海南省行政改革機制探索

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本文作者：李林工作單位：中國社會科學院法學研究所

行政審批是現代政府履行公共管理和服務職能、行使行政權力的重要方式和基本內容。行政審批的權限設置、種類劃分、數量多少、力度大小、程序安排等，都與政府的角色和功能定位直接相關。在“小政府、大社會”以及“弱政府、強社會”的自由市場經濟體制下，政府的審批職能最低、審批事項最少，所謂“政府最好，管得最少”。在“大政府、小社會”以及“強政府、弱社會”的計劃經濟體制下，政府的審批職能最強、審批事項最多，從火柴到鋼材、從搖籃到墳墓無所不及。我國今天實行或試圖實行的，是“大政府、大社會”以及“強政府、強社會”的“第三種”管理模式，政府管理要有所為、有所不為。據統計，我國近年來根據中央政府規范性文件設置的行政審批近850項，根據省級規范性文件設置的行政審批約500至1500項，最多的省份已超過2300項。在我國深化行政體制改革和發展社會主義市場經濟的條件下，政府管理總的方向是減少審批事項，減少對微觀經濟活動的直接干預，強化經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務職能，營造更加公平的市場和社會環境。總的原則是:堅持市場優先和社會自治原則，凡市場機制能夠有效調節的，公民、法人及其他組織能夠自主決定的，行業組織能夠自律管理的，政府就不要設定行政審批;凡可以采用事后監管和間接管理方式的，就不要再搞前置審批。③然而，由于“大政府”和“強政府”的體制以及政府管理“有所為、有所不為”的不確定性，加之政府職能轉變的不到位和行政法治的不完善，對政府部門有權有利的行政審批事項，往往被納入政府部門“有所為”的范疇而成為清理、減少和調整的難點、“硬骨頭”和“釘子戶”，而對政府部門不利或小利的行政審批事項，則比較容易清理、減少和調整。換言之，就是行政審批項目清理還不夠，清理掉的有許多是涉及面窄，與群眾生產生活、企業生產經營活動相關度較低的項目，而涉及面廣，與群眾生產生活、企業經營活動密切相關而且不符合生產規律要求的一些審批項目依然未得到清理。所以，前幾輪全國行政審批事項的清、減、調，盡管產生了可觀的數字和比例，某些“難點”項目也被清理掉了，但清、減、調的改革遠沒有觸底，尤其是一些壟斷領域、高利事項和尋租權力，不僅成為改革的盲區或禁區，有的地方和部門甚至還被鞏固和強化。更有甚者，部分審批事項在清理后搖身變為“形式審查”或“備案”，實質上是換個旗號變相審批，與國務院精簡審批事項的要求背道而馳。面對行政審批事項“清理難、減少難和調整難”的“三難”問題，主要從以下方面著手解決。(一)明確行政審批事項清理的重點按照溫總理的要求，下一步行政審批事項清理的重點是投資、社會事業和非行政許可審批等三個領域。對于投資領域，國家應當只批準或核準政府投資項目和關系經濟安全、涉及整體布局和影響資源環境的項目。對于社會事業領域，應當放寬社會和私人資本進入的限制，打破壟斷，擴大開放，公平準入，鼓勵競爭。對于非行政許可審批領域，應當清理一些部門和地方利用“紅頭文件”、規章等對公民、企業和其他社會組織提出的限制性規定，對那些沒有法律法規依據、不按法定程序設定的登記、年檢、監制、認定、審定以及準銷證、準運證等管理措施，都必須予以取消。明確界定非許可審批項目的概念和范疇，研究建立并嚴格執行非行政許可審批項目設立制度，禁止以非許可審批變相審批的項目。(二)依法設定和實施審批事項行政機關設定任何審批事項都要于法有據，嚴格遵循法定程序，進行合法性、必要性、合理性審查論證;涉及人民群眾切身利益的，通過公布草案、公開聽證等方式廣泛聽取意見。凡是沒有法律法規依據的，任何行政機關都不得設定或變相設定行政審批事項，尤其不得以“紅頭文件”等形式，增加公民、企業和其他社會組織的責任和義務。