公共行政價值的原則研究

導語：公共行政價值的原則研究一文來源于網友上傳，不代表本站觀點，若需要原創文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

一、引言

在黨的十七大報告中強調:“建設社會主義核心價值體系，增強社會主義意識形態的吸引力和凝聚力?！币匀暮妥巫尾痪氲膶嵺`彰顯了他的行政價值觀:“為了讓人們幸?？鞓返剡^得更好，為了讓孩子們上好學，為了使我們的民族在世界贏得應有的尊嚴，我愿獻出我的全部心血和精力?！边@是一個公共價值頗受尊重和追逐的時代。正如張康之教授指出的，“公共性是公共行政的根本性質，它決定著政府的目標和行政行為的取向。當代公共行政需要在對維護公共利益、提高公共服務的品質、鼓勵行政人員的創新意識和加強責任感之中來表現公共性?！保?］以建設社會主義核心價值體系為契機，政府重建或修復自己的“行政價值家園”，從而堅定不移地形成自己的“價值良知”與“價值自覺”，具有重要的理論和現實意義。長期以來，我國政府行政價值建設與理論研究滯后于中國特色社會主義的實體建設。20世紀80年代以來，改革開放的“價值激活效應”終于打破了該領域的沉寂。國內學界對我國轉型時期的公共行政價值取向進行了諸多討論，為這一時期選擇正確的價值取向出謀獻策，政府價值研究蔚然成風。有中國第一刊之稱的《新華文摘》摘文指出，除了在理論方面行政價值研究的緊迫性之外，對于中國政府行政實踐而言，進行行政價值研究也具有歷史緊迫性與現實意義。但透過這一研究熱潮，筆者認為，目前有關政府行政價值的研究大多集中于概念和范疇性闡釋，以及對“現象性價值”的描述和清點，而在規范性價值研究方面，則失之于“冷清”。其中，對行政價值綱領的普遍忽略以至“集體失語”，便是政府價值研究的軟肋之一。當前，由于研究背景、視角及研究旨趣等的差異，有關政府行政價值研究出現了一定的“混亂狀態”［2］。為此，嘗試性地開啟行政價值綱領問題的研究，以期為政府行政價值研究由“混亂”走向有序而尋求一個新的突破口，乃是本文研究的一個新視角。

二、行政價值綱領問題是政府價值研究與建設中的首要問題

(一)“綱領”與“行政價值綱領”之要義什么是綱領?字面含義乃提綱挈領的、指導性的東西?！冬F代漢語詞典》解釋為:政府、政黨、社團根據自己在一定時期內的任務而規定的奮斗目標和行動步驟，泛指起指導作用的原則。筆者以為，綱領是經正式表述出來、被嚴格信奉和堅持的集目標、原則、步驟于一體的聯通思想和行動的根本指針。能成為綱領者，至少應具備“三要件”:一是被組織“正式表述和闡發”，非經正式組織程序而不能成為“綱領”。二是被“嚴格信奉和堅持”，取得在規定范圍內的價值主導或統領地位。三是能對組織思想和行為起到一種“準則和依據”或“指導和導向”作用。此三者也是后文考量社會主義核心價值體系能否成為行政價值綱領的三條方向性尺度。行政價值綱領歸屬于價值綱領。但查閱文獻，“價值綱領”的提法鮮見。恩格斯說，一個黨的綱領“是一面公開樹立起來的旗幟，而外界就根據它來判斷這個黨”［3］但是，行政價值綱領不同于政黨綱領，行政價值綱領是指導政府進行價值判斷和價值選擇的最高原則，是最根本的行政價值方向，或可稱之為行政價值的“母法”。借助于革命導師有關政黨綱領的如上闡釋，本文認為，行政價值綱領是政府公開樹立起來的一面“行政價值旗幟”，也即政府價值追求和建設“舉什么旗、走什么路”的問題，因而是政府價值建設中的一個首要問題。通過行政價值綱領的制定和傳播，能有效增強政府內部的團結一致、政府行為的始終一貫和外界對它的識別性、認同度。政府行政價值本質上體現出社會與政府之間價值需要和滿足需要的關系。一方面，在法理上，政府是社會意志的代表者和實現者，是社會的公共管理和服務機關，也就意味著，政府應是社會價值的“化身”和“使者”。另者，社會價值并非整齊劃一的，在一個價值追求日趨多元、價值差異日益擴大的時代，尤其是在建設社會主義和諧社會的全新時代主題下，政府如何客觀公正地代表和彰顯社會價值，如何又好又快地實現社會價值，面臨更加復雜、更加繁重、更加多變和更加艱巨的任務。這首先需要政府自身有堅定、清醒而正確的價值信仰，更要有面對形形色色價值論者而能成為價值“中流砥柱”、價值“試金石”和價值“證偽”武器的價值綱領。如果政府自身價值搖擺不定、朝三暮四，則社會價值的實現必然“無所依靠”。同時，就政府自身而言，也需要價值綱領以“鎮”價值“乾坤”。失卻價值綱領，政府價值系統必然是“原子化”價值的無序堆積和價值迷失，“以其昏昏，使人昭昭”;或價值角逐，離心離德，甚至成為價值“決斗場”，嚴重者引發政府“內訌”。

