公共行政規范性研究論文

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[摘要]本文認為行政倫理學的發展必須倡導對該領域內重大問題的關注以及學者們在此類研究中的合作努力,作者提出四個值得關注的重要問題:公共行政倫理學研究的規范性基礎、全球化、組織設計、平等問題。

20世紀70年代中期至今,隨著新公共行政運動的不斷高漲,行政倫理的學術研究和應用也都得到了快速發展并呈現出多樣性。行政倫理學已日益證明了自身在公共行政領域內的存在并逐步在研究中由邊緣走向中心(Cooper,2001)。

但是,當前的行政倫理學研究缺乏對該領域內核心問題的關注,學者們未曾在圍繞這些問題而開展的研究中形成系統而持續的合力,而是各自為陣,研究內容也非常分散。能夠允許學者廣泛地涉獵各自感興趣的問題是行政倫理學研究的學科優勢,這反映了這個領域入世的研究態度,及其理論對不同問題的解釋力。但學者對研究領域內最基本和最緊迫問題的共同關注,更是任何學術研究領域得以不斷發展的重要推動力。

為了實現這種學術研究的合力,需要行政倫理學者對該領域內的核心概念和中心問題進行界定并達成共識。我從自身從事行政倫理學研究和實踐的經驗出發,提出行政倫理學界應該集中研究的一些重大問題,并希望以此來激發大家對行政倫理學領域內一些重大主題的共同關注和探討。

一、公共行政倫理的規范性標準是什么

有人簡單化地將這一問題表述為:“政府應該根據誰的道德標準進行道德抉擇?”這種提問方式隱含了一種假設,即在面臨道德選擇時,我們只能向自身尋求個人的道德標準來進行判斷,這種道德標準根植于宗教信仰、政治承諾、世俗人生觀之中,可能還包括一些經由社會化過程和個人生活經歷形成的,并與我們的工作環境緊密相關的更高層次的個人的道德取向。

大多數學習公共行政學的人和公共行政人員都不認可也不理解在個人自身的道德視角之外,還存在著另一種道德視角,即“職業道德”的視角(亞當Adam,2001)。這種現象的產生可能部分應歸因于行政倫理學研究在某些方面的欠缺,即:未就該專業領域內具體有哪些規范性標準的問題形成清晰統一的認識,自然也就無法為人們提供公認的“公共行政的職業道德準則”。而且,由于公共行政職業精神的內涵并不明確,使得大多數人的思維局限于職位責任和工作責任,而很少考慮到其作為公共行政從業者所應該承擔的職業的責任。由于職業精神的缺乏,使得公共行政從業者很容易屈從于組織和政治命令的支配。所以我們在尋求“應該以誰的道德標準為準則”這一問題的答案時,要時刻牢記,我們所尋求的不是放之四海皆準的本體論的標準,而是公共行政這一職業領域內的道德標準。從過去30年有關行政倫理方面的學術著作中,可以提煉出5項規范性標準,以為公共行政實踐提供明確的道德指向,它們是政治價值、憲法理論及社會基本思想;公民理論;社會公平;品德,或者說是“以性格為基礎的道德”;公共利益。

11政治價值、憲法理論及社會基本思想約翰•羅爾(JohnRohr)在其開創性的著作《官僚的道德:法律及價值的思考》(1989)中提出,官僚的道德應該建立在美國憲政傳統及該憲政傳統所依存的政治價值之上,而這些政治價值則體現于美國的憲法及最高法院對憲法的解釋之中。他認為,自由、平等和所有權是美國社會中最為重要的三個核心價值,而作為政治體系一員的公共行政管理者,更應該明確該體系的核心價值并確保自己能夠遵守這些價值。從這個意義上說,在政府中供職不僅是經濟的和職業的選擇,也是一種道德選擇。因此,確立職業道德是公共行政研究的重要課題,而這種道德價值應該是具體的,是根植于政治價值、憲法理論、社會文化和社會基本思想之中的。

21公民理論公民理論的研究通常采取歷史的研究方法,將公民的角色置于美國的政治傳統之中并作為公共行政研究的基礎。公共行政管理者的角色派生于公民的角色之中,他們是公民的代表,是職業化的公民,是受委托的公民———即以前由所有公民共同承擔的公共事務,現在被委托給有充裕的時間,接受過公共管理技能培訓,并擁有承擔公共事務所需資源的職業公民去承擔了。從這個角度出發,公共行政管理者的道德責任實際上跟美國社會中一個良善公民的道德責任是密不可分的。

