公共行政變革與行政行為研究

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一、傳統理論中行政行為的內涵、特征及范圍分析

（一）行政行為概念的由來

在法國大革命期間，中央集權的封建統治被推翻，取而代之的是各級行政機關，但在當時，各級行政機關的權利還微不足道，急需一套全新的理論體系來支撐剛剛誕生的政權。在這樣的背景下，一些社會學家和政治學家提出了“行政行為”的概念，即行政機關在法律允許的條件下，擁有類似法院對事物做出決斷的權利。隨著時間的推移，各個國家對這一概念也不斷進行補充和發展。

（二）行政行為的基本內涵

傳統的行政行為往往將政府作為唯一主體，其最基本的內涵即賦予行政機關在處理行政問題的過程中擁有著類似于司法與立法機關，但又帶著自己的獨特性的權利。[1]人們當前對“行政行為”的理解包括狹義說、廣義說，而其中最狹義說的內涵是把以行政機關（多數情況下為政府）為主體而進行的一系列舉措認定為“行政行為”。

（三）行政行為的特征及范圍的認定

在現有的理論基礎上，“行政行為”擁有強制性和單向性兩個特征。一方面，行政行為的提出在某種程度上就是為了保證政府的行政權力得到準確的落實。而另一方面，由于當時的經濟文化發展還不是很發達，所以民眾對于政治活動的參與度也不是很高，因此慢慢地“行政行為”就演變為政府或行政機關的單方面行為，這也是現階段大家對行政行為范圍的認定。

二、公共行政變革理論分析

（一）由管制行政向服務行政轉變

傳統的行政一般具有強制性的特點，應運而生的便是管制行政，這種行政模式在一定程度上有利于國家的宏觀調控，但我們也應清楚認識到隨著經濟的發展，民眾的政治參與意識與參與度也在逐步提高。[2]在這種情況下傳統的管制行政顯然已經不適用于當前的社會狀況。因此我們說公共行政的變革必須由管制行政逐步向服務行政轉變，提高民眾的參與度，政府不應再是行政行為的唯一主體，這種變革也更加適應當今中國的社會狀況。

（二）由泛行政化向行政分化轉變

“泛行政化”是指，在一個國家的發展之初，往往會因為對各個行政部門的分工不明確而造成一些部門人員泛濫，各部門之間的分工合作無法達到一個健康的狀態，而部門內的人員也會有不明確自己工作方向的情況出現。因此未來公共行政的改革需朝著明晰化、具體化方向進行，也就是我們常說的行政分化。而且這種分化應該是健康的，有具體目標地進行下去。各行政機關之間需要協調合作，為廣大的人民群眾提供更加具體的行政解決方案。

（三）社會結構由單一化向多元化轉變多年來，國家的行政體系里都只有政府這一單核存在，這樣的社會行政結構儼然已經無法適應當前人們對于行政行為的需求。隨著公共行政改革的深化，國家也在逐步將權力歸還市場和人

民，讓更多的社會成分參與到行政中來，讓人民自己解決自己的問題。我們很欣喜地看到政府逐步放寬行政權力給我們國家帶來的實質性改變，而這種變化帶給我們的是民主的不斷進步。同時我們更應注意到，社會結構向多元化轉變時，政府部門的威望不降反增。

三、公共行政變革對傳統行政行為理論帶來的挑戰

（一）公共行政變革造成行政主體多元化

政府（國家）作為傳統行政行為理論體系中的唯一行政主體。[3]在該理論形成之初，廣大的人民群眾似乎也默認了政府作為行政行為的發出者，而人民、市場等等其他社會成分也甘愿接受成為行政行為的接受人。但在當今世界全新的政治格局下，每個國家的政治格局都進行了重新部署。在各國的經濟飛速發展的大環境下，各國人民的政治參與積極性達到了空前的高度。因此，政府之外的其他社會成分也成了行政行為的重要組成部分。當然，這也是行政行為中的公共行政改革帶來的結果。

（二）公共行政變革造成行政方式多樣化

傳統的行政行為以法律為基礎，對一些政治問題做出具有法律效應的強制性的解釋。但是隨著政府對于政治權利的分享慢慢放寬，加之行政行為主體的日益多元化，傳統的行政行為衍生出了一系列變體。如“行政合同”、“行政指導”[4]這些新的行政方式是為了彌補政府對于市場干預失效和宏觀調控難以落實的缺陷。但這些新的行政方式是有悖于傳統的行政行為理論的。傳統的行政行為講究強制性以及必須有明確的法律依據，但這些顯然都是新的行政方式無法實現的。新的行政方式更多強調以多個主體的相互合作為行政行為的準則，以服務為宗旨。這些新的行政方式的出現也預示著未來公共行政的變革方向勢必朝著多樣化發展。