(二)行政價值綱領的系統化功能

針對國際形勢復雜多變、國內建設任務艱巨繁重的新形勢對行政精神、行政價值建設提出的新挑戰、新要求。同志在第十屆人大一次會議閉幕會上莊嚴承諾:“我們一定努力做到:第一，發揚民主、依法辦事，堅持黨的領導、人民當家作主和依法治國的有機統一，堅定不移地維護社會主義民主的制度和原則，維護社會主義法制的統一和尊嚴。第二，忠于祖國、一心為民，堅持國家和人民的利益高于一切，做到權為民所用、情為民所系、利為民所謀，始終做人民的公仆。第三，繼往開來、與時俱進，繼承和弘揚中華民族的優良傳統，學習和發揚我國老一輩領導人的崇高品德，永不自滿，永不懈怠，開拓進取，不斷前進。第四，嚴以律己、廉潔奉公，始終保持謙虛謹慎、艱苦奮斗的作風，為國家和人民夙興夜寐地勤奮工作?！睉撜f，同志的這一莊嚴承諾，是對中國政府價值追求的精辟概括，表達了中國各級各類公務員價值追求的根本內容，必然對中國特色社會主義政府價值建設起到綱領性的作用。具體說，在政府行政價值研究和建設中，行政價值綱領具有以下系統化的功能作用:

1、政府行政價值的根本方向需要價值綱領來匡正。政府行政價值導向關系到行政實踐的方向選擇，故而是一個根本問題。早期資本主義國家政府將市場效率作為政府行政的核心價值導向，奉行“管得越少的政府越是好政府”，最終導致了20世紀30年代的世界經濟大危機、大蕭條。遭遇大蕭條重創的西方國家開始重視、乃至推崇政府“干預主義”價值，卻又在20世紀70年代釀成了以嚴重財政危機為標志的政府合法性危機。在學術界，政府行政價值的根本方向是什么?一直以來主張不一，視角各異。傳統公共行政學時期，人們熱衷于強調公共行政的管理屬性，甚至將效率視為政府行政的終極價值或價值方向，大有將政府行政淪為效率的工具之勢。新公共行政學時期，行政價值主流論者一改“效率核心論”，直至弗雷克里克森的《新公共行政學》，較為成熟地提出了以公平為核心的基本價值［4］。而在近三十年的新公共管理運動中，人們開始重視起政府行政的公共性，甚至視公共性為政府行政的根本方向或核心價值。但顯然，社會主義政府行政和資本主義政府行政之“公共性”是同“形”而不同“神”的。對行政價值方向認知的分歧和沖突，一方面反映了學術氣氛的自由和民主，另一方面，分歧和沖突的不可愈合，在一定程度上不利于我們明晰和高揚政府價值的主基調或主流價值。而其反映的深層問題是，缺乏價值綱領對行政價值方向的匡正。