進一步優化政府部門職能配置，一件事情原則上由一個部門負責。職能重復或相近的機構，應當整合歸并。確實需要多個部門管理的，明確牽頭部門，建立協調配合機制，防止多重審批和推諉扯皮。合理劃分中央和地方政府的事權，中央政府重點加強對經濟社會事務宏觀管理，把更多精力轉到制定戰略規劃、政策法規和標準規范上。市場監管、公共服務和社會管理等直接面向公民、法人和其他社會組織的具體管理服務事項，應當更多地交給地方政府。(三)實施目錄管理，制定和公布全國的行政審批事項目錄依法規范行政審批事項，除涉及國家秘密、商業秘密和個人隱私及其他依法不予公開的審批事項外，應根據一定原則和權限，分別制定行政審批事項的國家部委目錄、各省目錄和全國總目錄。這是一項基礎工作，是全國行政審批事項的底數，可為審批事項的動態管理打下基礎及提供依據。國家層面實施行政審批事項的目錄管理后，取消、調整、下放行政許可審批事項的針對性會更強，對公開、清理、調整、統一、規范都有重要意義。國家各部委實施目錄管理按照“先條后塊、條塊結合”的順序對項目進行清理，摸清“家底”。此外，將全國、國家部委和各省的目錄向社會公開，使各種行政審批事項和所有審批權力一目了然。實行目錄管理是有效應對行政審批事項清理的關鍵技術。海南省政務中心依照行政許可法和行政審批制度改革的有關規定，制定了《海南省行政許可審批目錄管理辦法》(以下簡稱《辦法》)，編制并公布《海南省行政許可審批事項目錄》，其根本目的是對全省現有的審批事項進行調查摸底并有效分類清理，不合法的項目不能進目錄，不進目錄的不能再審批。根據《辦法》，海南省政務中心制定集中辦理的審批項目標準，對進入目錄的項目進行篩選，按照“應進必進”原則，繼續推進審批項目的集中辦理，進一步深化了行政審批制度集中改革。按照《辦法》要求，各審批機關對目錄中的每個項目編制《行政許可審批指導書》，對審批流程中的每個環節的條件、材料、操作方法、結果、例外處理、后續環節等進行詳細規定，同時把《行政許可審批指導書》相關內容公布在群眾辦事的相關網站和辦事指南中，增加辦事透明度，集成到網上審批系統和電子監察系統中，作為審批人員的操作標準和電子監察的依據，減少了自由裁量、加強監督力度，解決了審批的法制化、標準化、信息化。(四)進一步下放行政審批事項并做好督導工作根據市場經濟的需求，堅持能下放就盡量下放的原則，進一步推動行政審批事權向具備相應公共管理能力的基層政府轉移，實現行政審批管理體制向扁平化方向發展，減少行政層次、降低行政成本、提高辦事效率。海南省于2008年將197項行政審批權限下放交由市縣政府及有關部門行使，同時成立了下放工作督察調研組，加強配套制度建設及業務指導，保證了下放行政審批事項的順利交接。(五)加強對設立行政審批事項的監管加強對設立行政審批事項進行監督和備案管理，對違反行政審批權限和程序，亂設立或者變相設立行政審批項目的，應當糾正。同時，應當增強行政審批項目的透明度和公開性，通過報紙網絡等媒體向社會公布保留的項目，接受社會監督。

20世紀90年代中期，一些地方政府就嘗試引入政務服務中心(以下簡稱“政務中心”)模式，實行行政審批“一站式”辦理。此后，集中行政審批權、實行統一受理辦理行政審批事項的做法，得到行政許可法確認。近年來，不少地方在推進政府職能轉變、構建法治政府、服務型政府和廉潔政府的改革過程中，積極探索政務中心新體制，創新行政審批管理模式，積累了寶貴經驗。中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于深化政務公開加強政務服務的意見》(中辦發〔2011〕22號)指出，政務服務中心是實施政務公開、加強政務服務的重要平臺，凡與企業和人民群眾密切相關的行政管理事項，包括行政許可、非行政許可審批和公共服務事項均應納入服務中心辦理，充分發揮服務中心作用，統籌推進政務服務體系建設?？