城鄉一體化發展步驟的路徑探究論文

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論文關鍵詞：二元結構，城鄉一體化，農村工業化，城市化

論文摘要：伴隨著中國經濟社會的改革與發展，浙江通過農村市場化、工業化和城鎮化路徑，實現了從自發性的城鄉關系變遷到自覺性的統籌城鄉發展的演進，探索形成了城鄉一體化路徑的“浙江模式”。其基本特征是經濟發展與制度創新雙輪驅動，政策導向與市場機制協同作用，農村工業化與城市化殊途同歸，城鄉統籌與區域協調共同推進。

浙江從本省的實際出發，堅持“先行探索、干在實處、走在前列、科學發展”的理念，積極應對挑戰和把握機遇，在全國率先進行統籌城鄉發展的積極探索和創新實踐，由此形成了獨具特色的推進城鄉一體化發展路徑模式，從而使浙江在城鄉及區域之間經濟發展的均衡度、城鄉居民收入增長速度及兩者差距縮小的程度、城市化水平、農村全面小康建設進程度及城鄉社會保障事業均等化發展程度等許多方面都走在全國的前列。因而，研究浙江城鄉一體化的演進路徑特征，對于浙江自身統籌城鄉戰略進一步的縱深發展和全面提升，以及推進全國其他地區的統籌城鄉發展戰略都有積極的借鑒意義。

一、浙江城鄉一體化的演進特征

由于受到以往落后的社會經濟發展水平和傳統的計劃經濟體制的制約，中國城鄉二元結構特征極為明顯，這種結構不僅表現為經濟發展模式和發展水平的嚴重失衡，而且以二元結構的經濟體制形式進一步固化。伴隨著中國的改革和發展，城鄉的環境激勵約束條件不斷變遷，城鄉主體行為也隨之做出適應性選擇。這種效應促使浙江的城鄉一體化不斷演進，主要經歷了自發性市場驅動、探索性政策引導和自覺性戰略主導這樣三個重要階段，從而實現了從市場驅動的自發性城鄉關系調整向政府主導的自覺性統籌城鄉發展戰略的根本性轉變。

（一）基層自發動力驅使的農村發展與城鄉關系變革（1978－1992年）

浙江在改革開放和市場化進程中，面對城鄉二元結構的體制性制約，首先是從農村基層開始，以農村經濟體制變革為突破口，大力推行農村所有制變革；從突破以糧為綱、單一農業經濟格局到鄉鎮企業、小城鎮和第一二三產業聯動發展，經歷了一個在農村基層自下而上自發動力驅動下，以農村市場化、農村工業化、農村城鎮化為先導的城鄉關系變遷歷程。這些改革創新的實踐探索，促使浙江農村實現了從單一的農業生產向多種經營發展，從單一的農業經濟向三次產業并舉，從單一的集體經濟向“國有、集體、民營、個體”等多種形式共同發展，從單一的鄉土經濟向離土離鄉進城辦廠務工經商的轉變，形成了鄉鎮企業異軍突起、小城鎮欣欣向榮、專業市場蓬勃發展和千百萬農民闖市場的全新格局。

從這一時期城鄉關系變遷的基本特征來看，主要表現為：第一，在農村自我發展能力和機制得到明顯強化的基礎上，鄉村內部“以工促農”、“以商興農”的內生機制開始形成；第二，農村市場化、工業化、城鎮化進程開始啟動；第三，其動力源為改革開放條件下農村基層組織和民眾自發驅使。所以，這一進程解放了農村生產力，變革了農村生產關系，使農村自我發展的能力大大增強，傳統的城鄉關系結構在一定范圍和層次得以變革。雖然這一階段還僅僅是初步促成了農村內部“以工補農”、“以工促農“機制的形成，或者說“它是在城鄉分割體制下為脫貧致富而不得已的選擇”（邵峰，2006）。