2、政府行政價值的結構體系需要價值綱領來緊固。一直以來，學者對行政價值體系或邏輯結構的認識分歧甚大。第一，學者提出的價值結構各成一體，并帶有各自不同的邏輯視角和分析方法。王樂夫、張富從分層次、系統化和整體性的角度，認為公共行政的價值體系由工具性價值(包括效率、公平和秩序)和目的性價值(包括可持續發展和人性完善)構成［5］。劉心林、凌學武認為，認識公共行政價值取向，應著重研究“效率價值取向和規范價值取向”，因為這二者的爭議與互動，“自公共行政學產生之日起，就一直存在著”［6］。高衛星則以公共行政范式為建構標準指出，公共行政價值取向隨公共行政范式轉換而不斷發生消解與嬗變，“從善政逐漸轉向善治”［7］。如此不一而足。第二，一些研究者對行政價值結構體系的建構缺乏嚴謹性、分層性和系統性，對政府行政的復雜邏輯結構有失解剖，所闡發的價值結構體系不能科學地覆蓋和解釋整個政府行政系統。價值結構的建構固然可依研究者的視角不同而不同，但在結構的內涵上如果缺乏基本的認知統一，或對行政價值體系失卻主流性建構，則理論研究無法由“表面繁榮”達到“實質繁榮”，也很難對政府價值實踐起到有力的指導作用。從組織結構學角度講，合理的行政價值結構必須服從和服務于行政價值目標、行政價值之魂。要科學建構行政價值結構體系，導入行政價值綱領，不失為一條根本的思維路徑。

3、政府行政價值范疇或價值元素需要由價值綱領來“勾連”。中西方長期存在的以單純的效率或公平作為基本行政價值范疇的傾向，反應出從理論到實踐的搖擺不定。正如王樂夫、張富指出的，“就公共行政的價值內容來說，學者們一般都是基于把百余年的公共行政學史分為傳統公共行政學、新公共行政學和新公共管理學三個階段，然后著力論述每一個分期的價值內容，但是，又都是在‘效率’和‘公平’之間糾纏不清?！保?］特別遺憾的是，在學術界，對“行政之為行政”的“標簽”性或“身份”性價值元素闡述差異尚大，這是目前最為紛亂的一個視域。研究者們在比較一致認同效率、正義、公平、公開、秩序等行政“身份性”價值之余，張康之認為還包括“協調意識、服務精神和法制信念等現代化的行政價值，以及崇尚群體、重視道德和維護權威等傳統文化因素”［9］。王樂夫、張富認為還包括可持續發展、人性完善等［10］。任曉林認為還包括科學性、自由與廉潔［11］。丁湟認為還有“安全”價值［12］。徐廣東認為還有民主參與、話語指向［13］。李珍、李世祥認為還包括依法行政、執政為民［14］。謝昕從后現代主義視角認為還有公共事業、自治權等［15］。對公共行政之“標簽性”價值闡發的差異性，既體現出研究者的邏輯視角差異和我國行政價值研究的“階段初始性”特點，也更表明亟需以價值綱領來“勾連”學者們所提出的行政價值范疇，實現至少在基本價值范疇闡發上的一致性，增強對行政價值實踐的指導力、解釋力。

4、政府行政價值體系的復雜性需要價值綱領來化解。筆者認為，面對行政價值關系的錯綜復雜性，以及行政系統自身的屬地化、民族化、分層化和分部化等特征而導致的價值訴求多樣化趨勢(如中央行政系統和地方行政系統的價值追求差異化)，政府行政管理如何謀求管理與服務的“滿意解”乃至“最優解”，這構成政府行政價值研究的復雜性和艱巨性。然而，對這一跨越實踐與理論雙重層面的難點、關鍵點問題，研究人員大多有意無意避而不論(也可能部分帶有研究旨趣的因素)。而政府人員也常常困擾于此。“當私人道德倫理和公共職業道德倫理相沖突時，公職人員往往面臨諸如‘忠孝兩難全’之類的選擇困境”，［16］這就涉及處理行政價值沖突的問題。牛昆侖認為，“同私營部門相比，公共部門的管理活動向來需要追求彼此之間相互沖突的不同價值，如效率、公平、責任與回應性等?！保?7］面對公共行政價值體系之繁亂，行政人員只有以堅定的“價值綱領觀”為武裝，才能在價值困境、“價值迷霧”中“擦亮眼睛”、保持清醒。