偫碓谌珖钊胪七M行政審批制度改革工作電視電話會議上進一步明確指出，要創新行政審批服務方式，推進服務型政府建設，加強政務中心建設，原則上實行一個部門、一級地方政府一個窗口對外。成立政務中心，搭建集中審批平臺，是各地的普遍做法。尤其是《行政許可法》頒布后，政務中心在服務理念、服務內容、服務方式、服務領域、服務效能等方面，取得了突破性進展，成為地方政府的一個明星工程，成為方便群眾和企業、服務社會、建設服務型政府的一個重要窗口和平臺，對于推動地方經濟社會發展起到了重要作用，深受群眾的歡迎和好評。據統計，截至2011年，全國共建立政務服務中心2800多個。具體來看，各地政務中心大約有五種管理類型:第一種是作為政府的派出機構，如海南省政務中心。第二種是作為政府辦公廳(室)代管的二級機構或內設機構。第三種是作為政府議事協調機構的辦事機構，如與政務公開領導小組辦公室一個機構、兩塊牌子。第四種是作為政府直屬事業單位和掛靠政府有關部門(如發展改革委、監察局、招商局等)的事業單位。第五種是作為政府的工作部門，如長春市路園區民生工作局、成都市武侯區行政審批局把所有審批集中在一個部門。從全國政務中心的實踐運行狀況來看，各地差異較大，大致有三種模式:第一種是有的地方納入政務中心的審批事項較少，大部分審批事項仍在政府各個部門辦理，例如有些行政職能部門以各種理由拖延或者拒絕進入政務中心，導致部分含金量高甚至收費較高的審批項目仍然在政務中心外審批，政務中心基本上流于形式，行政審批制度改革往往成為“形象工程”。第二種是有的政務中心只管受理申請和發放證照，政府各部門審批職能沒有調整歸并，例如盡管有些行政職能部門在政務中心設了窗口，但是進入窗口的授權不到位，或者實質性授權不多，窗口只收申報材料，申報材料仍然要回部門審批，政務中心成為行政審批材料的收發室和轉運站，行政審批制度改革往往成為“半拉子工程”。第三種是有的政務中心實現了多數審批部門、審批事項進駐，絕大部分進駐事項均能辦理，形成了以政務中心為平臺的高效、廉潔、便民的行政審批機制，政務中心成為同級政府的行政審批管理與服務機構，切實承擔起推動行政審批制度改革的主體角色。海南省政務中心作為第三種模式的代表，是行政審批制度改革的“樣板工程”。實踐證明，建立政務中心相對集中進行行政審批，有利于規范行政審批權，提高行政審批的效率，增加行政審批的透明度，方便群眾辦事和監督。深化行政審批制度改革，加強政務中心建設，應當做好以下工作:(一)強化政務中心的集中審批這里的關鍵詞是“集中”。一般來講，在行政審批制度改革中，有“兩集中”和“三集中”兩種模式。所謂“兩集中”，是指審批人員和審批項目的相對集中。目前大多數地方實行的是“兩集中”模式。所謂“三集中”是指審批事項集中、審批權力集中、審批人員集中。審批事項集中是在不增加編制的情況下，各廳局設立專門的行政審批辦公室，將原來分散在各處室辦理的審批事項向行政審批辦公室集中，其他處室不再具有審批職能。審批權力集中是由行政首長授權，將分散在各分管領導和業務處室的審批權力向行政審批辦公室主任(即“首席代表”)相對集中。審批人員集中是指行政審批辦公室以及工作人員整建制向中心集中?！叭小焙蟾鲗徟k擁有受理權和直接審批權，啟用“行政許可專用章”，在政務中心的統一領導、組織、協調和監督下進行行政審批。從根本上防止和解決了政務中心窗口“只受不理”、“兩頭受理”、“多頭辦理”以及由此產生的一系列問題。海南省政務中心率先提出并實行“三集中”的模式。通過“三集中”，海南省實現了對行政審批事項和審批權的有序管理和科學整合，提高了依法行政水平，提升了行政審批效率。集中審批權，主要是審批權在審批機關內部以及從各審批機關向政務中心的集中。