政府制度創新發展文化業論文

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編者按：本文主要從文化產業發展中政府積極作為的必要性；文化產業發展中政府作為的缺陷；文化產業發展中政府的角色定位進行論述。其中，主要包括：文化產業作為一種新的經濟形態發展勢頭異常強勁、文化產業從根本上說是一種經濟活動-必須走市場化的道路、文化產業中的市場失靈需要政府積極作為、文化產業的兩重性需要政府積極作為、文化產業中公共產品的需求需要政府積極作為、角色錯位、職責越位、管理缺位、戰略的規劃者、環境的營造者、服務的提供者、市場的監管者、政府要加快文化立法進程，通過法律來規范文化市場等，具體請詳見。

進入21世紀，文化產業作為一種新的經濟形態發展勢頭異常強勁，正在成為最具廣闊發展前景的朝陽產業。黨的十七大報告明確提出要實現我國文化產業跨越式發展，很多省市從優化調整產業結構，培育新的經濟增長點，提高區域競爭力等角度紛紛作出加快文化產業發展的戰略部署。在對文化產業發展的意義有了越來越清晰的認識之后，文化產業發展中的一些問題開始浮現出來，首先考慮的就是政府在發展文化產業中如何定位。實踐證明，文化產業是一個新興產業，在其發展之初，尤其需要政府的扶持，在這一發展進程中，政府扮演什么樣的角色至關重要。地方政府能否在文化產業發展的制度上進行持續的創新，決定著區域文化產業的未來前景。

一、文化產業發展中政府積極作為的必要性

文化產業從根本上說是一種經濟活動-必須走市場化的道路，遵循資源配置最優的市場規律。然而，經濟發展的歷史證明；市場不是萬能的，對于“市場失靈”的矯正，莫過于政府的積極干預。尤其對于文化產業來說，既要求實現經濟效益，又要求實現社會效益，其“雙贏”的要求更需要政府的積極作為。

1.文化產業中的市場失靈需要政府積極作為。文化產品是滿足社會精神需要的精神產品，精神產品的需求彈性很大，影響需求量的因素很多，這使得文化需求具有特殊的層次性、多樣化和不確定性的特點。文化產品的供求矛盾，一部分是可以通過市場價格機制得到調節的，如那些滿足公眾直接的、現實的文化需求的娛樂類、勞務類文化產品，價格可以成為文化需求的真實反映，它的生產可以根據市場行情及時作出相應調整。但是，還有相當部分的文化生產是市場價格機制無法調節的，如那些具有超前性、基礎性和公益性的文化產品。這類產品滿足的是人們長遠的、整體的文化需求，表現為帶根本性的社會需求。對于這類產品，價格信號無法反映其供求的真實信息，這是市場手段失靈的文化領域。文化領域中的市場失靈需要政府在規劃、政策、管理等方面加以宏觀調控，避免在文化發展中出現結構性失衡等問題。

2.文化產業的兩重性需要政府積極作為。文化產業既具有經濟屬性外，還具有價值屬性。發展文化產業最理想的狀態是同時實現商品價值和社會價值的最大化。但在現實中，經濟效益與社會效益存在一致性的同時也在相當程度的矛盾性。文化產業化過程中在市場機制的自發調節下，高額利潤將誘使生產經營者經銷這些層次低的色情、兇殺、獵奇等毒化人們心靈的低級庸俗的文化劣品。頗具不良影響的作品，或許有較大的市場空間，而一些需要有較高的文化素養專業知識和審美能力才能接受的文化產品，如交響樂、芭蕾舞、學術著作等在市場爭中卻不占優勢。一般的商品在競爭中自然會向價廉物美的方向，而文化產品在競爭中則不免走向通俗化、甚至庸俗化。因此，政府需要制定相關法律，扶持高尚、積極的文化產品，同時，抑制和禁止文化垃圾，努力促進其商品價值和社會價值二者的平衡和統一。

3.文化產業中公共產品的需求需要政府積極作為。眾所周知，文化產業發展需要完備的法律架構、產權制度和人才制度，需要良好的市場環境和完善的支撐服務體系，這些都是市場無法提供的，而政府卻可以利用公共管理者的身份制定相應規則，并保證規則得以有效遵循。正如弗里德曼所說：“政府的必要性在于它是競賽規則的制定者，又是解釋和強制執行這些已被決定的規則的裁判者?！蓖瑫r，政府的有效行為可以為文化產業發展提供制度平臺，從而降低文化產業的生產成本。特別是我國文化產業還處于起步階段，面臨著與政府主管部門脫鉤轉軌自我發展的局面，加之目前我國的文化體制還不健全，關于文化產業的相關政策和立法還不完善，文化產業的投融資體制和產業運行機制還未真正的建立起來。所以，政府的積極作為就顯得尤為重要。

