公共治理視角下公安行政治理分析

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盡管專項治理是我國公安機關及其他政府部門普遍采取的社會治理手段,但是,學術界對這一治理工具的研究卻頗顯不足,整體上對這一治理方式或工作模式的批評居多,而對公安行政專項治理的積極意義挖掘不足,尤其是對這種具有臨時性、間歇性和強制性特征的運動式執法模式,何以會成為當下中國轉型社會中常態化的公安行政執法模式或者社會公共安全管理方式缺乏深入研究。對此,我們必須結合中國轉型社會的治理過程揭示中國公安行政執法中的困境,并由此揭示公安行政專項治理作為公共治理手段的功能與意義。唯有如此,我們才能從中國的語境出發來實效性地看待公安行政專項治理①工作,從而揚其長而抑其弊,畢竟公安行政專項治理作為一項治理手段得到了公安實務部門的偏好,其實際執法效果在民眾中也得到了很大程度的認可。對于理論界的質疑和批判,公安理論界有必要從行業視角入手,為其合理性和正當性提供辯護,本文正是立基于此。

一、公安行政專項治理的界定及其特征

(一)公安行政專項治理的界定

為了對公安行政專項治理這種執法模式形成一個正確的認識,我們首先有必要對專項治理的概念進行清晰地界定,從而為其框定和搭建一個統一的理解平臺防止理解的混亂和泛化。所謂公安行政專項治理行動,是我國公安行政執法部門比較常用的一種執法方式,是公安行政執法部門針對社會上所出現的某種違法現象而采取的一種“從嚴、從重、從快”進行治理的執法方式。公安行政專項治理行動屬于我國學者所稱的運動式執法方式,即采取一種廣泛動員的方式、充分調用各種資源、在集中時段內加大執法力度、以追求行政效率為目的的行政執法方式。公共管理實踐中的專項治理,一般會經歷這樣的發展過程:出現震驚社會的重大惡性事件或者困擾社會公共安全的常發性行政違法事件,在一定時期內快速受到社會公眾或者輿論、媒體的關注,進而引起相關領導的充分重視,領導做出重要指示,政府有關部門召開緊急會議,統一部署專項整治行動,執法部門展開聲勢浩大的檢查、整治行動,最后進行總結表彰,宣布專項整治取得了豐碩成果。比如,2007年上海市開展了有史以來規模最大的打擊群租房的專項行動,這次專項整頓使得中遠兩灣城633家群租戶在數月內消失。這次專項治理行動的參與者包括公安、工商、衛生等多家部門,他們通過聯合執法對群租戶進行了專項整治,使社會治安隱患得到了快速消除。又如為了切實維護好春運期間社會治安和道路交通秩序,確保人民群眾的人身安全和交通安全,2010年2月10日至3月10日期間,南寧市公安局交警支隊聯合其他警種和有關部門,大力開展了為期一個月的社會治安大整治專項行動……諸如此類的專項治理行動在中國公安行政執法過程中俯拾皆是。公安行政專項治理行動往往是對具有重大社會影響的惡性事件進行集中治理,通過颶風式的專項行動如火如荼地開展進行,能夠在短時間內取得良好的社會治理效果,因而得到了社會基層群眾的廣泛支持。這一活動充分體現了公安部門對關系人民重大利益事件的高度關注,體現了公安部門執法為民、立警為公的執政策略,是公安部門快速回應人民群眾需要的一種表現。

(二)公安行政專項治理的特征

專項治理行動作為我國公安機關經常采用的行政執法方式,是我國在建設中國特色社會主義法治國家初級階段而采取的運動式執法方式,這一執法方式區別于制度性執法方式。所謂制度性執法,是執法部門根據法律規定,在執法過程中嚴格遵循執法程序,遵照“一斷于法”的法治原則進行常態式執法,而不是根據領導人意志對執法活動進行部署,針對社會的治安情況而采取“寬猛相濟”原則的運動式執法。具體說來,公安行政專項治理行動這一執法模式具有如下特征:

1•臨時性。

由于公安行政專項治理行動是對公安工作中某一事項的專門治理,往往是針對公安行政執法工作中所涌現的重大問題或者對平時執法過程中工作力度不夠而處于治理不佳狀態的事項而進行的,公安行政執法部門在特定空間、特定時間對這些事項進行短期內的大力度、突擊式的治理和整頓行為,因此,專項治理行動往往具有臨時性的特征。公安部門在部署專項治理行動時,往往對專項治理行動的行動時段做出具體的規定,一到截止日期就自動終止。