集中審批職能，主要是各部門將本部門所承擔的行政審批職能和相關項目收費職能全部移交審批辦;擇優選配審批辦工作人員，把政治素質高、業務熟、能力強、服務優的工作人員，集中到省政務大廳審批辦窗口辦公。另外，各審批機關行政首長要對作為審批辦主任的“首席代表”依法委托授權，統一啟用行政審批專用章。例如，海南省住房城鄉建設廳共有49項審批事項，以前分散在7個內設處室，由3位領導分管、涉及53位審批工作人員，使用7枚專用章進行審批。進入省政務中心大廳后，49項審批事項由省住房城鄉建設廳審批辦11人一個窗口對外，“首席代表”全權審批，使用1枚審批專用章對外行使審批職能。從海南的經驗來看，實行“三集中”之前，審批權過分集中于各委廳局一把手或分管領導手中，容易造成辦事拖拉或個別人對審批工作的干預，產生腐敗和權力濫用;實行“三集中”之后，大多數審批權從各委廳局一把手或分管領導手中移交給了審批辦主任(首席代表)，把審批權推向窗口統一行使，接受多層監督;實行“誰審批、誰負責”，各委廳局一把手或分管領導對被授權的審批辦主任實行監督;“三集中”之前，幾乎所有審批項目都會超出法定審批時限，“三集中”之后，在進入政務中心大廳辦理的審批項目中，有60．9%規定了短于法定時限的承諾時限，而且絕大多數審批項目都能在比承諾時限更短的時間內完成，除改為即時辦理的項目以外，承諾時限比法定時限提速最高達95．6%。以海南省商務廳為例，經過“三集中”改革，審批辦件的按時辦結率達100%，承諾辦件的提前辦結率達99．7%，并有83．8%的承諾辦件轉化為即時辦件，大大提高了審批效率。(二)創新政務中心的審批機制審批機制是行政審批應當遵循的程序、時限和其他規則，是提高審批效率、降低審批成本、便民利民的保障。各地政務中心設計和實施的審批流程不盡相同，卻大同小異，主要有以下四種辦理審批機制:1．即時辦理審批機制，即申請人遞交申請后，材料齊全的項目，審批辦當場或當天予以辦結。目前海南省政務中心大廳有29個單位采用這種審批機制，共有60項可以即時辦理的審批項目，即時辦件數占全部辦件總量的84%。2．承諾辦理審批機制，即對程序、條件相對復雜，或需組織現場勘察、專家評審、聽證等不能即時辦理的審批項目，根據項目審批條件和法律規定時限承諾辦結。承諾審批分為政務中心內部循環審批和委托辦理、分辦督辦兩種類型。3．重點項目聯合審批會議機制，即對需要多個行政職能部門做出審批意見的項目，設立重點項目聯合審批會議協調機構，為申請人提供并聯咨詢，協調解決審批中的難點、部門間互相配合、前置審批和后置審批的銜接等問題。4．上報審批機制，此類機制適用于在政務大廳窗口受理初審、審核、審批辦主任(首席代表)做出初審意見后需要報上級審批的項目。目前海南省共有217項需要上報的項目，其中需上報國家部委審批的192項，需上報省政府審批的25項，占總項目的17%。在實行以上四種審批機制的基礎上，海南省還在完善審批配套機制上有所創新:為解決審批“三集中”改革后，審批與批后管理可能出現的“脫節”問題，審批辦與本部門相關業務處室建立了協同工作及信息交流機制。審批中涉及監督、年檢、事權下放的環節，審批辦與業務處室協同辦理，并按時、按標準交互審批結果等相關信息，確保審批與批后管理兩項工作有效銜接。(三)強化政務中心的服務功能提供高效、便利、廉潔的審批服務，是設立政務中心和改革行政審批制度的初衷。為此，各地根據國務院的原則要求，從本地的實際出發，創新服務方式，強化服務功能，建設服務型政府。以海南省政務中心為例，它們推行政務大廳的“一站式服務”，創建了對外“四個一”(一個窗口受理、一站式審批、一條龍服務、一個窗口收費)和對內“五到位”(授權到位、機構到位、人員到位、職能到位、監督到位)的行政審批辦理模式，④全面增強了政務中心的服務功能。在強化審批服務功能的過程中，區分審批事項的不同類型做出處理:1．對于簡單審批事項，實行窗口人員直接受理并辦理。