公共消防行政發展趨勢思考

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公共消防行政作為公共行政的重要組成部分，其發展必然受到整個公共行政發展進程的影響。當前，中國正處于經濟社會的急劇轉型期，公共消防行政既面臨著難得的機遇，又面臨著嚴峻的挑戰，必須契合經濟社會發展進程和消防工作發展規律，按照建設法治政府的要求，循序漸進推進公共消防行政由管制型向治理型邁進，才能走上全面協調可持續的科學發展之路。

一、背景分析:機遇與挑戰雙重變奏中的公共消防行政

受經濟社會發展環境的影響和制約，當前和今后一個時期，中國的公共消防行政將呈現出機遇與挑戰相互交織的雙重變奏局面。

(一)經濟總量的迅速增長既給消防工作帶來了新的機遇，也帶來了新的挑戰

當前和今后一個時期，我國的經濟總量將呈現出持續增長的發展勢頭。這樣的發展態勢給消防工作帶來的機遇表現在:從政府部門到社會各界，以至廣大普通人民群眾，在主觀方面都迫切要求強化消防工作，保護發展成果和個人財富，在客觀方面則是社會財富的持續增長為加強消防基礎設施建設提供了強大的物質基礎。帶來的挑戰表現在:社會財富進一步增加，城市規模進一步擴大，可預知和不可預知的消防安全風險必將進一步增多，高層、地下、大空間、異型等特殊建筑以及石油、化工等特殊企業必將大量涌現，火災勢必存在一個潛在的上升空間，持續確?；馂男蝿萜椒€難度很大。

(二)社會環境的深刻變化既給消防工作帶來了新的機遇，也帶來了新的挑戰

“計劃經濟時期，城市的單位和農村的是社會管理的最主要載體”，①是社會構成的基本單元，整個社會呈現出高度的整體性。改革開放后，隨著社會主義市場經濟體制的逐步建立，原先的“單位人”變成了“社會人”，形成了利益源泉的多元化和利益單元的個體化。在這樣的背景下，一方面，個體工商戶、個體經營戶等“社會人”成為了獨立的利益單元，必須自主經營、自負贏虧，對自己的財產負責，相對比作為“單位人”時更加關注自身的消防安全;另一方面，消防部門面臨的監管面大大增加，如何改革消防工作模式，拓展消防管理主體，創新消防管理方式，怎樣發揮社區以及農村村委會等組織在消防工作中的作用，確保將消防服務運送到基層一線，面臨著新的挑戰。

(三)文化環境的深刻變遷既給消防工作帶來了新的機遇，也帶來了新的挑戰

受中國傳統文化及計劃經濟體制影響，中國公民長期以來對行政權力習慣服從，普遍具有“父母官”情節，給政府部門以行政命令方式實施行政管理提供了得心應手的文化和心理“土壤”。隨著經濟體制改革的深化，社會組織形式日益多樣化，價值觀念日趨多元化，公民的自主意識、權利意識、法治意識大大增強，促使人們在政治、經濟、文化和其它社會生活領域提出了更高的要求。過去被視為天然合理的政府行為方式，現在可能要面臨公眾的理性審視，甚至可能會因為不合理而受到公眾的拒絕。在此背景下，如何根據文化環境的深刻變遷，合理調整消防行政行為方式，規范消防行政執法，提高消防行政效率，增強消防執法公信力，盡可能減少消防行政阻力，最大限度取得廣大人民群眾的心理認同，既是新的機遇，又是新的挑戰。

(四)消防部隊的職能拓展既給消防工作帶來了新的機遇，也帶來了新的挑戰

《消防法》修訂實施后，以搶救人員生命為主的應急救援職能成為了消防部隊的法定職能。這一重大修訂總體上符合消防工作的發展趨勢，但也形成了機遇與挑戰共存的局面。一方面，這一修訂使消防事業發展迎來了新的契機，為加強車輛器材裝備等硬件基礎設施建設提供了良好的機遇，為消防硬實力創造了新的增長點;另一方面，也加重了消防部隊的任務，如何憑借現有警力和技戰術水平有效履行法定的防火、滅火和應急救援職能任務，是一個全新的課題，需要不斷探索、深入實踐。機遇與挑戰并存的發展環境，要求政府部門必須搶占先機，先行一步，在挑戰因素還沒有全面聚合爆發時，著力創新消防治理模式，提升消防綜合實力，提前做好打大仗、搶大險的準備工作，在機遇與挑戰的雙重變奏中掌握主動權，打好主動仗。