因此,公民理論將對以下一些問題的研究放在了重要的地位:公共行政應對公民具有回應性、要鼓勵公民參與、公共行政機構對公民負有解釋的義務,要將公民視為行政組織和個人忠誠的最終指向,要尊重公民個人的權利和尊嚴,行政決策和行為應力求審慎并足堪質詢,提倡公民美德的養成,公共部門要致力于提供公共物品。行政管理者可以有各種不同的專業化的分工,但其工作無一例外地都應服務于他們所代表的公民的利益。公共行政人員在接受其所在的官僚組織層級節制的約束和責任的同時,亦需培養和加強他們作為全體公民代表所應遵守的基本的道德約束和責任。

與政治價值、憲政理論和社會基本思想相比,公民理論的研究視角并未在行政倫理學領域取得支配地位,但其作為規范性的道德取向仍引起了許多人的研究興趣。31社會平等行政倫理以社會平等為規范化視角并將其作為一個研究領域得益于20世紀70年代開始的新公共行政運動。約翰•羅爾斯(JohnRawls)在其《正義論》一書中指出:“公正(justice)”是政府的中心組織原則,為此,他還進一步提出了實現社會平等(equity)所應遵循的一整套具體的標準。自此,“平等”成為公共行政學研究的一個重要主題。但是,在行政倫理學界,我們從來就不曾獨立地將社會平等作為一個核心的道德標準來研究,但是很顯然,它已經成為了行政倫理的主要的規范化標準之一。

但也有學者反對將社會平等概念廣泛地運用于行政倫理學研究,他們認為,由于其源于新公共行政運動,社會平等應該是公共行政學范疇的概念;也有人提出社會平等只是普通的行政倫理研究的路徑和工具之一,而非核心的價值標準。在我看來,社會平等作為行政倫理價值標準的存在顯然早于新公共行政運動,它雖然不是公共行政倫理大廈的唯一基石,但無疑應該在與民主政府有關的道德規范中占有重要一席。41品德20世紀70年代行政倫理早期的研究主要集中于對道德選擇的論證,1981年,馬克T•利拉(MarkT•Lilla)提出,在道德選擇的問題上,理性分析方法過于簡單化,在公共組織中要注重培養能與公共服務相契合的行政個性,以補充理性分析方法帶來的缺陷。

平科夫(Pincoff)更是提出應該從個性的角度來理解品德。哈特(Hart)列出了人們心目中公共行政管理者應該具備的一些個性特征:高度謹慎,道德英雄主義,對人類的關心和熱愛,對公民的信任,以及對提高自身道德修養的不懈追求(1992)。并提出了“道德事件”(尤其是“道德危機”和“道德對抗”)和“道德過程”(尤其強調“道德目標”和“道德實施”兩個子過程)的分析框架。在此框架的基礎上,庫珀(Cooper)和瑞特(Wright)則指出,作為行為潛在誘因的品德與個人所秉持的價值和原則是一致的,它并不是在個人面臨道德危機和道德對抗等事件時于一瞬間形成的,而是在日常生活中隨著個人道德行為的實施和對道德目標的追求緩慢而持續地形成的,而這一過程恰恰是具體的道德事件(道德危機和道德對抗)得以解決的基礎。品德顯然是公共行政倫理標準化的基礎之一。

但是,在培養品德、對特定個人的品德進行評價以為錄用和任命提供支持、以及創造有利于培養優秀品德的環境的過程中,行政倫理學者應該如何定位自己的角色,或者是否應該在其中扮演某種角色,這都是有待我們研究解決的問題。

51公共利益公共利益也許是行政倫理領域中認同程度最高的規范標準,但卻少有學者從這個角度進行專門的研究。我個人認為,公共利益應該在行政倫理學的規范性研究中占有重要的一席,它可以作為我們的道德指南并為我們提供基本的責任取向。它不斷地提醒公共管理者,要以共同利益而非有限的特殊利益作為自身行為的基礎,并迫使我們不斷地對自身行為進行反思。古德塞爾(Goodsell)通過觀察發現,盡管公共利益這一概念在公共行政的學術研究中尚未得到重視,但在政府實踐中其作為一項道德準則卻無所不在地發揮著重要作用(1990,97)。尤其在一些政治危機(如水門事件、伊朗門事件以及其它類似事件)面前,公共利益的概念就象導航燈塔一樣為我們指明正確的方向。我們為行政倫理學提供了規范性研究的四種基本路徑,這四種路徑之間并不是對立和矛盾的,卻遠未整合成為一套連貫的、可操作的行政倫理學體系,還有許多工作留待我們去完成。