（二）市場化推動和政策引導的城鄉一體化模式探索（1993－2003年）

從1993年開始，伴隨著我國市場經濟體制改革全面實施的進程，一方面，浙江通過大力培育市場主體，全面推進鄉鎮集體企業產權制度變遷，力求在市場主體形成和產權制度上有所突破，從而進一步推動農村市場化改革以形成市場機制運作的微觀基礎，使浙江在社會經濟體制機制上形成明顯的先發優勢；另一方面，不斷推進宏觀行政管理體制的改革與創新，在“省管縣“財政體制的基礎上不斷推進“強縣擴權”改革，進一步強化縣域和城鎮發展活力，從而為浙江后來的經濟快速發展奠定了制度基礎。

應該說，經過這一階段的改革推動和政策引導，農村的市場化、工業化和城鎮化進程取得明顯成效，這就為浙江消除城鄉差距和推進城鄉一體化進程創造了很好的基礎條件。這一時期城鄉關系變革主要特征是，通過市場化改革推動和政策引導，使農村市場化、工業化和城鎮化進程明顯加快，從而在縣域層次促使城鄉間“以工促農、以商興農、以城帶鄉”聯動發展機制的初步形成。然而，就這一時期城鄉關系變遷的性質主要還是基于農村自身發展和縣域層面的城鄉一體化，這當中雖然也存在一些政策性引導，但都是政府基于基層自下而上自發性探索實踐的經驗和問題而進行的一時性或局部性政策導向，這種推進方式并不能從根本上解決城鄉二元結構的體制機制問題，也無法徹底消除城鄉一體化中的主要障礙。

（三）政府統籌發展戰略主導的城鄉一體化整體推進（2003年以來）

無論是最初通過鄉鎮企業發展的“以工補農”效應，還是以后農村工業化、城鎮化形成的“以工促農、以城帶鄉”機制，雖然都在很大程度上從農村發展的層面改善了城鄉的結構關系，但在統籌城鄉發展的意義上看，由于缺乏從整體上的推進也就無法從根本上改變和消除二元結構狀態，因而浙江先期城鄉一體化的實踐探索只能是在局部的范圍和初級的層次推進。隨著黨中央在十六大以后明確提出統籌城鄉發展的戰略思想，特別是浙江社會經濟在進入工業化中后期面臨著新時期特殊背景形勢的迫切要求，從2003年開始，以省委省政府正式出臺一系列實施統籌城鄉發展、推進城鄉一體化的重大舉措為標志，浙江進入了以政府統籌城鄉發展戰略為主導的自覺性城鄉一體化發展歷程。根據進程的演進特性大致可以劃分為三個標志性階段：

1、統籌城鄉發展戰略的決策和準備（2003－2004年）。圍繞打破城鄉二元結構和推進城鄉一體化，浙江首先在全國率先出臺了一系列重要的政策文件，同時在一些地區進行先行試點。比如，2003年浙江義烏和嘉興先后率先在全國出臺了《城鄉一體化行動綱要》和《城鄉一體化發展綱要》。2004年初浙江省又在嘉興市召開了全省統籌城鄉發展、推進一體化工作座談會，明確提出了全省統籌城鄉發展的戰略目標：第一步，在頭幾年盡快使城鄉一體化工作步入軌道，一些工作取得突破性進展，基本建立起城鄉一體化的推進機制和推進體系；第二步，到2010年基本消除城鄉二元結構，形成城鄉協調發展的格局；第三步，到2020年基本實現城鄉一體化。這標志著浙江省統籌城鄉發展的戰略決策及總體構想已經基本形成。

2、統籌城鄉發展戰略的全面實施和梯度推進（2005－2007年）。在先期試點探索的基礎上，2004年底浙江省正式推出并實施《浙江省統籌城鄉發展、推進城鄉一體化綱要》。這是全國第一個省級層面統籌城鄉發展的城鄉一體化綱要，它在整個經濟社會發展進程中具有劃時代意義。根據《綱要》提出的戰略目標要求，浙江省統籌城鄉發展戰略的實施，主要是在以政府為主導和農民為主體的作用機制下，通過全面統籌和整體建設、因地制宜和分步、分層次推進的方式全面展開、步步推進和不斷深化。