三、以“社會主義核心價值體系”作為行政價值

綱領之可能與必然在我國，政府曾經一度將執政黨確定的“階級斗爭”或“無產階級專政”作為政府的綱領性價值，結果給國家帶來了空前浩劫。正如鄧小平所指出的:“多少年來我們吃了一個大虧，社會主義改造基本完成了，還是‘以階級斗爭為綱’，忽視發展生產力?！保?8］小平同志話語中的“綱”，無疑包含有價值綱領之意。在改革開放新時期，一些地方政府或部門錯誤理解鄧小平同志提出的“貓論”，而將效率、速度甚至是GDP指標視為政府的綱領性價值，一度導致偷稅漏稅、走私販私、市場分割和地方保護主義的發生。可見，在價值綱領偏差與政府能力不足帶給政府行政失誤或失敗的影響中，有時前者更甚于后者。某些決策其實從一開始就埋下了因決策者價值取向偏差特別是綱領性價值偏差而“必敗”的種子。本文提出，隨著改革開放的不斷深化，政府自身發展已到了通過堅定地捍衛行政價值綱領而釋放行政精神和行政動力的時候!

(一)將“社會主義核心價值體系”確定為行政價值綱領的可能性

綜合以上分析，結合新中國61年的政府行政發展歷程，本文認為，我國政府系統必須以社會主義核心價值體系為其價值“綱領”、乃至價值“母法”。

1、社會主義核心價值體系成為行政價值綱領或“價值母法”的外在條件。(1)社會主義核心價值體系已被以為總書記的黨中央“正式表述和闡釋”。黨的十六屆六中全會明確提出:“建設和諧文化，是構建社會主義和諧社會的重要任務。社會主義核心價值體系是建設和諧文化的根本。”黨的十七大報告中又進一步明確提出:社會主義核心價值體系是社會主義意識形態的本質體現。顯然，執政黨對社會主義核心價值體系的正式闡發與認定，賦予了它在價值領域的權威地位。(2)社會主義核心價值體系正在被黨和政府以及全國各族人民所忠誠地信奉和堅持，這是社會主義核心價值體系成為行政價值綱領的深厚而寬廣的實踐基礎。在黨的十七大政治報告中指出，“社會主義核心價值體系建設扎實推進”，這一重大體系已經成為了維系社會團結和睦的精神紐帶、推動社會全面發展的精神動力、指引社會前進方向的精神旗幟。用這樣一種有著最廣大群眾基礎、社會基礎和政治基礎的價值體系作為行政價值綱領，無疑最能節省行政價值建設的組織與協調成本，取得最佳的價值建設效果。