二、文化產業發展中政府作為的缺陷。

中國市場經濟發展歷史較短，在這種社會大背景下發展文化產業，政府強有力的宏觀指導和調控顯得尤為重要。但是，由于中國政府管理體制脫胎于計劃經濟時期，因此，在文化產業發展中，政府的行為方式仍帶有計劃經濟的烙印，還存在諸多缺陷。

1.角色錯位。長期以來，政府統管各項文化事業，角色錯位，管辦不分。政府直接介入經營性文化領域，包攬了文化產品和文化服務的供給，剝奪了市場主體辦企業、辦活動的權力，剝奪了文化企業的生產資源配置權，限制了社會、民間資源進入更多文化領域的機會。政府既要“管”，又要“辦”，等于既當裁判員，又當運動員，這不符合市場經濟運行規則，也損害公平競爭原則。

2.職責越位。當前政府對文化產業單位統包統攬，使得文化產業單位成了政府部門的附屬物。政府的干預，觸及文化產業微觀領域的每一個角落。從目標任務、人員編制、活動經費、崗位設置、人事任免到產品及計劃供給的數量和類型，政府無所不包，全權負責。這樣，既割斷了文化單位與市場的聯系，剝奪了文化單位市場主體和法人實體的地位，又無法真正反映消費者的文化需求，最終造成文化消費者與文化經營者之間的信息不對稱和文化產品供給與市場需求之間的不均衡。

3.管理缺位。目前，政府主要依靠單一的行政手段，通過命令、指示、規定、決議、條例等強制性約束方式直接干預文化建設中的文化事務，對文化產業發展全局缺乏合理規劃和政策引導。同時，政府管理文化產業缺少必要的經濟手段，有關稅收、贊助、信貸等文化經濟政策還不完善，無法起到引導文化產業良性發展的作用。此外，政府的非法制化行為明顯，執法機制不健全、市場監管不力、公共服務不到位等政府管理缺位現象時有發生。

三、文化產業發展中政府的角色定位。

文化產業發達國家的經驗表明，政府在推動文化產業發展中的作用是全方位的，但主要是在戰略層面上的領導，政府只是在為產業和企業的發展提供服務，包括提供公平、透明的競爭環境。政府不是也不應當是產業發展的主體，也不是產業發展的最終決定者，而僅僅是產業和企業發展的服務提供者。就我國而言，地方政府在推進區域文化產業發展中要著力扮演好以下角色：

1.戰略的規劃者。文化產業若要達到有機、完整、持續、健康的發展。是需要很長一段時間的，如果政府制定的發展戰略正確，就能夠使文化產業得以發展；相反，戰略失誤或錯誤，只能是越發展越糟糕。首先，地方政府應當深入細致地研究本地區資源情況，看本地區是否適合發展文化產業，以及根據現有的資源可以發展哪些領域和重點項目。這樣才能“有所為有所不為”，集中自身優勢，爭取在若干個適合本區域的、基礎較好的、有發展潛力的產業領域取得突破，建設一批機制靈活、運作高效的產業化基地，形成優勢產業群，發揮產業集群效應，壯大文化產業規模，增強區域核心競爭力。其次，地方政府要特別考慮文化產業布局的問題。文化產業布局必須遵循其布局規律，與城市自然、人文、城市面貌相結合，構建合理的文化產業空間結構。特別在建立各種產業園區前，地方政府應當統籌考慮如何在園區內打造相關的文化產業鏈，以產生產業集群的效應，從而有利于產業創新、產生知識“溢出”效應和形成“內力驅動”。同時要處理好園區間的關聯性和互補性，避免同質化的惡性競爭。第三。地方政府應該注意戰略規劃的可操作性。要注意將戰略的宏觀性、長遠性與規劃的具體性、階段性、指標性結合起來，要明確先做什么，后做什么，有個發展次序，蜂擁而上肯定是不行的，資金、資源、市場都得不到保障。第四，地方政府應該提高文化產業規劃的權威性。要樹立“規劃即法”的觀念，規劃一旦確定，必須嚴格執行，從而保證文化產業發展的連續性和穩定性。

