農民工權益保障法研究論文

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內容提要：作者首先構造了開展農民工權益保障的AGIL模型。并指出，農民工權益要得到切實的保障，離不開其外部環境中四個子系統之間關系的和諧與穩定。法的執行受到諸多非理性因素的影響和制約。在實踐中，法的合法性主張與事實有效性之間存在著張力，表現為法的字面條文與社會作用之間的斷裂。地方政府及其公職人員在其目標、利益與責任上存在矛盾和沖突。結果是，他們的實際行為與社會角色之間出現斷裂。作者建議建立責任政府，政府角色堅決定位于公共服務提供者的角色而非利益的追求者和分享者，保證法律法規的執行和社會秩序的穩定。并且，有必要從整頓用工單位的規范生產和運作入手來解決農民工的權益保障問題。關鍵詞：農民工權益保障法政府角色斷裂一、導論用“舉步維艱”來形容農民工的權益保障問題一點也不為過。就目前而言，農民工權益得不到保證的情況相當普遍。在調查中，我們發現，一些用工單位不僅非法剝奪了農民工依法享有的包括養老保險、醫療保險、失業保險、工傷保險在內的各項勞動保險權益，而且不跟農民工簽勞動合同，又強制加班，延長勞動時間，還要以各種理由扣留他們的工資和獎金，并且在最為基本的人道關懷方面都做得相當差。還有的工廠和企業拖欠、克扣農民工工資問題十分普遍。工傷得不到治療賠償，單位不給農民工購買社會保險，則是農民工基本權益受侵害的另一種表現形式。農民工的生活生產條件差，還得不到市民、職工的同等待遇。他們的最低社會保障很有限，甚至根本無保障。這種現象在珠三角地區俯拾皆是。此外，有的企業雖然投入很多資源建立起各種企業條例及其操作程序，卻并未體現出對工人勞動權利的真正關心。廣東某市勞動局某官員對筆者坦言，盡管國家的相關法律法規已經頒布了，各區、鎮的相應機構也掛牌成立了，但真正落到實處、發揮作用還非常難。這方面的事件和問題太多了，政府往往又人手不夠。一個市區勞動局正規編制人員才12到14個，卻要給好幾十萬的農民工提供管理和服務。現在農民工的法律意識比以前強多了，投訴事件越來越多，勞動局都成了第二個“公安局”了。人手不夠往往成為勞動部門不能切實地、高效地解決投訴事件的理由和借口。因此，我們稱中國的勞動權益保障依舊是個遙不可及的話題，并不是什么毫無根據的危言聳立。中國數以億計的農民工群體雖然數量龐大，但因其合法正當權益普遍性地受到侵害而被公認為生活在城市邊緣的弱勢群體。農民工的合法正當權益甚至身心健康都普遍性地受到侵害的現象，還表現出嚴重化的趨勢。無庸置疑，農民工的權益保障問題已極為突出。本文試圖在構造一個農民工權益保障外部環境的AGIL模型基礎之上，對法和地方政府角色的斷裂及其機制進行初步的社會學考察，并將提出有針對性的對策。二、農民工權益保障的外部環境：AGIL模型如果我們將農民工的權益要保障看作是一項行動——不管是個體或集體的維權行動還是政府對農民工權益的法制保障——那么，該行動都是在一個具體的環境下（也可視為一個系統下）開展并發揮作用的。效果的好壞，取決于行動的外部環境是否和諧，環境的各部分或行動主體能否協同合作地發揮作用。在這里，我們需要借用帕森斯的結構功能主義視角。帕森斯提出人類行動的一般原理，即AGIL模型，認為一個功能整體只有滿足了四個需求，才能發揮其功能、維持整體的協調與穩定。這四項最基本的需求為：對環境的適應、對目標的實現、將社會整合為一個整體，以及對功能模式的維持。保障農民工權益的外部環境也是一個基礎單元的功能整體，其良性運行和發展離不開四個子部分功能的有效運作和動態推進。我們構造并將予以部分討論的外部環境AGIL模型（見圖1），實際上是把農民工的權益保障問題放在了一個多重的“關系”之中來考察。A用工單位G地方政府