二、總體遵循:走契合經濟社會發展進程和消防工作發展規律的科學發展之路

從根本上說，消防工作是一項服務性、保障性的工作，必須服從服務于經濟社會發展，服從服務于百姓民生。同時，消防工作有其自身的規律和特點，不能完全背離消防工作規律來謀劃部署工作任務。我國著名哲學和思想史研究專家李澤厚指出:“……中國人的思維總喜歡要求科學直接為社會生活服務，因而，科學常常變成或只是技術，對科學的獨立意義、獨立力量，對科學本身思辨的完備等等，便不夠注意。”②消防工作發展中也存在類似的現象。由于消防部隊作為軍隊的特殊性以及火災的高度敏感性，近年來，消防行為動輒被上升為政治行為，容易陷入“泛政治化”的窠臼，一定程度上存在與消防工作規律相疏離的現象，即通常只注重強調消防工作為政治和經濟社會服務，對消防工作本身的發展規律、對消防學科體系研究得不深不透，這在一定程度上制約了消防工作向更高層次邁進。有鑒于此，推進消防工作發展，總體上必須契合經濟社會的發展進程和消防工作自身的客觀規律，具體而言需要重點考慮以下幾個方面的因素。

(一)遵循一個規律:遵循消防工作社會化這個規律

這是多年來公安消防部門一直堅持和宣傳的理念，修訂實施后的《消防法》已將其上升為消防工作原則。但是，一種理念或一個規定從紙面到付諸行動，尚有一段距離。對于整個社會來說，消防工作社會化還遠遠沒有達到深入人心的程度。在思想方面，表現在有些社會單位和個人沒有認識到自己應負的消防安全責任，認為消防工作僅僅是消防部門的事;在行為方面，表現在有些單位和個人雖然認識到自己應負的消防安全責任，但是卻怠于履行責任。當前，在應急救援已成為公安消防部隊法定職能的前提之下，不遺余力地推動消防工作社會化進程，顯得尤為重要。特別是針對我國消防警力有限而民力無窮的突出特點，只有堅定不移而又積極穩妥地推動消防自主權逐步回歸社會，著力提升社會消防安全自治能力，才是做好消防工作的正道。反之，如果還是由消防部門對消防工作大包大攬，實屬越俎代庖之舉，消防官兵疲于奔命不說，對于提升全社會的整體公共消防安全水平實無益處。當然，消防部門也不可能完全推卸責任，只是要把責任落實到《消防法》規定的監督管理上面，把主要精力和注意力放在堅決遏制重特大火災尤其是群死群傷惡性火災事故上面。

(二)提升兩種實力:提升硬實力和軟實力

消防硬實力與軟實力的關系和發展歷程，類似于物質文明與精神文明的關系和發展歷程。在物質基礎還極為薄弱的情況下，先要致力于發展物質文明，而當物質文明發展到一定程度的時候，就必須堅持物質文明與精神文明兩手抓，兩手都要硬。消防硬實力與軟實力也是一樣，如果只偏重某一方面，是難以提升全社會的公共消防安全水平的?？陀^地看待，近年來，隨著社會經濟總量的持續增長，公共消防基礎設施、消防裝備等硬實力已經有了很大程度的增長，而全社會對消防工作的認知程度、公民消防安全素質等軟實力則還相對較為落后。從多年來的消防工作實踐看，火災的發生雖然有自然因素和人為因素兩方面的原因，但絕大部分火災都是因人類的生產、生活而引發的，因此，一定程度上可以說，人是最大的火災隱患。有鑒于此，必須堅持消防硬實力與軟實力并重，在堅持不懈地抓好消防硬實力發展的同時，采取實施消防人才工程、公民消防安全素質工程等舉措，著力提升消防軟實力，通過軟硬結合，提升全社會的消防安全綜合實力。

