。行政決策的程序有規定，但太原則化，部門完全可以只找支持部門意見的專家參與立法，這樣的程序難以保證決策的公正性。從這個意義上講，對公共事務的決策過程加以有效監督是非常必要的。

4、大力完善相關體制

典型的市場經濟常見的經濟調節手段是財政與貨幣政策，而中國隨著社會主義市場經濟的發展，一些部委的權力不減反增，行政之手隨處可見，肆意干預時有耳聞，市場經濟運行機制資源配置被嚴重扭曲，嚴重背離完善社會主義市場經濟體制、健全社會主義市場經濟運行機制的經濟改革之目標。依照建立“強政府下的市場經濟”總體目標，需要大力推進行政管理體制改革，切實轉變政府職能。

完善立法體制與程序。全國及省級人大相關委員會成員專業化、專家化，立法過程應民主公開，以避免立法為部門操縱。一是制定《行政程序法》。取代《行政法規制定程序暫行規定》；二是積極推行“立法回避制度”，凡直接涉及某部門利益的立法起草工作，該部門原則上應回避；三是做到“開門立法”，通過各種渠道廣泛征求各方意見，包括利害相關人(作為監管對象的企業和監管主體)的意見，專業意見(如專家學者、律師和行政管理部門的意見)，推行立法聽證、公示，征求一般民眾意見；四是實行“公共立法”，立法機構應超然于利害相關人、專業意見、一般民意之上，暢通與社會各利益集團間的雙向互動渠道，傾聽各類群體的訴求。

建立公共財政體制，完善財政監督機制。建設公共服務型政府的前提是要建設一個公共財政體制。明確以國家稅收為主要收入來源，控制直至取消行政收費，廢除自收自支與收支兩條線，將預算外收入統一納入預算，以國家預算為主要支出形式，行政部門經費來源與開支公開透明，做到完全由國家預算控制。實行“陽光工資”(收入公開、透明、統一)，行政部門都吃“皇糧”，禁吃“準皇糧”和“雜糧”。各部門財會人員應由財政部門收編歸口管理，并在部門間進行輪換。

5、健全與完善相關機制

實行決策與執行適當分離。弱化事前審批。強化事后監督。如果取消決策與執行機構的行政隸屬關系，就能中斷部門利益實現鏈條。這有助于政府突出功能優勢，集中精力制定政策，確保政策的公平合理；有助于決策層對執行層的監督，提高執行效率與公正性。具體做法是，將執行職能依法授予專門的行政執行部門，或委托給事業單位、社會中介組織。對于已經“公司化”的機構應收回行政決策權。

建立綜合協調與監督制約機制。第一，推進立法與司法改革，完善并強化人大對政府的監督，完善行政訴訟程序，加強司法對行政的監督，創設“行政公訴制度”，公訴主體是檢察機關，公訴的對象是行政“作為”與“不作為”，目的是維護公共利益。這是加強對行政立法監督的重要舉措。第二，建立跨行業、跨部門的綜合協調機制。參考發達國家經驗，通過建立完善的行政協助制度，使政府各部門之間形成合理的分工合作、互相支持的局面。第三，建立政府部門之間的制約機制，部門決策應視內容接受相關部門的監督，確立行政首腦辦事機構(主要是指各級政府辦公廳)的綜合協調中心地位。加強綜合協調中心對各部門行政立法行為的監控力度，加強綜合協調中心與政府法制部門協同審查部門行政立法行為的力度。第四，鼓勵企業、投資者、消費者的維權意識，對政府部門進行監督；增加決策與執行的透明度，鼓勵媒體進行公正的輿論監督，激勵公眾進行必要的社會監督。第五，嚴格“問責”制度，避免決策草率出臺，保證決策充分兼顧當前目標和全局、長遠目標。發達國家政府的決策出臺，都有嚴格的規定與嚴密的記錄，記錄一般在五年(美國)到十年(日本)后公布，以便學者、公眾評判，有效制約決策的隨意與部門利益滋長。第六，充分發揮各類媒體的輿論監督，對決策失誤、執行不力等及時曝光。

摘要部門利益膨脹已經構成部門行政向公共行政轉型的最大障礙，必須以弱化部門利益為主線，理清部門決策的內在機理和運行機制，有針對性地進行制度設計，推進依然具有“部門行政”色彩的行政管理體制向“公共行政”轉變。

關鍵詞部門利益；部門決策；公共決策