社會道德L法律法規I

圖1：農民工外部環境的AGIL模型農民工權益要得到切實的保障，離不開外部環境四個子系統之間關系的和諧和穩定。權益保障的行動系統的存在和維持都要滿足這四部分的互動和功能需求，即用工單位對維權環境的適應、地方政府對公共目標的達鵠、法律法規對社會各種力量的整合和社會道德對社會倫理環境的維模（媒體輿論在這方面發揮核心作用）。在此行動系統中，用人單位的經濟利益與法律的公正權力以及代表社會的善的道德理念之間存在著矛盾。法律的權力在實施過程中只有擺脫企業的經濟利益的左右才能捍衛法律本身的自主性和有效性。作為追求社會的善、代表社會公正和和諧的道德理念，對企業片面追求經濟利益而不顧勞動者權益的行為進行抵制，并對政府及其工作人員的行為進行監督。問題在于，一些企業老板為追求利潤，降低勞動成本，根本不顧農民工的合法權益和身心健康。據廣東某市勞動局的官員透露，該市的臺企和當地企業在保護勞動者合法權益方面做得最差。那些企業老板具備韋伯所稱的資本家的貪婪攫取性，極度地缺乏公德和良知以及正義的社會主義市場經濟精神。當農民工面對良知淪喪、唯利是圖的老板，理論和哀求沒有多大的意義、訴諸法律也成效不大的時候，道德的力量可能能夠消除緊張關系。當農民工陷入實在走投無路的境地時，還有可能幫助他們的就只有社會的輿論。社會輿論和民眾的監督，是最客觀的、最終的和最有效的監督。實際上，我們在報紙上可以經?？吹讲簧俎r民工請求媒體的幫助，訴求道德的正義之劍。社會道德通過輿論給政府施加壓力，問題的解決最終往往也要通過政府來監督執行。當然，近幾年來，NGO在這方面發揮的作用也越來越大。無疑，用工單位對農民工權益保障肩負著最直接而主要的責任。但農民工與用工單位之間存在橫向利益矛盾。這是導致農民工權益“失?！钡闹匾?。這種矛盾并非對抗性矛盾，因為從本質上來說，一方并不存在對另一方的掠奪關系。用工單位的經濟利潤增長，意味著農民工的收入也會增長，只不過增長的比例很不相對稱。但同時，用工單位的利潤越多，意味著剝奪農民工的利益就越多，并且這不僅僅是經濟上，還體現在他們的身心健康上。此外，農民工在權益受到侵害時到底采取什么樣的行動，其自身也存在著心理和行為上的博弈。作為在城市求生存的農民，他們最希望的還是要保住自己的工作和基本收入。因此，如果不是特別地不公或者傷害到他們太深，他們一般是不會采取什么措施的。三、張力與斷裂：失去事實有效性的法當我們把權益保障當作一個AGIL系統來考察時，我們對法律法規的分析就不再局限于本身的完善與否，而在于與法相關的各種因素之間動態的互動關系及其影響。我們必須在法律法規與其他各種因素（用工單位、地方政府與社會道德）的相互依存的關系之中來考察和表述之。在某種意義上可以說，靜態的、確定的法所實際發揮的作用是各種因素縱橫交錯的互動關系下形成的。關于法的社會功能分析的著眼點在于規范和制度對于社會的效力，即實際能帶來什么結果、能實現什么目標、能產生什么利益的問題。一般認為，法律制度在現代社會中的功能可以分為兩大類型：規范性功能和社會性功能。規范性功能包括制定并實施義務規范和授權規范，通過不同的法律效果（不僅僅是制裁，還有誘導等等）來控制人們的行為。而社會性功能則是指把規范性功能作為手段來達到一定的社會目的。以勞動法為主的法律法規的直接社會功能主要有通過抑制違規違法行為來維持市場和社會秩序的穩定，解決具體的勞動糾紛及訴訟案件。間接的社會功能主要在于提高市場與社會的道德水平和社會信任度、增強政府的權威性等等。當依法治國逐漸成為全社會共識的時候，我們發現經過了多次修改和論證后才頒布的勞動法及其相關文件盡管顯得很完美，但這些法律規范在實施過程中并未得到堅決地貫徹落實，更不用說產生良好的社會效果。