(三)避免三種傾向:避免只務虛不務實的傾向、只務實不務虛的傾向、務實與務虛“兩張皮”的傾向

只務虛不務實表現在常常以發文代替工作。應該說，消防局、總隊、支隊作為三級機關，發文是一種必要的工作手段，但是如果要求基層大隊也必須對上級發的每一個文件都套發一個，就是典型的務虛不務實的表現，因為基層大隊工作的關鍵在于結合實際抓好落實。只務實不務虛主要是指只注重埋頭苦干、不注重總結宣傳，致使一些好的做法沒有上升為經驗、沒有形成長效機制，這在支隊、基層大中隊都有不同程度的體現。務實與務虛“兩張皮”，簡單的說，就是做的與說的不一致，結果是做得好的沒總結宣傳好，說得好的又沒有反映實際工作情況。正確的做法是在實干的基礎上總結提煉，上升為可供部隊學習借鑒的經驗做法。

三、趨向探索:從管制型消防向治理型消防邁進

近年來，在全球公共行政改革的浪潮中，治理成為了國際社會科學中最時髦的術語之一，尤其是在政治學和行政學領域，更是作為熱門詞匯隨處使用。治理與統治的區別在于:從主體來看，治理的主體是多元的，既可以是公共部門，也可以是私人機構，還可以是公共部門與私人機構的合作，而統治的主體則必然是社會的公共機構;從權力運行的向度來看，統治的權力運行方向總是自上而下的，而治理則是一個上下互動的管理過程。主張用治理代替統治，是因為在社會資源的配置中，既存在市場的失靈，又存在國家的失靈，只有廣泛發揮政府、市場等各方面的積極因素，施行綜合治理，方能奏效。當然，治理也有效力高低之分，因此有學者提出了善治理論③。公共消防行政作為一種特殊的行政行為，既需要國家的主導，又涉及到社會各個層面，與每個公民的日常生活息息相關，只有綜合利用各種資源，不斷拓展消防治理主體，創新消防治理方式，才能最大限度提升公共消防安全水平。當前，推動公共消防行政從管制型向治理型邁進，重點要從以下八個方面努力。

(一)消防責任立體化

數千年來，中國社會一直處于自給自足的農業社會形態，在此社會形態中生活的中國人形成了一種封閉型人格，與現代工業社會的流動型人格相對應。這種封閉型人格表現在傳統中國人對公共事務缺乏興趣，參與性不強，所謂“各人自掃門前雪、休管他人瓦上霜”就是這一性格的突出寫照④。而火災作為一種不確定的風險，恰恰需要一定范圍的人群實施集體預防，只要有一人或者數人防范不到位，都有可能引發災難，因而常常容易陷入預防不足的困境⑤。進入近現代以來，隨著傳統農業社會向現代工業社會的變遷，社會文化和心理結構也發生了很大的變化，但是數千年的傳統還是發揮著潛在的影響力，這種影響力在廣大農村地區尤為明顯。因此，提升火災風險防范水平，最大可能減少火災的發生，關鍵在于在全社會構建立體化的消防安全責任網格。政府統一領導、部門依法監管、單位全面負責、公民積極參與的消防工作原則，就是對政府、部門、單位和公民消防安全責任的具體規定。這四個層次主體的責任互有區分，互為補充，缺一不可。在落實政府責任方面，關鍵在于牢固安全發展理念，切實加大消防投入，絕不能以犧牲公共消防安全為代價來換取經濟發展;在落實部門責任方面，關鍵在于消除消防工作是消防部門一家之事的錯誤觀念，建立健全部門聯動機制，形成各部門抓消防工作的合力;在落實單位責任方面，關鍵在于按照權責明確的要求，牢固樹立業主權責自負的意識，落實消防安全主體責任;在落實公民消防安全責任方面，關鍵在于培養廣大公民良好的消防安全意識，使大家都參與到消防工作中來，真正形成全民消防的工作格局。