2•集中性。

公安行政專項治理是對某一公安執法工作的強化處理,在專項治理的部署過程中,公安行政執法部門往往會充分調動各種公共資源在集中時段內對這一事項進行集中處理,并加大對這一行政違法行為的打擊力度和密度。有關公安部門集中人力、物力和財力的運動式執法方式,具有集中資源、充分動員的特征,也是這一執法方式能夠取得實效的最主要原因。

3•特定性。

公安行政專項治理是我國公安行政執法機關在特定環境下所采取的行政執法方式,一般是針對社會公共安全中的某一特定事項或者某一事項集合,具有指向上的特定性。目前,我國法制相對不健全,各個部門間的行政執法合作力度不夠,執法效率仍然不高,行政資源相對不足,專項治理行動是符合當下中國國情而采取的特定的執法方式。這種特定性是在我國當前警力嚴重不足背景下,集中優勢、優質行政執法資源有選擇地維護社會公安安全的次優選擇。

4•間歇性。

公安行政專項治理行動是一種“頭痛醫頭、腳痛醫腳”的行政救濟行為,在通過疾風驟雨般的執法方式對某一事項進行專項整治后,在下一時段接踵而來的往往是執法力度的弱化,具有間歇性的特征。因此,公安行政專項治理行動在短期內會取得立竿見影的執法效果,但從長期來看不能從根本上解決問題,徹底消除公安行政管理領域中所存在的問題。從這個意義上,公安行政專項治理行動又必須反復進行,需要通過重復的專項治理行動不斷解決社會上反復出現的行政違法問題。綜合上述分析,我們認為,公安行政專項治理強調各種公安行政執法資源的有效調動,可以稱為“資源動員”。同時,由于這種“資源動員”的外溢效應,還會引導其他行政部門、社會團體或個體社會成員自愿服從和主動配合,以實現特定的公安行政執法目的、任務。有效的公安行政專項治理可以使公安部門及外圍力量協同作戰,形成合力來共同促進社會公共安全的實質性改善。這是公安行政專項治理存在的實效性基礎。

二、公安行政專項治理的存在合理性與功能正當性

對于公安行政專項治理這種執法模式的分析,可以從不同的角度進行。從社會學的角度分析,可以用實證的方法論證政府的行為基礎;從經濟學的角度分析,可以計算專項治理的執法成本及其收益;從法學的角度來看,可以從法律權威與行政行為的博弈、政府政策與法律規則的矛盾關系進行分析。從目前學術界的觀點來看,學者大多從法治理論的角度對公安行政專項治理這種執法模式進行批評。大概而言,對公安行政專項治理的批評集中在以下幾個方面:第一,公安行政專項治理行動以公安部門(更多的是上級政府)的決策偏好否定了法律規則的穩定性和權威性;第二,公安行政專項治理行動作為一種運動式行政執法模式助長了違法者的投機心理,不能從根本上治理公安行政違法事件;第三,只注重效率的公安行政專項治理行動具有工具主義的傾向,往往會忽略正當程序在公安行政執法過程中的功能,形成對人權的侵害;第四,公安行政專項治理行動弱化了執法者的責任意識,造成了執法的隨意性,降低了公安部門乃至政府的政治威信和信用。但是,我們對這一執法模式的評價,必須結合中國特定的國情和當下社會轉型期特定的執法環境來進行。公安行政專項治理行動作為我國公共治理實踐的重要執法方式,它的出現并不是偶然的,它的存在具有一定的合理性,在功能上也有其正當性。