3、統籌城鄉發展戰略的縱深發展和總體提升（2008年以來）。2008年底，隨著《浙江省委關于認真貫徹黨的十七屆三中全會精神加快推進農村改革發展的實施意見》的出臺，特別是浙江在全國率先全面啟動《浙江省基本公共服務均等化行動計劃（2008－2012）》和《浙江省低收入群眾增收行動計劃（2008－2012年）》，標志著浙江統籌城鄉發展、推進城鄉一體化進程正在進入全面向縱深發展和層次提升的全新階段，已開始向更高層次目標挺進。

二、浙江城鄉一體化演進的路徑模式

不同國家在經濟社會發展的特定階段都會普遍存在城鄉二元結構的問題，但其二元結構一定是嵌入在一個國家特定的政治、經濟制度結構之中，即不同國家或地區處在不同發展水平和階段，消除原有城鄉二元結構的內外約束條件必然會有所不同。因此，在推進城鄉一體化的路徑選擇上就應從實際出發、選擇適合自身特色的發展模式?？疾煺憬青l一體化的演進歷程，其路徑模式的主要特征表現為：

（一）經濟發展與制度創新雙輪驅動

浙江城鄉一體化推進模式的一個明顯特征是，一方面通過改革的不斷深化和制度創新消除傳統的城鄉二元結構性體制，在制度和體制層面構建城鄉一體化發展和實現融合的機制通道和作用平臺；另一方面通過發展經濟特別是農村經濟縮小明顯的經濟差距，從而構建城鄉一體化發展的經濟基礎和互動平臺。

大量事實表明，在現代化進程的一定階段，世界各國普遍存在著城鄉發展失衡的現象，而且在一定的時期內這種失衡以及由此形成的二元社會結構甚至會持續擴張，這是社會演進中的一種自然過程。然而，隨著經濟發展進入到工業化中期階段以后，縮小城鄉差距、實現城鄉一體化又會成為各國現代化進程中一種基本趨勢。由此可知，就發達國家通常意義上的基本經驗來講，消除城鄉二元結構并實現一體化的核心主要是經濟發展問題，即當經濟發展到一定階段，通過工業化的反哺帶動和城市化的推進融合就可以消除城鄉二元結構并實現城鄉一體化，這是一般規律。

然而，我國城鄉二元結構卻具有其特殊性。作為一種社會發展的自然演進過程，一方面，與世界其他國家相同，它遵循著現代化進程的普遍規律，與工業化的進程相聯系；另一方面，由于傳統計劃經濟體制作用，其城鄉二元結構的形成還受到體制性因素的強化。這就意味著，如果說一般的城鄉二元結構是工業化進程初期自然分化的結果，那么，我國城鄉二元結構的特性在一定意義上就是工業化進程初期的“自然分化”與計劃體制強制的“人為分化”雙重作用的結果，即一般國家的城鄉二元結構特性主要是“經濟性”的，而我國的二元結構特性卻是“經濟性”與“體制性“的疊加。這表明我國統籌城鄉發展、消除二元結構并實現城鄉一體化的核心問題，不僅是單純的經濟發展問題，還應包括體制機制的改革創新問題，這是“中國趨向”的特殊性。

（二）農村工業化與城市化殊途同歸

從某種意義上說，浙江農村工業化－城市化－城鄉一體化的發展道路，代表了“浙江模式”從起初創新崛起到重大轉折再到深化完善的路徑特征（陶濟，2008）。以往國外實現城鄉一體化的道路盡管千差萬別，但主戰場基本都在城市，即主要是直接得益于城市工業的重新布局（城市工業企業向農村的遷移）。然而，與發達國家這種通過“工業農村化”推動和實際導致的“農村工業化”路徑不同，浙江廣袤的農村卻成為推進工業化、城市化的溫床。