(二)治理主體多元化

在傳統公共行政模式中，行政權力只能由政府來行使，政府包辦了所有公共事務。體現在公共消防行政中，政府充當了管家和保姆的角色，包攬了從政府到單位和個人的消防安全事務。在這種公共消防行政模式下，一方面，政府大包大攬，不堪重負，另一方面，單位和公民個人的消防安全責任缺失，隱患不斷，造成了政府在消防工作領域的高成本低效益局面。久而久之，政府成為萬能政府，社會的消防安全自治能力喪失怠盡，一定程度上形成了坐等政府來消除消防安全隱患，坐等消防隊來撲救火災的等、靠、要現象。推動公共消防行政由管制型向治理型邁進，意味著政府不再是消防治理的唯一主體，還必須充分發揮社會、市場等因素在消防安全治理中的作用，實現單純由政府包辦消防向政府與社會和市場合辦消防模式的轉變，進一步優化消防資源配置。要堅持統放結合的原則，對必須由政府承擔的責任，各級政府要堅決承擔起來，尤其是中央政府必須加大財政轉移支付力度，力爭使發達地區和落后地區、城市和農村的公共消防資源配置基本公平;而政府既管不了也管不好的事項，要堅決剝離出去，由市場和社會承擔起來。要積極穩妥地鼓勵中介組織參與社會消防管理服務工作，改變目前消防中介組織泛行政化的不良傾向，切實發揮其在消防產品質量認證、消防設施檢測、消防安全監測、消防安全評估、消防技術咨詢、消防職業技術鑒定等方面的作用。要用好經濟、保險、信貸、稅收等杠桿，督促單位強化自身消防安全風險管理。尤其要注重發揮保險的經濟補償和輔助社會管理功能，提高火災風險管理水平和災后救濟能力。

(三)力量建設多樣化

當前和今后一個時期，鑒于消防現役警力增長速度遠遠不能滿足消防工作需要的現實，必須堅持現役消防力量和多種形式消防力量兩條腿走路的消防力量發展模式。國家有關部門對于發展多種形式消防隊伍，也是有著明確認識的。但是，盡管近年來多種形式消防隊伍建設表面上看起來轟轟烈烈，但是在建、養、訓、管、用方面，全國各地都存在很多困難和問題。綜合起來看，主要有隊員經濟收入過低、缺乏歸屬感、沒有前景和出路、隊伍性質不明確、隊伍管理機制不健全等方面的問題。解決這些困難和問題，必須從頂層設計入手，出臺切實管用的法規和規范性文件，為多種形式消防隊伍持續健康發展提供法規、政策保障，避免長期處于低層次徘徊甚至停滯不前的不良狀態，切實發揮這支隊伍在火災撲救和應急救援中應有的作用。

(四)城鄉防控一體化

中國長期以來實行的城鄉分治政策，客觀上導致城鄉之間公共消防資源配置不合理。無論從消防力量的分布、消防基礎設施建設、公民接受消防安全教育的機會等哪一方面進行考察，農村都遠遠落后于城市，甚至很多農村地區完全處于公共消防服務的真空區，火災防控基礎十分薄弱。盡可能縮小城鄉差別，為城鄉公民提供基本均等的公共消防安全服務，是政府應盡的義務。要著力推進城鄉公共消防資源的公平配置，盡快消除實現城鄉公共消防服務均等化的體制和制度障礙，建立城鄉一體化的公共消防服務供給機制。要著力改變農村公共消防產品主要由農民自己供給、城市公共消防產品由政府負擔的不合理現狀，加大各級政府對農村的財政轉移支付力度，把公共消防基礎設施建設的重點轉向農村，結合扶貧開發、村莊整治、農村電網改造以及鄉村公路、人畜飲水、沼氣、信息等工程建設，同步規劃、同步建設公共消防設施。要加大對農村的消防宣傳教育力度。目前的消防宣傳教育主要集中在城市，偶爾延伸到農村。農民群體整體文化素質本身就低于城市居民，掌握的消防安全知識也就偏少。把宣傳的重點轉向廣大農村地區，一方面有利于增加農民的消防安全知識，提高消防安全素質，另一方面也可以用另一種方式彌補由于專業消防力量無法覆蓋農村而導致的消防服務欠賬。