對于復雜審批事項，實行“一審一核”或“二審一核”辦結制，做到辦件不出政務中心大廳。2．對于受場地、設施和設備限制，需要在大廳之外開展檢驗、勘察、聽證、論證等環節的審批事項，各首席代表行使分辦權和督辦權，依靠會審會簽、會議研究、委托評審、專家論證、檢測檢驗等制度，保證項目按時公開辦理，按法定審批時限承諾辦結。3．對于涉及兩個或兩個以上部門辦理的審批事項，實行“首辦責任制”，由首辦窗口或政務中心協調相關部門按時辦結。同時科學優化審批流程，推行并聯審批。例如，對電子口岸入網許可事項，由?？诤ｊP審批辦牽頭省商務廳等六個相關部門進行并聯審批。海口海關通過網上審批系統將申請材料發送給各部門同時進行審批，節約了大量審批時間。無論哪類審批事項，均須由行政審批辦公室受理和辦理，且受理、初審、告知、發證等行為均須在窗口完成。據統計，當前海南省政務中心內部循環即可辦結的審批事項辦件量占所有審批事項辦件總量的88．7%。(四)加強政務中心建設亟待解決的兩個問題一是著力改善政務中心的法律環境。在現行法律體系和行政運行管理模式不變的情況下，對于政務中心的法律地位、行政主體和執法主體資格，政務中心與各行政職能部門的法律關系，政務中心與政務大廳的關系，政務中心的法律責任等問題，需要從法理、法律與實踐的結合上研究解決。二是加強中央對行政審批制度改革和政務中心建設的領導。國家把行政審批制度改革頂層設計和領導實施的職能交給監察部，而不是國務院，沒有國務院行政審批制度改革領導小組，也沒有設立國務院的政務中心，使這項改革在中央和地方層面缺乏應有的力度，地方政務中心履行職能面臨“小馬拉大車”的困局，對于這些體制性問題，國家盡快研究解決。

網上審批是對政務中心大廳審批的延伸和拓展，是政務中心加強電子政務建設的重要內容。國務院要求大力推行和規范網上審批，推進行政審批公開，把審批事項、審批程序、申報條件、辦事方法、辦結時限、服務承諾等在網上公布，實行網上公開申報、受理、咨詢和辦復。(一)推行網上審批的必要性在政務中心實體大廳審批的基礎上推行網上審批，具有重要意義:一是有利于擴展政務中心辦事大廳的實體空間(場地)，以使更多的行政職能部門和行政審批事項“應進全進”到政務中心。二是有利于提高政務中心大廳行政審批的效能，減少審批環節，縮短審批時間，明顯提高政務中心大廳行政審批的效率。三是有利于群眾咨詢、申報和辦理審批事項，監督審批過程，更好實現便民審批和為民審批。四是有利于深化政務中心的機制改革，強化對行政審批的內部監督、過程監督和外部監督，有效防止審批腐敗，實現廉潔審批。在推行網上審批的過程中，有人認為只需要建實體大廳審批就能解決問題，不用搞網上審批;有人認為只需要實行網上審批就夠了，不用建政務中心的實體大廳;還有人認為應當先建政務中心的實體大廳，再建網上審批的虛擬大廳，從而實現有形大廳與無形大廳相結合。事實表明，只建虛擬大廳而無實體大廳，不僅使網上審批缺乏基本的運行載體，而且無法有效解決辦事群眾“跑多門”的問題，無法達成審批事項集中辦理的規模效應;只建實體大廳而無虛擬大廳，審批工作就缺乏豐富的科技手段延伸，無法實現政務服務的全天候覆蓋?！皟蓚€大廳”缺少任何一個，都不利于“服務型政府”的建設。海南省政務中心的實踐證明，把政務中心的實體大廳與網上審批的虛擬大廳結合起來，無縫對接、相互補充，彼此配合，相得益彰，可以滿足人民群眾不同層面的申辦需求，能夠更好地發揮“一班審批人馬”、“兩個政務中心”的作用，從而推動行政審批制度改革的不斷深化。(二)建立網上審批的電子政務平臺以電子政務平臺為依托的網上審批虛擬大廳，保證了群眾在網上辦事如同在實體大廳辦事一樣，享受同樣便捷、高效和人性化的服務，同時又突破時間、空間和人情因素的制約，成為“全天候”的服務型政府。上海市推行網上審批，建立面向企業與市民的網上公開、網上申報、網上預審的網上辦事大廳，實現數據共享，通過網上信息交換，建立誠信體系。