（三)公共行政變革導致傳統行政行為理論特征

上的不兼容性傳統的行政行為理論具有法律從屬性、量裁性、單方面意志性、效力先定性、強制性等特征。而現在已有的一些公共行政變革要求的則是平等、參與、共享、合作和服務。這些新的行政理論特征是基于當前的時代背景提出的，有其進步的一面，是對傳統的行政行為理論很好的補充和發展。但這與傳統的理論顯然是存在沖突的，正是這種兼容性的不對等關系推動了公共行政的變革。

（四）公共行政變革導致傳統行政行為理論范

圍上的不包容性事實上，傳統的行政行為理論的范圍僅限于政府這一行政主體，但在公共行政變革的過程中產生了社會、市場等其他的行政主體，而這些已然超越了傳統理論的范圍。行政主體的多元化產生了諸多的問題?，F有的行政行為的理論體系都是建立在以政府為主體的單核模式下的，并且這套理論體系經過了多年的補充和完善已經趨近于定型。所以新出現的行政主體導致傳統的理論體系無法對其進行正確的解釋與支持。這同樣是公共行政變革所帶來的問題之一。

四、公共行政變革下行政行為理論走出困境的對策分析

（一）在行政行為之外引入“行政活動”的概念

我們知道由公共行政變革所帶來的新事物不屬于傳統意義上的行政行為，但不能否認其進步性與對未來行政行為理論的先知性及重要的指導作用。這時候提出了“行政活動”的概念。行政活動是指隨公共行政改革而產生的擁有行政行為的主觀特點而又不符合傳統行政行為理論定義的一系列行政行為。在當前狀況下，它更符合人們對于政治的需要，更符合當前的時展特點，事實上它是行政行為理論體系的升級。但這種“行政活動”并不具備強制性、單方面意志性等傳統行政行為的特點。由于傳統行政理論的滯后性，很多問題無法解決，而引入這一概念后，當前出現的問題得到了很好的解釋?！靶姓顒印钡母拍顟撌沁@個時期特有的產物，隨著社會的發展以及公共行政改革的深入，很快會出現一套更加完善的行政行為理論來指導我們的行政行為。

（二）擴大行政行為概念的內涵

國家行政主體與社會公共行政主體的行政行為并存互補。既然公共行政變革已經成為趨勢，就必須承認社會公共行政主體的合理存在。在當前的時代背景下，行政行為社會化已經是一個公認的現象，雖然現在沒有完善的理論體系去解釋社會公共行政，但我們應該做出一些積極的努力去推動國家行政主體與社會公共行政主體的行政行為并存互補。社會公共行政主體包括了人民、市場以及其他非行政機關單位，這些理應成為行政行為的合理組成部分。強制性行政行為與非強制性行政行為并存。傳統的行政行為具有一定的強制性特點，這對于政局相對動蕩的社會而言，強制性有其積極的一面。但隨著社會的逐步穩定，我們越來越需要一些非強制性的手段來維持社會的健康發展。[5]而一些新的行政方式，不具有強制性，但在實施過程中顯然更容易被大家所接受?？梢灶A見，在未來的公共行政改革中，非強制性行政行為逐漸會占據一個主導地位。因此加快強制性行政行為與非強制性行為并存能讓我們在公共行政變革中取得先機。行政法律行為與行政事實行為共存。傳統行政行為理論強調行政行為需要有法可依，因此傳統的行政行為多為行政法律行為，其具有極強的法律效應。隨著司法立法的不斷完善，在行政行為中的法律行為部分的比重正在逐步下降，而與之對應的行政事實行為的比重卻在慢慢增加。[6]這既體現公共行政改革的方向，也告訴我們應該擴大傳統的行政行為的內涵，促進行政法律行為與行政事實行為的共存。

作者:張莊莊 單位:哈爾濱理工大學榮成學院

參考文獻：

[1]宋紅麗，譚秀森.高校學生教育管理行政行為司法審查介入研究[J].當代教育科學，2014，（23）.

[2]陳明義，鄒雄.非處理性行政行為保障環境公共利益研究[J].東南學術，2015，（2）.

[3]賈茵.公物設立行政行為司法審查初探———以我國首例道路命名行政訴訟案例分析為視[J].政治與法律，2015，（1）.

[4]楊登峰.實體違法行政行為的改正[J].政治與法律，2015，（3）.

[5]邱之岫.非訴訟行政執行制度設計的深度剖析與重構[J].學習與探索，2014，（11）.

[6]李芬芬，陳建斌.行政倫理與行政道德、行政責任及政治倫理的關系解讀[J].江西社會科學，2014，（3）.