1995年，國家頒布實施了新的《中華人民共和國勞動法》（簡稱“勞動法”），并成立勞動仲裁委員會來處理新形勢下日益增長的勞動糾紛案件。同時，勞動和社會保障部了《違反〈中華人民共和國勞動法〉行政處罰辦法》（以下簡稱“辦法”）的文件。日前，十屆人大建議的《農民工權益保護條例》草案，對農民工權益保護的各個方面作了更詳實的規定。相關政策法規還有《違反和解除勞動合同的經濟補償辦法》、《工資支付暫行規定》、《工傷保險條例》等。勞動法的第一章第一條就說，為了保護勞動者的合法權益，調整勞動關系，建立和維護適應社會主義市場經濟的勞動制度，促進經濟發展和社會進步，根據憲法，制定本法。該法在促進就業、勞動合同和集體合同、工作時間和休息休假、工資、勞動安全衛生、女職工和未成年人特殊保護、社會保險和福利等諸方面都有明確的規定。孫立平認為，勞工權益屢屢被侵犯，原因在于他們缺少制度化的利益表達和追逐渠道。[1]筆者認為這個觀點是缺乏依據的。農民工在權益受到侵害時，并不是缺乏制度化的利益表達和追逐渠道，而在于保障他們權益的法律法規以及他們訴求侵犯權益的制度和渠道并不具備有效性。比如，我們在番禺調查到的制衣廠，最為突出的問題之一就是每月超時加班時間竟然達到兩百多個小時。而“辦法”第五條就規定：用人單位每日延長勞動者工作時間超過3小時或每月延長工作時間超過36小時的（全國人大常委后來建議改為44小時），應給予警告，責令改正，并可按每名勞動者每超過工作時間1小時罰款一百元以下的標準處罰。而實際的情況是，每月加班時間超過一百個小時的工廠和企業是普遍現象。嚴格按照勞動法和文件精神來做的工廠和企業寥寥無幾。《勞動法》不應成為單純的政府部門的勞動管理法，而應成為真正意義上的調節勞動關系、保障勞動者合法權益的“勞動者權益保障法”。也就是說，“勞動法”的潛臺詞應當是“勞動者權益保障法”。[2]因此，它也就理應在權益保障方面發揮其應具備的自主性和法律效力。在韋伯看來，法律就是一種人們可以借以掌握自己的自主、自由與權利的過程，法律同時還是一種由物質的或者是精神的約束來保障其有效性的形式命令。[3]從法社會學的角度，勞動法應該屬于形式合理的法律。形式合理的法律具有自主性和普遍性。勞動法應該強調法律規范的執行和司法的形式和程序，突出司法程序的理性化，而不能允許地方的特殊性干擾規則的適應，更不應該受到感情、價值和倫理等因素的影響。在對廣東農民工的調查中，我們發現勞動法的實施不到位、農民工權益受侵害是普遍現象，而實施到位反而是罕見現象。勞動法等法律法規的執行受到很多非理性因素的影響和制約，其中地方政府及官員對私利的追求以及血緣和地緣因素的影響顯得尤為突出。官商結合與政府及其行政人員的尋租活動導致法失去事實有效性的現象普遍存在。這些導致法的綱領條文與社會作用之間出現了斷裂狀態。在很多方面，無論是對于政府還是工廠和企業來說，法律法規并沒有嚴格的約束力。我們可以說，在法的實踐中，關于一種非意向的、在行動者背后起作用的、匿名的社會化過程的現實主義模式，取代了關于一種由法律共同體成員有意形成和不斷維持的聯合體的理想主義模式。[4]這樣的結果是，在實踐中，法的合法性主張與事實有效性之間存在著張力。這種張力在現實中表現為法的字面條文與社會作用之間的斷裂狀態。法的合法性主張和事實有效性之間出現斷裂，一個重要原因來自于市場本身的缺陷以及由此帶來的負作用沒有得到有效地控制和彌補。市場的唯一目的是追求利潤而不顧其它，市場若缺乏有效規則，其中的游戲者缺乏必要的約束便會為追求利潤和短期利益而不顧他人利益，橫行無忌。這必然不利于市場的長遠利益和社會的良性運行。我們目前就面臨這個問題。