(五)監督執法規范化

中央政法委、公安部部署開展“三項重點工作”(社會矛盾化解、社會管理創新、公正廉潔執法)和“三項建設”(公安信息化建設、執法規范化建設、和諧警民關系建設)以來，公安機關各警種都在積極尋找切入點和突破口。經過一年多來的探索實踐，執法規范化建設的重要性逐漸凸顯出來，成為重要切入點和突破口。從“三項重點工作”來看，公正廉潔執法不僅是化解社會矛盾的關鍵，本身也可以是社會管理創新的重要內容;從“三項建設”來看，信息化建設是手段，執法規范化是要求，和諧警民關系是目的。從消防工作職能來看，滅火和應急救援是直接為人民群眾提供服務的工作，深受群眾擁護，而在消防監督執法領域，只要稍稍出點差錯，就會損害在滅火和應急救援工作中積累起來的良好聲譽。因此，抓好執法規范化建設，直接關系到消防工作在廣大人民群眾中的地位和聲望。這是從消防工作領域內部來看待執法規范化建設的。從整個國家治理和社會管理的層面看，還必須把消防執法規范化建設置于建設社會主義法治國家這個大前提下來看待。隨著法治建設進程的進一步推進，過去盛行的經驗型執法、粗放型執法必然要向規范化執法轉變，才能適應法治建設的根本要求，才符合社會發展的根本趨勢。

(六)隱患整治常態化

近年來，為遏制重特大尤其是群死群傷惡性火災事故發生，全國消防部隊常常是全警動員，全力以赴，大規模開展火災隱患排查整治專項行動。尤其是在某一行業、某一領域發生重特大火災后，都要在全國部署開展專項行動。這種運動式的執法方式是典型的“雙刃劍”，一方面，通過大規模專項整治，消除了一些火災隱患，對穩定火災形勢起到了一定的作用，另一方面，這種一陣風式非常規執法方式破壞了正常的執法秩序，不僅使基層官兵疲于奔命，而且有擾民嫌疑，一定程度上影響了群眾的正常生活秩序。必須堅持解決現實斗爭與建立長效機制相結合，既要通過采取專項整治等非常措施，解決好消防現實斗爭問題，全力確?；馂男蝿萜椒€，又要逐步走出運動式執法的怪圈，構建火災隱患整治長效機制，實現隱患整治由運動化向常態化轉變。

(七)滅火救援專業化

《消防法》修訂實施后，將以搶救人員生命為主的日常性應急救援工作納入到消防部隊的法定職能里面來，進一步拓展了職能范圍。應該說，這是符合消防工作基本規律和國際慣例的。但是，在警力嚴重不足的前提下，如何有效履行新“統”進來這一部分法定職能，如何應對隨著經濟社會快速發展帶來的高層、地下建筑以及異型大空間建筑火災、石油化工火災等現代火災，是擺在各級公安消防部隊面前的一項重要課題。當前，必須結合消防部隊職能拓展的要求，立足疑難、復雜條件下的滅火救援任務，瞄準重大災害事故應急處置任務，強化基地化、模擬化、實戰化訓練，組織開展滅火搶險救援戰例和特殊火災撲救等重點課題戰術研究，提高部隊初戰控制、協同配合、組織指揮、攻堅作戰能力。要加強戰訓基礎建設，開展重大危險源火災風險及危害評估工作，完善跨區域作戰、災害事故類型和重點單位滅火救援預案，形成滅火救援數字化預案體系。要加快應急救援專業隊伍建設，組織開展高層建筑火災撲救、特種疑難災害事故處置等專業培訓，著力應對高層建筑、地下建筑、危險化學品泄漏和地震災害、交通事故處置等任務。要著力加強部隊人員、裝備建設，不斷推進滅火應急救援能力建設，提升專業化水平，增強履職能力，使消防部隊切實承擔起以火災撲救、重大災害事故和搶救人員生命為主的應急救援任務。

(八)宣傳教育全民化

消防宣傳教育是推進消防工作社會化進程、提高公民消防安全素質的重要舉措。要在全社會實施文化消防戰略，大力倡導和弘揚積極向上的消防文化，充分發揮消防文化的指引、評價、預測、教育功能，著力規范公民的消防安全行為，提升公共消防安全水平。大力倡導超前預防文化，在全社會牢固樹立火災是一種無法完全消除的風險的觀念，通過引入火災保險等措施，積極增加預防投入，拓展火災防范途徑，最大限度化解火災風險。大力倡導積極逃生文化，牢固樹立以人為本思想，把生命至上、救人第一作為火災避難的基本原則，通過宣傳教育使廣大公民熟練掌握基本的逃生技巧，強化自我保護能力，盡可能避免不必要的傷亡。大力普及互助共濟文化，在火災發生時做到互幫互助，團結一致對抗災難。大力宣傳群防群治文化，調動全社會的力量，促使所有人都牢固樹立火災防范意識，最大限度地減少火災致災因素。