根據海南省政務中心的經驗，加強行政審批制度改革中的電子政務建設，應當著力建設“五位一體”的電子政務平臺:一是建設項目管理平臺，將審批事項的集中管理、清理下放、集中審批等規范化、常態化。二是建設網上審批平臺，將行政審批流程各環節的具體要求整合到審批平臺中，實現按照審批實際情況定制審批流程。三是建設網上電子監察平臺，實現對審批過程網上全程監督。四是建設網上辦事平臺，方便群眾辦事，使群眾足不出戶即可申請行政審批，咨詢審批業務，查詢辦理結果或進展情況、存在問題及解決辦法。五是建設政務公開平臺，將群眾關心的通知公告、政策法規、審批條件、程序時限等全部予以公開。海南省政務中心推行的是“五位一體”的電子政務平臺，自2011年1月實行網上審批試點以來，迄今已辦理網上審批辦件74600件，占全部審批辦件量的48%，⑤明顯提升了行政服務的效率和水平。(三)完善網上審批需要解決的問題1．隨著下放審批事項的增加，國家應當建立部、省、市、縣的四級行政審批聯網，通過審批網絡系統實現遠程申報和信息共享，開展網絡審批，層層把關，全程監督，以減少各個層級部門的自由裁量權，減少審批備案環節，提高審批效率。2．不斷提高網上審批的電子化、技術化、數字化水平，減少人情和權錢的干擾，制定統一的審批項目、審批標準和審批程序，開發統一的審批平臺軟件并配備相應硬件設施，促進行政審批系統標準化、規范化和便捷化，形成統一高效的多級網上聯動審批系統。3．對行政審批工作人員和申請審批的群眾進行培訓，提高他們對網上審批的認識，適應網上審批的要求，掌握網上審批的操作技能，通過網絡實現對行政審批的管理、服務、申報和監督。4．研究制定網上審批的法規及標準，將網上審批納入行政許可法律框架，從法律上對網上審批效力予以確認，明確網上審批過程中申請人及審批人員的權力和責任，完善電子簽名、電子檔案法規等網上審批相關法律配套。

行政審批是最容易設租尋租的行為，在分散行使審批權的管理體制下，行政審批容易成為腐敗高發易發的主要環節，個別部門、少數公職人員利用手中的審批權，以權謀私、濫用權力、權錢交換、吃拿卡要，違背了法治政府的原則和政府管理的宗旨，損害了國家和公眾的利益，損害了行政管理機關的形象。在政務中心集中行使審批權的新平臺上，減少審批項目，規范審批行為，建立一整套行之有效的監督制約機制，強化對審批行為的監督，有利于從源頭上減少腐敗發生的可能性，有利于保證行政審批權的廉潔行使。(一)集中審批權需要加強監督制約理論上講，權力集中容易產生腐敗，絕對集中的權力產生絕對的腐敗。但是，我國以政務中心建設為平臺的行政審批制度改革，是權力集中與分權制衡、監督制約相結合的改革，是行政審批的“所有權”與“經營權”相分離意義上權力集中的改革，是追求高效廉潔便民利民的改革。這種“集中”與“分權”統籌安排的改革機理:一是在各審批職能部門內部，將審批權中的“所有權”保留于原權力主體(行政職能部門)，行政審批所有權的性質和歸屬不變，只是將審批權中的“經營權”從行政職能部門及其負責人手中分離出來，相對集中于政務中心大廳運行，實現審批經營權的集中行使和科學配置。這一改革，形式上是相對集中審批權，實質上是改變了過去審批權集中于個別領導的局面，通過審批權的科學配置，形成對審批權行使過程的有效監督機制。由于審批權被從原來各行政職能部門的處室剝離出來向審批辦集中，進而向政務中心大廳集中，原處室的職能由過去側重行政審批轉變為主要制定規劃、調查研究、擬定政策措施、加強監督檢查，從而形成了決策、執行、監督適度分離而又相互制約的權力監督制約機制。二是在政務中心大廳內部，強調對審批權進行適度分權制衡，強化對行政審批權的監督制約，消除因審批權集中運行而可能滋生腐敗的體制機制因素。