(一)公安行政專項治理的存在合理性

1•公安行政專項治理行動作為一種執法方式在我國具有久遠的歷史淵源。自先秦開始,我國的文化傳統就十分注重對“治國方略”的學術研究,因而我國具有十分成熟的政治文化。其中具有代表性的是,法家在治國方略中提出“法、術、勢”治國三策。在法家看來,治理國家不僅僅要通過立法實現“事斷于法”的法治,從而使國家與社會的治理有規可循、有章可守。同時,法家也十分注重“術”治,就是統治者必須通過有效的具體策略對社會上出現的問題進行及時處理,從而實現國家的長治久安。所以,統治者不僅僅遵循“無為而治”的消極策略,也進行“循名責實”的積極術治,就是通過積極的行政行為對社會問題進行有效治理。自新中國建立以來,我國在政治、經濟、文化領域所展開的各項重大改革往往是通過運動實現的,而不是通過制度建立的。因此,人們心目中往往具有十分濃重的運動情結,賀衛方形象地稱這種治理模式為“運動治理”。我國重視術治的文化傳統以及國人心中的運動情結深刻地影響了我國行政部門的執法理念,而法律文化(特別是一般的社會底層法律意識)往往是和法治形態相適應的。因此,目前公安行政專項治理的運動式執法也是適合我國法律文化的執法模式,具有深厚的社會性觀念基礎,它的存在具有一定的法律和行政文化合理性。

2•我國社會轉型期大量存在的行政違法行為需要疾風驟雨般的專項治理方式來加以遏制。目前,我國正處于政治國家形態向市民社會形態的轉型時期,在這一時期,我國的法律制度仍不健全,社會主義市場經濟形態正在逐步建立,因此,在經濟、社會領域存在著大量的行政違法事件。在這種情況下,單單依靠通過制度性的執法形態往往很難解決大量的違法事件,難以對違法事件進行及時有效地處理?！按罅啃姓`法行為的存在嚴重干擾了經濟秩序的正常運轉,損害了社會公眾的利益,而政府承擔著監管市場經濟的職能,必然要順應社會要求,對行政違法行為加以嚴厲打擊,盡快恢復正常的經濟秩序。而在解決問題的初期,運動式的方式往往比制度化的方式更為熟練、便利?！盵1]公安行政執法也必須如此。公安行政專項治理行動作為一味猛藥,對于遏止特定時期、特定地區的多發、群發性行政違法行為,其效果已經過實踐的檢驗,不能因為其中的一些行政程序不規范而從根本上對其加以否定。雖然由于公安行政專項治理本身的匆促性其更有可能出現行政主體的違法違規行為,但不能將它的不完善說成是內涵性的。

3•通過公安行政專項治理的運動式執法方式加強部門之間、地域之間的執法合作,進而建立公安行政部門合作執法的長效機制。我國不同職能的公安行政部門之間、不同地域的公安部門之間缺乏有效的行政執法合作等公安行政體制所存在的弊端,要求通過公安行政專項治理的運動式執法方式加強部門之間、地域之間的執法合作,并通過不斷的公安行政專項治理方式磨合公安部門之間的協作能力,從而建立公安行政部門合作執法的長效機制。盡管制度性執法要求公安行政部門嚴格遵守法律、按照行政程序進行執法,防止公安行政權的僭越與越位,但是,法律規則的保守性往往也會導致行政執法模式的僵化,法律本身的局限性也為公安行政專項治理的行政執法模式提供了存在的緣由。法律的生命在于執行,合乎法律精神的公安行政專項治理不但不會破壞法律的權威性,還會在實踐中增長法律的社會契合力。

(二)公安行政專項治理的功能正當性

在學術研究中,我們往往從某種理論邏輯出發評價某種制度或某種行為的正當性,這也是公安行政專項治理這種行政執法行為遭到廣泛批評的原因,法治主義者往往從某種理想的法治理念出發,對目前我國公安行政執法機關的某些行為進行價值評價,而忽略了我國現實的國情,較少地關注我國處于社會轉型時期采取公安行政專項治理執法方式的社會效果,沒有從實踐出發評價這一執法模式的功能正當性。為此,我們應該從中國社會轉型的現實國情出發,以功能正當性而不是法理正當性作為對專項治理進行評價的標準。