浙江之所以選擇農村工業化、城鎮化這一“農村內生型”城鄉一體化的發展路徑，一是由于浙江人口密集并且過去主要集中在農村且當時城市工業比較落后，如果期望通過傳統工業化、城市化模式實現城鄉一體化就會面臨更多制約，促使農村先行改革發展更加符合浙江省情也符合國情。二是基于浙江啟動改革與發展的根據地都是在農村，代表浙江特色的各種形式無論是“民營經濟”、“塊狀經濟”還是“專業市場”的發展都始源于農村，這表明農村具有內生并先行發展的強大動力和基礎條件。三是一旦農村市場化、工業化、城鎮化發展到一定階段從而促使鄉村的自我發展能力大大增強，使得農村勞動力的分工和分業、農業人口的轉型和就近轉移、以及農村村落的社區化變遷等都具備了現實基礎和有利條件，這些對于整體上促進工業化和城市化水平的提高同樣具有積極作用。

（三）政策導向與市場機制協同作用

從城鄉二元結構到實現城鄉一體化，作為社會進步內在要求的一種客觀趨勢首先必須經歷一個社會發展的自然演進過程。但是由于這一進程在整個利益格局上涉及到社會各個領域和層面不同群體的意愿，尤其在市場經濟體制運行的基本條件下微觀主體的動力主要來自利益機制驅動，從而“經濟發展的內在機理并不能自發促進城鄉統籌發展”（朱允衛、黃祖輝，2006）。所以，城鄉一體化作為社會發展目標，要求政府必須通過統籌發展的長期戰略實現這一艱巨和復雜的社會經濟系統工程。許多國家的發展經驗都表明，要實現統籌城鄉發展的戰略目標，僅依賴于市場機制的自發協調根本無法突破城鄉二元結構障礙并保證城鄉一體化利益格局的形成，而完全依靠政府的作用也是難以解決這一巨大系統工程全面性、持續性運作的動力來源和經濟保障。這就意味著，市場機制的自組織作用和政府戰略與政策的他組織作用不可或缺。

比如，伴隨著農村市場化改革和經濟發展，浙江各地城鄉一體化進程的初始階段主要是通過自發性市場機制的自組織驅動在鄉村廣泛展開。此時政策的效應主要是在改革開放的大背景下創造寬松的制度環境，使基層主體自主性得到強化，從而充分激發基層的積極性和創造力。所以，浙江雖然受到土地等自然資源的稀缺性約束，但由于具有非常寬松的政策環境條件，同時又存在地方特有的文化傳統，這些都對農村主體拓展自我發展空間形成了很強激勵，從而導致主體內在自發動力的有效生成。因此，從這一時期農村市場化、工業化、城鎮化啟動發展的機制來看主要是基于改革開放條件下農村基層組織和民眾自發動力驅使所致。

當民營優勢、鄉鎮企業優勢、城鎮化優勢進一步凸現，特別是隨著我國開始市場經濟體制改革的全面推進，原先基層自發探索性市場化的創新實踐模式在市場經濟體制的意義上已經成為正式制度層面的政策方針得以倡導和正式推行，就意味著原先基于基層主體非制度性自發動力驅動的農村市場化、工業化、城鎮化進程已經轉變為以正式制度性市場機制驅動的農村市場化、工業化、城鎮化進程。同時，由于市場化改革的推進，不僅促使農村經濟迅速發展，而且使得地方性的縣域經濟也得到極大的強化，從而使政府選擇消除城鄉差別、推進城鄉一體化的政策取向具備了必要性和可能性條件。

進入21世紀以后當浙江作為全國發達省份較早開始進入工業化中后期發展階段后面臨著從根本上解決“三農”問題的戰略機遇。此時，通過統籌城鄉發展戰略的實施，將市場機制作用和政策導向有機結合，整合社會各種力量協同推進城鄉一體化進程就顯得尤為重要，而且也具備了兩種機制協同作用的基本現實條件。