二、區域性的行政倫理準則如何與全球化的背景相適應

以上這些道德規范是針對美國的具體情況而提出來的,大都根源于美國自身的實踐并與美國的歷史和政治文化密不可分。但現在越來越多的人更關心的是,這些道德規范能否適用于其它國家?是否存在全球性的行政道德規范?對此,沒有現成的答案可循,我們能做的只能是盡力提供一些啟發性的意見。通過對20世紀70年代以來簽訂的大量的國際條約、國際公約、國際協定、國際慣例和國際項目的文件的研究,可以發現其中存在一些共有的核心價值,包括:自主、自由、誠信、信任及穩定(CooperandYoder,2002)。

全球化背景下國家和組織間相互依存性的不斷增強以及世界范圍內朝著市場經濟和民主政府方向的努力,是這五項道德標準存在的基礎和背景。我們可能難以得知這些價值能否真正付諸實施,但是,既然它們能夠作為全世界都共同認可的價值而存在,足以表明它們至少是國際社會愿意為之共同努力的方向。正如我們希望能夠就某一具體范圍內(譬如美國)的基本道德規范達成共識一樣,我們也力圖在全球范圍內建立一套超越政治、歷史等差異的公共行政倫理的規范性標準。

問題在于,不同國家、地區和文化對這些價值的理解是否一致?有的國家的政府雖然在形式上認同某些價值,但由于種種原因在現實中卻并未能實施該價值標準,或者并沒有真正意識到這一價值的真正內涵及重要意義,因此,世界范圍內出現了對某些倫理價值在字面上或形式上的一致態度并不意味著文化間的差異已經同質化或者消除了。這種建立全球性道德標準的嘗試能否成功尚有待檢驗。此外,在一個社會中可能存在多層文化,既包括人們生活于其中的本土的文化,又包括國際關系中不同實體的其它文化。人們在國內可能遵從于一種文化,同時在國際生活中又能夠遵從另外一種全球性的文化。這種在文化間的頻繁轉換能否持續下去也是行政倫理學者需要進一步考察的問題。值得指出的是,在我們研究的這些文件中,有關社會公平的價值并不常見。但正如艾米•楚(AmyChua,2004)所言:市場經濟與正在出現的民主政治體系的混合作用可能是爆發性的。在許多發展中國家,當社會中的絕大多數人走向民主政府,如果市場主要由少數人支配,這種政治和經濟發展的不平衡就會在政治上和經濟上產生緊張。如果缺乏對社會公平問題必要的關注,這種不平衡會導致嚴重的不穩定和動蕩的局面。

三、如何設計組織

使其支持道德行為自20世紀60年代,到行政倫理學作為一個研究領域存在之前,組織結構和組織文化在道德取向上并非是中立的?？偟恼f來,官僚組織不僅不能很好地鼓勵其組織成員按公共道德規范行事,反而常常會設置障礙。60年代米爾格瑞姆(Milgram)在耶魯進行了一次實驗,他在實驗室構建了一個基本的組織結構,包括不同年齡、性別、信仰偏好、職業和教育水平的大約980人參加了實驗。絕大部分實驗對象都能夠按照實驗要求去做,表現出對這個臨時組織的服從,甚至當要求他們對其他實驗對象進行電擊的時候也很少有人拒絕。米爾格瑞姆(Milgram)解釋:通過實驗過程中一系列逐漸的心理過渡,實驗對象從相對自制的個體逐漸自愿地成為實驗者的工具,并在這個過程中最終拋棄了對其自身的行為所應負的所有的道德責任。有研究發現,組織成員將大部分權利都讓渡給了組織,大型組織日益成為“小政府”,而個人則日益成為“組織人”。

組織通過對狹隘市場觀的強調使其成員熱衷于追逐經濟利益的最大化而排除了所有道德和法律因素,以及組織之外其它各種重要因素的考量。組織日益支配著其成員的生活。美國政府對2003年2月1日哥倫比亞號事故和1986年1月28日挑戰者號航天飛機爆炸事故的調查報告充分表明了組織成為實施道德準則障礙的可能性。前者的報告中清楚地闡明了“對安全有害的文化特性及組織實踐被容許發展”是事故發生的原因之一(哥倫比亞事故調查委員會,2003,9)。

而挑戰者號的事故報告則反映出,工程師們曾就發射的安全性問題與管理層爭執了一夜。工程師們堅持認為,發射期間夜間溫度大都在冰點以下,而助推火箭倉密封外環的韌度在低溫下不足以防止過熱氣體的泄漏,一旦發生這種狀況,后果將是災難性的。但是,由于在NASA(美國國家航空和宇宙航行局)并不存在異議反映渠道,工程師的意見并沒有被聽取。管理層要求這些工程師不要只想到自己工程師的身份,還要從組織管理者的角度出發考慮問題。1986年1月28日,挑戰者號按原定計劃發射,外燃料倉發生爆炸,飛船上的宇航員全體遇難(挑戰者號宇宙飛船事故總統委員會,1986)。