我們的改革是先有法律，而后再培育市場，市場的自律規則經常是不完善的，甚至是沒有這方面的規則、市場中經濟主體的法律人格也不完全。[5]此外，勞動法只不過在論證和頒布過程上具有程序上的合法性，在于它是根據法律程序而頒定的，但并沒有獲得社會性的支持。而法律在多大程度上具有事實有效性，取決于社會成員達成共識的程度。在服從規則的約束上，社會成員并沒有達成共識。因勞動法而利益受損的利益主體和個人尤其堅決抵制、反對。個體私營企業為追求利潤的最大化，更會想盡辦法對地方政府施加壓力，瞞天過海，耍盡各種手段在違反勞動法等法律法規的情景下運作。而在下文我們將論及政府在現實的社會情境下也難以維護法的權威。由此，法的合法性主張與事實有效性之間張力和斷裂的產生變得不可避免。四、政府角色及其行為分析（一）勞權關系中政府角色之應然政府角色是指政府在管理社會過程中應起的作用和應發揮的職能。當政府行為不合乎其應有的功能時，就會發生角色的缺位和錯位。從法律的角度來看，勞權關系的主體包括勞動者，雇主和政府。近代意義上的政府產生于資本主義經濟基礎和結構之上，在資本主義發展的不同階段，其政府角色并不完全相同。在早期自由資本主義階段，政府主要承擔“守夜人”的角色，很少干預經濟生活。30年代經濟大危機之后，政府角色從自由放任轉向國家干預。1933年美國總統羅斯福實行“新政”，政府角色表現為對整個社會經濟生活的大規模干預。70年代出現“滯脹”以后，政府角色從“看得見的手”發展到“有限制的適度的國家干預”，即市場機制與國家干預這兩只手的結合。一直到現在，西方主要發達國家的政府角色還在作繼續的調整。世界各國的經驗表明，政府角色設計的合理和優化，直接關系到社會經濟的可持續發展。作為勞權關系的主體之一的意義上的政府，實際上是一種簡略的說法，準確的表述應該是政府勞動行政部門及與勞權關系相關的政府部門。政府在與用工單位的法律關系中，行使的是勞動行政管理權，這一權利的直接目的是保障勞動者的權利，具體內容則是規范勞動關系中用工單位的行為，并排除其對勞動者正當合法權益的侵害。亞當·斯密對政府角色和作用有過經典概括，其中的兩條是：最大限度地保障社會中每一成員的免受來自其他成員的不公正待遇和壓迫，或者說建立一種有效的維護公正的行政體系；建立和維持某些整個社會所必須的而私人難以提供的公共設施和公共制度。[6]在市場中，由于資強勞弱，資本方非法侵害勞動者利益、對其施加不公正行為的現象比比皆是。市場經濟的運行和良好秩序的形成需要一系列普遍化的行為規則，這些規則要在運行當中廣泛深入地發揮作用，僅僅依靠企業經濟人的自覺和道德感是不夠的。對于違反經濟行為規則的人必須要有一種強有力的外在強制力來加以約束。而提供這種外在約束力是政府義不容辭的責任。政府作為市場調控的主體，其重要的職能之一就是調整各種經濟社會關系，協調各種利益矛盾，保重經濟和社會的協調穩定發展。政府不僅要為企業營造完善的市場框架和環境，同時也要使用法律手段對企業的進行必要的監督。在勞動關系上面，政府通過規定要簽合同、勞動時間、勞動條件和最低工資等勞動保護法來建立一套較為完整的企業行為規范，以保護勞動者的權益。并且，政府還通過專門的監督機構和司法機關對違法的企業法人或自然人實施制裁。政府作為勞權關系的主體之一，并不直接代表或融入勞動關系的一方，而是居于勞動者和用工單位雙方之上，以“裁決者”和“公證者”的身份，來主持社會公正和維護社會利益。我們認為政府只有真正這樣做并在實際工作中貫徹實施國家頒布的法律法規，政府的角色及行為才能“實至名歸”，也是政府角色之應然。政府公正的作用正是通過保障勞動者行使權利，監督雇主履行義務來實現。[7]