2、社會主義核心價值體系成為行政價值綱領與“價值母法”的內在條件?！爱敶残姓媾R著公共行政精神缺失與乏弱的困境，社會主義核心價值體系以其廣泛的適用性和包容性以及強大的整合力和引領力，是重塑當代公共行政精神的重要價值向度?！保?9］社會主義核心價值體系成為行政價值的綱領與“母法”，還有其內在的支持條件:(1)馬克思主義指導思想構成社會主義行政價值選擇與價值踐行的根本世界觀和方法論，特別是馬克思主義有關行政價值的學說與理論觀點可以強有力地發揮對行政價值建設的指導作用。如馬克思、恩格斯提出的政府和官員應是人民的“公仆”的行政主體價值思想、政府應是“廉價政府”的行政成本效率價值思想、政府官員應該清正廉潔的行政作風價值思想以及政府只應有“為數不多的重要職能”或“大社會、小政府”［20］的行政功能價值思想，以及列寧提出的行政組織要精簡高效的成本效能價值思想、行政組織要實現民主管理的民本價值思想、克服官僚主義現象的行政作風價值思想以及行政組織活動要實現科學化的行政規律價值思想，等等，這些對社會主義行政價值建設有著恒久的指導作用。(2)中國特色社會主義共同理想是政府處理價值關系，應對價值矛盾、價值沖突乃至價值斗爭的重要“法寶”。在價值關系的網絡結構中，行政價值處于特定的歷史方位，它是聯結社會價值系統和政治價值系統的關節點。“海納百川，有容乃大”，政府以中國特色社會主義共同理想為價值旗幟，就能尊重價值差異，擴大社會認同，增進思想共識，進而最大限度地團結不同階層、不同認識水平的人們共同前進。(3)以愛國主義為核心的民族精神和以改革創新為核心的時代精神是政府實現行政價值的強大動力系統。當前，政府行政人員在實踐行政價值的過程中，特別是在深化政府自身改革、謀求自身發展價值的過程中，客觀上講，存在動力缺失、動力不足、動力不穩和動力外移等諸多問題，這既與他們自身的價值態度和價值方向有關，也與外在的激勵約束相聯，其中，以愛國主義為核心的民族精神和以改革創新為核心的時代精神影響官員內心世界的“乏深”和乏力，也是主要原因之一。因此，提出建設以愛國主義為核心的民族精神和以改革創新為核心的時代精神，尤其切中了政府行政價值建設的要害。(4)以“八榮八恥”為主要內容的社會主義榮辱觀是政府踐行行政價值觀的“底線”準則和公理。從理論上說，行政人就是馬克思所指的社會“公仆”，全心全意為人民服務是他們共同的“應然”行政價值觀。但現實是，“行政人”的“應然”行政價值觀是復雜多樣和良莠不齊的。尤其是在行政道德價值方面，改革開放以來出現了價值觀扭曲甚至“反主流價值”現象，同時，“公說公有理，婆說婆有理”的行政價值沖突情形也是常有的事。衡量行政價值觀和行政行為的是非曲直，縱然“理有千萬個”，但最終必須有一個能使各方共同遵循的公理。應該說，“八榮八恥”榮辱觀從執政黨的權力高度提供了這樣一個處理價值關系、衡量價值觀是非曲直的“公理”或基準性框架。

(二)我國政府價值系統以社會主義核心價值

體系為“綱領”或“母法”的必然性“中國社會(人民)———中國共產黨———中國政府”三位一體的特殊架構，決定了以社會主義核心價值體系為中國行政價值“綱領”乃至“母法”的客觀必然性和必要性。

1、社會主義核心價值是黨的思想精神戰線的“旗幟”，而政府是執政黨意志的代表者和踐行者，因而政府行政價值以黨提出的社會主義核心價值體系為其“綱領”，是符合中國政治體制與政黨體制的必然選擇。我國政府行政如何避免所謂的“價值迷失”甚或“價值危機”?在價值沖突這場無硝煙的戰爭中，我國政府行政價值能否首先自己立于不敗之地，繼而充當各社會價值沖突的協調者?在“后現代公共行政”論者提出的對傳統行政價值進行根本顛覆的命題下，我國政府行政價值追尋究竟“劍指何方”?其根本方向其實已經明確:這就是中國共產黨提出的社會主義核心價值體系。因為黨中央已經深刻洞悉并把握住了當今世界多元價值交鋒的“里里外外”，而社會主義核心價值體系正是執政黨高屋建瓴作出的一個應對當今全球“價值之戰”“價值沖突”的根本性布局。

2、社會主義核心價值是全社會在思想道德上共同進步的旗幟，而政府作為社會公共管理者，一方面無疑應該率先垂范，身體力行社會主義核心價值觀;另一方面，要以社會主義核心價值體系為指導，引導社會各價值主體學會寬容和包容，互相進步，唯其如此，才能避免價值沖突而引發的“一損俱損”、“多敗俱傷”。從根本上講，社會主義核心價值體系反映了中國各族人民的核心利益與共同愿望，政府作為人民權力的受托者，理所當然地要充滿價值關懷，并把社會主義核心價值高高“寫在政府的旗幟上”。如果說社會組織和社會成員以社會主義核心價值體系為依歸只是一種“可選路徑”和道德倡議，那么，政府行政人員以社會主義核心價值體系為指導和依歸則是一種“必選路徑”和政治性要求。確立社會主義核心價值對于政府行政價值的“綱領”地位，這具有非常重要的理論意義與實踐意義。從理論上講，以社會主義核心價值作為我國公共行政價值的綱領，有助于解決我國公共行政價值長期存在的綱領缺失問題，從而在自己的價值陣地上插上“不倒的旗幟”，繼而將政府行政價值研究提升到一個新的層次和高度。從實踐上講，以社會主義核心價值體系作為公共行政價值的綱領與“母法”，有助于政府抓住公共行政價值的核心與根本，夯實、固化公共行政價值“大廈”的基礎與頂梁，進而為公共行政實踐提供強有力的意識形態支撐與保障。