1•公安行政專項治理執法模式是公安部門在執法資源有限前提下的政策選擇?！耙话愣?政府在回應環境的需要和壓力而做出決策時,選擇什么樣的問題進入政策議程,選擇什么樣的政策工具來解決問題,必然受到多方面的制約,而不是純粹主觀隨意性的行動?！盵2]目前,我國處于從傳統社會向現代社會的轉型時期,經濟體制的改革意味著社會利益的重新分配,在體制改革的推進過程中必然引起各方面的社會矛盾,引發各種各樣的社會問題。但是,面對形形色色的社會問題,政府并非把所有的問題都納入其政策制定的議程,因為我國目前的行政執法資源還十分緊缺。以天津市為例,截至2009年天津市常住人口1043萬,戶籍人口939•31萬,而目前天津市的警察總數為35000人,也就是一名警察要為298人提供秩序、安全等等方面的服務。顯然,要求每一個領域都有警察提供全天候的日常監管在理論上都無法實現。因此,在執法資源緊缺的前提下,集中警力進行公安行政專項治理不失為一種有效的權宜之計。在執法資源有限的前提條件下,問題的重要程度或者解決的緊迫程度往往決定著政府決策的價值偏好,所以,并非任何問題都會通過專項治理的方式來進行解決。當一些社會問題和矛盾越來越嚴重、產生了具有相當影響的事件、政府面臨來自公眾越來越大的壓力時,這些問題就容易進入政府議程,按照約翰•金登的說法,這時候解決問題的“政策之窗”打開了[3]。可見,公安行政專項治理的執法模式是公安部門在行政執法資源相對有限的情況下所采取的,這有利于集中執法資源、提高行政效率、對社會上涌現的各種社會公共安全問題進行重點治理。

2•公安行政專項治理執法模式有利于加強社會動員,充分調動群眾力量。公安行政專項治理執法模式有利于加強社會動員,充分調動群眾的社會力量配合公安行政執法機關的執法行為,同時,增強廣大人民群眾的法律觀念,提高防范意識。美國政治學家卡爾•多伊奇最先使用“社會動員”這一概念,以此來描述現代化過程中個人思想方式和行為方式的轉變。強調通過動員促使人的觀念和行為發生變化這一點非常重要。決策者總是希望通過實施公共政策來改變目標群體的需求與偏好,從而改變和塑造人的行為[4]。對于某項社會問題的專項治理,政府可以調動的資源既包括顯性的制度化資源,也包括隱性的社會化資源。所謂執法的制度化資源,也就是政府管理部門可以直接調用的人、財、物等等,而執法的社會化資源,則是需要政府通過采取某種制度化的安排,通過社會動員、政府與社會聯動的合作機制等等進行調動的“非政府資源”,這包括市場機制、非政府組織、民眾個人的力量等等。所以,通過專項治理進行充分的社會動員,可以將潛在的社會資源進行調用,為政府所用,這間接地節省了行政執法資源、提高了行政執法效率。

3•公安行政專項治理可以加強政府部門間的有效合作。按照德國社會學家韋伯的說法,現代社會政治體制的一個重要特征是科層制的出現。隨著現代化的不斷深入,社會分工逐步細化,為追求效率,加強權力制約,政府部門之間的分工也逐步明確。但是,科層制作為現代性的官僚制度是一把雙刃劍,在強化專業分工的同時,也造成了行政部門間的“條塊分割”。然而,現代社會的絕大多數社會問題并不是作為一個獨立的社會現象出現的,同一個領域中的不同公共問題,不同領域中的公共問題之間存在著高度依存,這種情況導致了科層制度的高度專業化,造成了政府部門間的管轄沖突和職能沖突,反而造成了行政效率的低下,這與科層制度的目的和初衷恰恰是相悖的。公安行政專項治理是一種自上而下強制推行的行政執法行為,它通過“多管齊下”的執法方式對某項社會公共安全問題進行集中治理,強化了公安部門間的有效合作,加強了部門間的聯系程度。著名政治學家塔波特指出:“當合作成本或交易成本較低,或從共同提供的公共物品中所獲得的預期收益大于預期成本時,地方政府間傾向于自發性合作;當協商成本過高時,地方政府缺乏共同提供公共物品的激勵,中央政府可以通過統一的意識形態誘導地方政府間的合作,來滿足公共物品的供給。”[5]如果僅僅通過不同公安職能部門間的博弈來實現部門間的合作機制,往往需要付出高昂的合作成本,通過公安行政專項治理實現的部門合作并不是通過協商和博弈而實現的,而是通過上一級公安部門的行政權威來實現的,這在一定程度上降低了公安職能部門合作機制建立的成本。

三、完善公安行政專項治理工作模式的構想

盡管結合中國社會轉型的現實國情和公安行政專項治理行動的實踐效應,公安行政專項治理工作模式具有存在的合理性和功能上的正當性。但是,從法治主義的視角對公安行政專項治理工作模式進行反思和審視,公安行政專項治理工作模式仍然存在著諸多不足。為此,我們必須對公安行政專項治理工作模式進行完善,抑制在實踐工作中已經暴露出來的非規范化傾向。