（二）逐利的地方政府與地方官員在我國社會主義市場經濟日趨成熟的背景下，利益主體已經多元化。不同的利益主體——表現為社會結構中不同的利益群體和社會階層——之間存在摩擦和矛盾是一個無法回避的事實。不同的社會階層與利益群體有其不同的階層/群體意識、不同的利益獲取與維護模式。農民工權益受侵害的現象，實際上也就是不同利益主體間利益的關系失調的表現。政府的角色要求遏制這種現象的產生，至少抵制嚴重化的趨勢。但遺憾的是，地方政府本身也轉變成了一個利益主體。地方政府及其官員大多偏袒企業，他們的“行政不作為”和“司法不作為”并不能給他們帶來什么直接的懲罰，而如果堅決地貫徹勞動法，卻反而可能會危及到自己的利益。政府也是一個有缺陷的機構。地方政府的動機目標、價值取向的多元性和各種動機、目標之間的沖突，使其行為呈現出矛盾性、短期性、復雜性、非規范性和不穩定性。地方政府具體行為的特點，也反映了地方政府角色的尷尬、多種動機的迷亂和各種目標之間的沖突。勞動部門或工作人員的目標常常是部門利益目標或者個人目標，并不一定代表公眾利益目標或國家目標。也就是說，地方政府及官員在其目標、利益與責任上存在矛盾和沖突，他們更趨向于追求自己的目標、維護自己的既得利益。甚至有些官員利用尋租方式影響地方政府政策以謀私利，從而將其所獲收益以及成本轉嫁外來農民工。這種非理想化的行為，一方面體現為政府行為的低效率和政府機構工作的低效率；另一方面則體現為政府部門及其官員的尋租行為，這不僅體現在一些常見的尋租方式上，還體現為對用人單位的違法違規行為的視而不見——而這可能是在變相地收取包庇費和保護費。這樣的結果是，國家在調整勞動關系、保護農民工合法權益以及滿足他們需求等方面的作用相當有限。對地方政府進行分析時，我們必須從法的社會規范層面轉向集體和個體行動的層次?？疾熳鳛橐环N制度的法的有效性，我們不可不看到實踐中的人的動機和行動。政府也是一種由人組成的社會組織，從其決策到具體的行動者，都要受到具體情境和自身利益的影響。布坎南更是犀利地指出，在政治過程和市場過程中，任何人都在尋求促進自己利益的目標，而在個人目標之外，根本就不存在任何類似于“社會目標”、“國家目標”和“社會福利職能”之類的東西。[8]還有西方學者指出，作為經濟轉型期出現的問題之一，政府官員自身已經轉變成了市場取向（market-oriented）的行動者。[9]我們在實際中可以看到，國家頒布的勞動法到了地方政府層面，不但與企業的目標存在沖突，而且與政府工作人員的個人利益和目標產生各種形式的沖突，于是就便成了難以預期的相機抉擇的政策。而事實是，勞動法的權威已經被地方的自利主張所消解。國家勞動法規定一個月的最長加班時間不能超過44個小時，但某企業突然有訂單需要超規的話，向主管的政府部門打個報告備案，就可以“名正言順”地超時加班。在實際中，這種現象不是特殊情況，而是常態。（三）博弈情境下的政府行為選擇改革開放以來，政府由計劃經濟體制下的直接介入轉變為對勞動關系的調控和居中調解，由過去的行政管理轉變為主要運用立法，監察和服務的手段進行管理。這樣，先前的一方主導關系變成了多方的博弈關系。一般情況下，政府主要通過勞動法以及相關具體政策來規范有關協商和談判的行為，使之有法可依，并通過勞動監察系統檢查、監督有關法律法規的執行情況。但對于這些法律法規，地方政府在實施過程中面臨著嚴格執法抑或寬松執法的問題。國家的政策有時候不會產生最直接的影響，有時候往往是地方某一級政府具體的一些規定、一些政策、一些態度，對工人的權益產生最直接的影響。[10]地方政府與當地以私營外資企業為主的用工單位之間存在著博弈關系。執法過松則損害農民工的利益和當地政府部門的形象。并且，這還是一個涉及到社會公平公正的倫理問題。從博弈論的角度看，公正是社會多元主體利益關系多次復雜博弈的相對均衡。