四、強化行政價值的“綱領意識”，深入推進政府行政價值建設

究竟如何又好又快地推進政府價值建設?這是黨中央寄予政府的厚望，更是人民對政府的一種強烈期待。為此，必須以社會主義核心價值體系為綱領，深入持久地推進我國政府行政價值建設與改革。

(一)對行政人員“戰略性”地開展社會主義核心價值體系的教育和濡化，牢牢構筑行政價值大廈的“綱領大頂”要把社會主義核心價值體系融入政府精神文明建設的全程，使之內化為行政人員的價值觀念，外化為自覺的行動;要特別重視以社會主義核心價值塑造和完善官員的政治人格;要進一步提高認識，統一思想，把對領導干部的社會主義核心價值教育當作一項經常性和長期性的戰略任務，深入持久地抓下去，最終使政府價值面貌有根本改觀。

(二)堅持“永做人民公仆”，夯實行政價值大廈的“核心價值”和內在性基礎以民為本，全心全意為人民服務，努力實現人的全面發展，這是歷經風雨而代代相傳、恒久不衰的根本和核心行政價值!在十七大報告中第一次明確指出:“人民民主是社會主義的生命?！痹趯崿F科學發展、全面建設和諧社會的征程中，面對價值信仰的多元化，必須更加以“馬克思主義指導思想和中國特色社會主義共同理想”為指導，全力實施以“全心全意為人民服務”為核心和靈魂的根本行政價值“加固工程”。

(三)以和諧、效率與公平“三維價值”為緊固件，牢固構筑行政價值大廈的“鋼架結構”新時期，政府要以創造和諧價值為新的使命，努力謀求效率、公平與和諧“三維價值”的并重、統一、均衡、協調發展，尤其要重視公平這一社會主義政府的“身份”性價值建設。正如所說:“公平正義是社會主義國家制度的首要價值。如果說發展經濟、改善民生是政府的天職，那么推動社會公平正義就是政府的良心?！保?1］本文特別認為，隨著和諧社會成為黨、政府和全體人民的共同價值追求，“和諧”也就超越效率與公平兩大傳統價值而成為公共行政“價值之上的新價值”。和諧既是破解長期以來效率與公平二大價值矛盾和沖突的“唯一解”和“最佳解”，也是破解公共行政價值復雜性的最高原則與最好方法。

(四)致力于“細部”行政價值的精心“打磨”本文認為，中國政府緊隨61年的革命和建設實踐，在上述“一心三維”基本價值結構的基礎上，逐步形成了以下“七個方面、十六款”的細部行政價值。之所以作出這種歸并或概括，一是依據政府自身建設的客觀規律和現實，二是依據相關權威論斷，如《中華人民共和國憲法》、黨的十七大政治報告、國務院《政府工作報告》以及同志在加強政府自身建設推進政府管理創新電視電話會議上的講話等等。這“七個方面、十六款”行政價值是:(1)科學、民主、法治、德治:這是揭示政府管理與改革總訴求的價值范疇。新中國61年，我們的政府始終高揚民主與科學的旗幟，不斷告別人治而走向科學之治、依法之治和以德之治。(2)服務:反映行政職能、作用訴求的價值范疇。(3)精簡、廉價:反映行政成本訴求的價值范疇。(4)廉潔、文明、正義:反映行政作風、品質訴求的價值范疇。(5)務實、團結:反映行政思想路線與組織路線訴求的價值范疇。(6)學習、創新(改革):反映政府進步與發展訴求的價值范疇。(7)質量、責任:反映行政質量與結果訴求的價值范疇。以上十六款是反映政府自身建設的價值范疇。當前，必須切實實施以“七個方面、十六款”價值構成的細部行政價值“激活工程”，為政府改革繼而科學發展釋放源源不斷的“體制內”動力和張力。