我在各地對公共行政人員進行培訓時,要求每位參與者列舉一個在其職業經歷中曾經遭遇的道德問題的案例。從我27年所搜集的各類例子中,反映出的最具普遍性的問題是:組織化的層級節制,更多的時候是一種組織文化,往往會成為道德的阻礙,而且還會懲罰那些意欲按照道德規范行事的個體,有時候僅僅是提出類似的建議也會受到懲罰。

因此,行政倫理學能否通過研究,設計出一套能夠允許并支持有關道德考量的意見存在的組織體系,制定鼓勵道德行為實施的相應政策,對敢于直言,批判和揭發不符合公共行政價值行為的人,還要考慮如何保護其不受打擊報復。在現階段我們可能很難明確這種組織設計的具體原則和措施,但19世紀末和20世紀初美國漸進改革運動的實踐證明,制度設計的路徑的確是非常有力的改革工具。當時,美國在全國范圍內成立了獨立的市立研究機構,作為改革智囊團。它們站在改革運動的最前沿,打碎了地方政府陳舊的政治機器,設計確立了促進效率的組織結構和過程?；蛟S我們也需要成立類似的機構,把致力于公共組織倫理問題研究的行政倫理學家、組織發展學家和行政組織中有思想的從業者團結在一起,以創造出能夠支持道德行為的組織結構和組織文化。

四、何時應平等對待所有的人,何時應區別對待

這個問題來自于無法消除的社會差別的存在。20世紀的前半個世紀所進行的美國的漸進改革假定:為了實現對每一個公民的公平對待,我們必須以同樣的方式對待不同的公民。這是對當時在州和地方層面上政治不平等現象的反映,人們由于政治立場的不同而受到區別對待。然而,20世紀中期后不久,美國社會的差異性不斷增強,此時,“同等地對待每一個人就是公平地對待每一個人”的公式在已經顯得過于簡單化了。建立在標準化的理性考慮基礎上的組織體系在面對具有巨大差異性、需求和喜好殊異的公民時顯得力不從心。

結果是,許多公民在面對大型的中心化的官僚組織提供的服務時,有時候反而會產生不公平的感覺。在這一對矛盾中,關鍵性的倫理問題在于,我們有時候需要同等地對待每一個人,而有時候,為了實現公平,我們又需要對不同的人加以區別對待。但是,在現實中什么時候該同等對待,什么時候該以實現公平為目的區別對待,人們在這個問題上存在著許多認識上的不一致和沖突。例如,有關殘疾人的公共政策相對于有關種族劃分、性別等方面的公共政策,更少引起爭議,而在教育、警察和公共服務部門,這種以實現公平為目的的區別對待由于人們對標準認識的不同,實行起來也非常有難度。六年前,洛杉磯進行城市憲章改革,計劃成立一個官方的鄰里委員會系統以加強市民與政府的聯系,同樣出現了有關“區別對待還是同等對待”的問題并引起了激烈的爭論。公務員之家

首先,關于委員會所轄區域,是進行標準化的劃分從而使每個鄰里委員會都有相同的人口規模,還是允許人們自己決定委員會的規模,后者所產生的委員會可能在規模上出現很大差異。其次,是統一制定標準化的規章制度和組織結構還是允許各鄰里委員會自主決定。絕大多數城市行政管理機構都積極提倡標準化,原因不外乎是管理的需要———效率和秩序,而選舉產生的城市政務官員似乎也持同樣立場,但他們是出于未曾言明的原因:控制和效率。爭論的最終結果是采取標準化和差異化混合的形式。

為了在社會異質性特征顯著的洛杉磯實現平等,允許鄰里社區自主決定其社區委員會的邊界、自己制訂規章制度、自主決定財政責任體系;但是同時又在新城市憲章中設立了一項要求所有鄰里社區共同遵守的標準程序。該程序要求委員會與該區域內的利益相關者進行積極而廣泛的接觸,要建立一套規章制度和具回應性的財政責任體系,以保證其工作的透明度。這套混合形式的最終目的是為了平等地對待全體公民。這種做法可能依然存在很多問題,但是我們起碼在脫離原有的思維模式方面進行了一些有益的嘗試,這些思考可能不太充分,也不太規范,但無疑是積極和寶貴的。

在一個具有復雜多樣性的社會中,圍繞公平定義而產生的問題很容易引起人們的關注和爭論,這也是我們從事行政倫理研究中遇到的最為困難的問題之一,但也為研究工作帶來了更大的空間。