保障農民工權益的法律法規的形成與實施，實際上就是對這種博弈均衡的確認與保障，同時也只有體現社會各階層的利益博弈的相對均衡，才能形成公正和良好的法律制度，體現出政府的公信力。我們現在處于一個社會轉型、體制轉軌的特殊時期。地方政府作為承接中央政府宏觀調控和直接聯系市場、勞動者和企業的特殊角色，在履行其職能的過程中因角色錯位和沖突而導致一系列不規范行為，是普遍存在的現象。政府的勞動部門和法院對勞動爭端、勞動者權益侵害事件有制裁的權力。但實際上，這種權威和權力并未能發揮切實作用，相反，其作用空間相當有限。這并不表示這些機構缺乏保護和發展法的組織能力，而是在于這種權力發揮作用要受到具體時空下多種因素的影響和制約。市場力量的崛起和強大對法律的有效性產生很大的沖擊。市場經濟中的政府為了行使其職能，需要一些由稱職的個人管理并有適當的激勵機制所引導的機構。這些管理者的目標必須與政府的目標（從社會學的角度來說應該是實現社會整合和社會秩序的協調穩定）相一致，后者又必須與公共利益相一致。當管理者的激勵機制不健全時，政府很容易因為被少數人用來謀私。地方政府因為直接與市場、用工單位和農民工打交道，問題更為嚴重。在這種情況下，法和政府的目標都很難實現。市場經濟條件下，企業追求的目標是利潤的最大化，而地方政府追求的則是GDP的最大化。而這二者之間恰恰是正相關的關系。于是，企業與地方政府之間有了進行合作的基礎。企業需要政府的支持來獲得利潤的最大化，而政府需要企業的產值來獲得高的GDP增長。在孫立平看來，這就是地方政府行為的經濟化和企業化，政府與企業在功能上的同構現象。[11]GDP是衡量各級政府政績的重要指標，地方政府政績指標是考核政府工作績效的依據，是地方政府公務員追逐的目標，對地方政府工作具有導向作用。以GDP作為地方政府政績指標，已經對農民工的權益保障問題產生了諸多消極影響。片面追求GDP增長的地方政府及其官員會千方百計地招商引資。因為執法過嚴會使用工單位的利潤減少，甚至“趕走”他們，這樣同樣會使當地招商環境和財政稅收等多方面受影響。所以，為了營造所謂良好的投資環境，地方政府在勞資雙方的博弈中往往有意無意地偏袒資方，這使得本處于弱勢地位的農民工更陷入不利的博弈地位。在法和政府目標的實施過程中，相當多的地方政府以犧牲農民工的合法正當權益來換取GDP的增長以及更多的外資和財政收入。五、斷裂的彌補：進一步的探討筆者認為，農民工的權益保障未能得到切實保障，勞動部門人手不夠不過是一個借口，應該還不至于成為原因。我們反過來思考一下。為什么會有著越來越多的農民工投訴？為什么農民工維權的群體性事件頻繁發生？農民工的法律意識比以前強了是一方面的原因。但以政府和農民工為主體對象的分析實際上遮蔽了對用工單位的關注。而研究后者會揭露出一個最為主要的原因，即違規的工廠和企業以及黑心的老板本來就普遍地存在，甚至越來越多。而那些規模小、尚處于資本原始積累階段的工廠和企業往往違規更嚴重。因此，當我們整天忙于處理勞動糾紛案件而喘不過氣來時，理應回過頭來整治一下源頭，考慮從整頓工廠、企業和公司等用工單位的規范生產和運作入手來解決這一問題。然而，由于這些私企是當地經濟的主要推動力，是政府稅收的主要來源，還是當地政府政績考核的重要指標。所以，當地政府對他們的違規事件大多爭一只眼，閉一只眼。而有些私企老板與當地政府官員又有著或強或弱的私人聯系，有的甚至是姻親、嫡親關系，“官商結合”，形成了官商之間的利益聯盟關系。這就使農民工權益的保障變得更加艱難。政府首先要做的就是為農民工的權益保障制訂完善的法律法規，使之做到有法可依。現在看來這一點已經做到了。但目前的問題是農民工合法權益受損的原因不在于制度供給不足，而是由于法律和政策沒有得到有效實施。