(一)在意識層面上,應當轉變執法觀念,確立正當程序的執法理念

由于專項治理工作模式的評價標準往往是“從快”、“從嚴”和“從重”,在公安行政專項治理工作中,某些公安行政執法部門往往一味追求行政效率,而不顧法律規定和正當程序,因而在執法工作中發生行政侵權惡性事件的概率相當高。丹寧勛爵曾經說過,“正義不僅僅要實現,而且要以看得見的形式實現?！盵6]程序正義對于行政執法而言,不僅僅是一種工具性價值,更是一種實體性價值。以損害人權為代價所實現的行政執法效果并不是真正意義上的正義。因此,在行政執法過程中,必須充分尊重行政相對人的知情權、申訴權以及抗辯權,必須具備證據意識。通過遵循正當程序,能夠有效緩解行政權力的過度擴張,避免行政權對人權的侵害。例如,為提高執法人員的程序意識和證據意識,天津市公安局在打擊自行車偷盜的專項行動中,制定下發了《關于印發辦理盜竊自行車勞動教養案件的證據標準的通知》,對辦理盜竊自行車勞動教養案件的證據規格進行了規范,要求辦理盜竊自行車勞動教養案件必須做到事實清楚、證據充足、程序合法。這在實踐中起到了很好的效果。

(二)在制度層面上,應通過必要的公安行政

專項治理行動促進公安行政執法工作長效機制的建立和完善公安行政專項治理行動作為一項多部門聯合執法、集中行政資源統一整治某一社會公共安全事項的工作機制,加強了公安機關內部職能部門以及外部相關部門間的合作。盡管公安行政專項治理行動避免了以往打擊行政違法行為活動中產生的“多頭、多部門管理”、“誰都管、誰都不管”的種種弊端,但是,公安行政專項治理的臨時性造成了部門合作的臨時性,通過公安行政專項治理并不必然會導致部門合作長效機制的建立。因此,必須以公安行政專項治理為契機,通過制定規范,建立聯合執法和部門合作的制度體系,建立一支統一領導、分頭管理的高效的聯合執法隊伍。在這一目標達成前,還須加強公安行政執法檢查,加大對公安行政違法行為的打擊力度,保證公安行政執法的規范性、及時性、合理性,進一步提高公安行政執法的權威。

(三)在操作層面上,應使公安行政專項治理的社會動員機制制度化、規范化

在操作層面上,要通過建立公安行政執法信息公開機制和社會監督機制,加強公安部門與社會的合作與互動,使公安行政專項治理的社會動員機制制度化、規范化。以運動的形式推進公安行政執法,一方面會充分發動人民群眾的力量參與到社會安全公共治理的實踐中來,通過社會動員,能夠充分調動社會資源為我所用,真正形成社會安全維護的官民聯動機制;但是,另一方面,運動式的社會公共安全治理形態往往也會形成“多數人的暴政”,無約束且難分辨的民意如果不進行合理疏導、合理規范,會形成多數人對少數人權利的侵犯。因此,需要通過制度安排,提高公安法律法規和社會安全行業標準的公開性與透明度,通過提高人民群眾的法律意識,實現社會動員機制的規范化和可控化。這需要大力培育市民社會,加大對行業協會、社會團體等民間組織的扶持力度,同時通過法律制度進行有效規范和引導,實現民間社會與政治國家的合作式執法,并形成民間社會對行政執法的有效監督機制。

總之,對于公安行政專項治理,公安實務部門和公民社會有著毫不掩飾的偏愛,而理論界則恰恰相反。這一狀況反映了前者主體自身內在的行動選擇邏輯,有其功效自利的考量;而理論界特別是法律學者持相反立場,也是從其對過往運動式執法,包括當下公安行政執法過程中的負面效應的深刻反思來思考這一問題。但是,有必要強調的是,現在的公安行政專項治理作為一種具有運動式執法表象的執法行為,其運作環境已經完全不同于觀念中的設定了。同時,正如前文所提到的,本文所談論的公安專項治理是不包含公安刑事專項治理活動的,學者主要針對公安刑事專項治理的一些批評很多已經喪失了必要的話語場。因此,本文認為,公安行政專項治理不僅在當前具有合理性和正當性,在將來也有其適當的存在空間。