實行集中審批后，所有審批業務由審批辦一個窗口對外，對辦理條件、所需材料等實行一次性告知，審批辦主任、各行政職能部門及其處室不接觸申請人，對審批業務人員與申請人實行物理和制度雙重隔絕，有效監督制約了行政審批權的行使。同時監察部門在政務中心設置行政效能監察室，對審批程序、辦理時限、服務質量等實施全程“嵌入式”監控。三是將集中于政務中心的審批權進行分解和分工，形成審批過程各個環節的權力監督制約機制，解決審批權在業務處室乃至審批辦內部的權力制衡問題。部分項目由于受場地、設施、技術等條件的限制，需要在大廳之外采取委托辦理、分辦督辦模式的，審批辦將其授權給相關業務處室辦理，審批辦則牽頭并利用網絡對各業務處室進行督辦。例如，海南省國土環境資源廳審批辦推行“項目集中、過程委托、網上審批、統一監管”的審批模式。審批辦負責對每個審批件和每個審批環節進行跟蹤監督，向承辦處室進行電話督辦和發送《審批項目督辦通知書》進行書面督辦(見圖1)。圖1海南省國土環境資源廳審批辦建設項目用地預審流程示意圖權力越集中，越需要加強對權力的監督制約。在對行政審批權進行監督制約方面，應當進一步健全行政審批的監督體系，不僅充分發揮專有機構的監督作用，而且積極發揮公眾和社會輿論的監督作用，使各方面的監督形成合力;進一步完善對行政審批的制衡機制，通過事前和事中監督，建立重大責任審批、合法審核等會議制度，加強監督的針對性，防止決策失誤、權力失控和行為失范，杜絕行政審批的不作為和亂作為;進一步完善行政審批的監察制度，建立具有適時監控、預警糾錯、信息服務、投訴處理等多種功能的行政審批監察系統，增強監督的實效;進一步加強事后監督，嚴格執行行政審批責任制，追究違法審批者的法律責任。(二)強化行政審批的政務公開公開透明是防止公權力腐敗的有效手段，是監督制約行政審批權的重要原則。改革行政審批制度，根據“應公開全公開”的原則，全面推進行政審批的政務公開，將審批事項、主體、依據、條件、時限、程序、收費依據、收費標準等全方位向社會公開，陽光操作，增強群眾對審批事項辦理的預期性，便于社會監督。根據行政審批的服務質量承諾書，加強服務審批標準化，明確服務標準及時限，優化審批流程，向社會公開。海南省的改革實踐，為我們提供了行政審批政務公開、陽光操作的有益經驗。為了全面實現行政審批政務公開，海南省政務中心建立政務公開平臺，組織34個審批辦對每個審批項目編制辦事指南，制定示范文本、申請表格，提供數十臺自助查詢電腦，通過中心和政府各部門網站、新聞媒體、辦事卡片、電話、郵件等多種方式，對行政許可審批項目名稱、法律依據、申請條件、申報材料、辦理程序、審批進度、承諾時限、收費依據等進行“八公開”，項目辦理結果都通過中心網站、手機短信、現場LED屏幕、觸摸查詢機等進行公布，極大方便了群眾辦事。(三)強化網絡電子監察據統計，全國31個省(區、市)都不同程度地開展了電子監察工作，海南、浙江、上海、湖南、江西、廣東、廣西、貴州等地實現了省、市、縣三級聯網監察。海南省政務中心行政審批系統與34個進駐單位實現遠程聯網，進駐單位領導與相關處室可遠程登錄審批系統查詢審批情況、監督審批工作。政務中心還對27個進駐單位進行視頻聯網，公開審批辦工作人員工作作風、服務態度、在崗情況和辦事效率，委廳局領導可對進駐中心大廳的審批辦工作人員進行實時監督。同時，各界群眾、新聞媒體、各級人大及政協代表可借助海南省政務中心網站，對審批工作進行在線監督投訴，建言建議等，使監督主體更加豐富，監督方式更加立體。從地方的實踐來看，目前一些地方的網絡電子監察，主要還是局限于對限時辦結情況和投訴受理的監督，還應當強化對行政審批合法性、規范性的監督。下一步集中人員、資金和技術等資源，努力攻克技術難題，打造先進完善的網上審批平臺和電子監察平臺，將審批項目的各項內容、各個環節、各種程序固化在網上，推行標準化審批和監督，減少審批人員的自由裁量權，實現用技術促服務、用技術促監督。