所以，光有法還不夠，缺乏有效貫徹實施的社會環境，一切法律法規都只會是堂中擺設。將法律法規貫徹落實才是改變農民工弱勢地位、保障其權益的關鍵之所在。這一般取決于兩個方面的因素：一是當地的執法環境，勞動部門要能夠高效而切實地執行法律法規，處理好每一個案件；二是用工單位的領導和老板須具備健全的市場法律人格，不但要具有法律意識和法律觀念，而且在實際行為中做到嚴格地遵守。實際上，以上分析的最終落腳點在于我們應怎樣定位政府角色的問題。筆者認為，政府角色應該堅決定位于公共服務提供者的角色而非利益的追求者和分享者，提供法律公正和社會秩序，自覺認識并解決職能上的錯位與沖突問題。在服務理念上，政府是為全社會服務的政府，它不是為某一類人或某一地區提供單獨服務。地方政府更要真實地樹立執政為民的理念。在服務的具體方針上，地方政府理應堅持非歧視原則，公平地對待企業和農民工，并采取措施保護農民工的合法正當權益，實現社會與經濟的均衡發展。作為調整勞動關系、規范工廠企業行為、維護勞動者權益的勞動法及相關法律法規，在執行中要得到切實保障，在公共權力運作中要得到切實地貫徹落實。這在短期內可能會對用工單位和地方政府不利，但從長遠來看，卻是最佳的選擇。政府不應該僅僅創造出有利于經濟發展的環境，同時應該創造出有利于社會發展、社會不同利益群體權利均衡發展的環境。在勞工問題日益全球化的背景下，后者才是實現地區經濟社會可持續發展的關鍵所在。農民工的權益保障問題的日益嚴重，實際上暴露了在該方面問題上法律失效、政府缺位的局面。地方政府及其官員的角色歸位至關重要。必須使政府及其官員的行為接受法律的追究，未能及時地處理好當地的農民工權益遭侵害事件而只是敷衍了事的話，政府以及相應的官員必須承擔法律責任。也就是，我們需要建立起一些學者所倡導的責任政府。責任政府，不僅指地方政府或某個部門作為一個整體對民眾承擔責任，更主要地是指具體的官員要承擔他個人的責任。負責任的政府官員應當在施政過程中公開表達自己的意見，讓民眾判斷，他是否恰當地履行了自己的職責。[12]這要求政府及其公職人員切實履行自身的執法職責，嚴格執行“勞動法”等法律法規的規定，將保障農民工權益的工作切實落到實處，真正兌現法律的承諾。建立責任政府的目的之一也在于切實落實“勞動法”等法律法規。政府的角色到位，實現了其社會角色與實際行為之間斷裂的彌合，也即意味著法的“斷裂”的彌補。隨之而來的，將會是用工單位的“遵紀守法”和市場與社會秩序的公平公正。而現實狀況是，我們的地方政府大多對農民工沒有承擔相應的責任，更不用說作為個體的官員承擔個人無作為的責任。地方政府及其官員的行為反而背道而馳。于是，種種“斷裂”油然而生。農民工本身已經是處于社會結構劣勢地位的群體。農民工權益保障的缺位，更會進一步加劇社會的兩極分化和不平等。實際上，農民工的權益保障問題不僅僅是農民工自身單獨的一個問題。農民轉化農民工而又成為另外一個隊伍龐大的弱勢群體，更具有政治上的意義，暴露出制度的詬病。于建嶸指出，如果不能建立有效的社會利益表達機制以解決社會公平問題，處于社會弱勢地位的工人、農民及下層知識分子有可能實現聯合，對抗處于社會主導地位的精英聯盟。[13]而底層聯合與精英聯盟的沖突并不是沒有造成革命性顛覆的可能性。[13]農民和農民工作為社會的弱勢群體，雖然并未掌握政治資源、經濟資本以及話語權，但他們在與社會強勢集團的博弈中仍有著“弱者的武器”。在農民工聚集的珠江三角洲地區，農民工合法權益受侵害的事件普遍存在，甚至重大的群體性突發事件時有發生，由此造成的負面影響是顯見的。因此，妥善解決這些問題顯得意義重大，且極其緊迫。參考文獻：

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