2.環境的營造者。文化產業和其他新興產業一樣，起步期需要良好的創業環境，地方政府要注意營造一種寬松、健康的體制、政策和市場環境。首先，政府要營造良好的體制環境。目前，文化企業市場主體地位不明確是限制我國文化產業發展的主要因素之一，政府要加快文化體制改革，把明確文化企業的市場主體地位，作為深化國有文化企業改革的重點：一是政府部門要盡快與文化企業脫鉤，切實解決政事合一，政資合一、政企合一的問題；二是要轉制。重點是實行公司制改造，完善法人治理結構，建立現代企業制度，使文化企業真正成為獨立的市場競爭的主體；三是要鼓勵企業間的兼并、聯合，組建企業集團，使之做大做強，提高文化產業國際競爭力。其次，政府要營造良好的產業發展政策環境。政府的優惠政策包括金融、財政、稅收等方面，也包括吸引和留住人才方面的優惠政策。在投融資方面，政府應推動多元化投資、金融市場融資、傾斜性金融信貸政策等，逐步形成投資主體多元化、投資方式多樣化、融資渠道社會化、項目建設市場化的文化產業發展新格局。在產業扶持方面，如制定財政優惠、稅金減免、稅利返還、差別稅率和設立創意產業發展基金政策等，以達到“放水養魚”的目的。在人才政策方面，建立有效的創意人才培養、引進和使用機制；改革分配制度，探索以“創意資本”為主的新型分配激勵機制，完善技術入股、管理入股、股票期權等分配形式，使人才能得到市場化、制度化的激勵，由此增強產業創新動力。在制定執行政策時，地方政府應注意把國家的政策用足、用活、用好，最大限度地拓展地區政策空間，努力營造政策“洼地”，為文化產業的發展提供必要的政策保障。第三，政府要營造健康的市場環境。政府應根據文化產業發展規劃制定完善各項具體的方針政策；制定市場準入、市場競爭、市場退出等有關規則，確保文化企業在公平、公正、公開的基礎進行競爭；制定微觀規章制度賦予微觀主體獨立的經營地位，引導和規范經營主體的行為。

3.服務的提供者。政府作為公共部門，為產業發展提供公共服務責無旁貸。在推動文化產業方面，政府首先必須加快公共文化設施建設。建立諸如博物館、音樂廳、美術館、太劇院等設施，累積文化存量，以催生文化企業。同時，極推動文化大市場建設，如推動圖書報刊交易市場、電子音像交易等市場的建設，為文化產業的發展提供固定的載體。其次，政府要加大引導力度，積極引導群眾改變傳統的“重物質消費，輕精神消費”的消費觀，培育觀眾群，提升大眾對文化、藝術的興趣和水平，鼓勵群眾對文化的消費，努力改善和優化文化經濟運行的市場環境。第三，政府要積極發展各種中介組織。政府要轉變觀念，鼓勵和扶持社會中介組織承擔起一部分職能，如文化信息咨詢、廣告服務、文化產品‘評估檢驗、文化經濟行業協會、文化經營資格審定、文化經紀、文化市場舉報等，充分發揮它們在維護行業權益、進行行業自律、制定行業標準、提供資格認證、規范文化市場、調節經營行為等方面的積極作用，在文化產品與文化服務的生產者和消費者之間充當重要的“第三者”角色，把文化產品和服務推向市場，也使文化市場中的服務、溝通、公證和監督機構盡快建立起來并正常的投入運作，實現文化治理模式的創新。

4.市場的監管者。政府加強對文化市場的監管是促進文化產業健康發展的保障。首先，政府應根據機構改革和職能轉變的要求，建立統一協調的文化市場綜合管理機制，依法加強對文化市場的監控與管理。其次，政府要加快文化立法進程，通過法律來規范文化市場，重塑文化市場秩序，通過法律來加強文化管理，保證社會主義精神文明建設的方向，保證文化產業健康有序地發展。要加強文化立法的可操作性以及和其他法規的協調性，立足本地實際研究制定各項有利于文化產業發展的法制法規。第三，政府要加大對知識產權保護力度。文化產業是以創意為核心的產業，保障創意是創造創意之源，從某種意義上說，知識產權保護是文化產業崛起、發展的重要基礎。政府要按有關法律保護文化企業的知識產權和技術市場，加大打擊侵權的力度，采取專項治理的辦法，堅決打擊盜版、造假等侵權行為，有效地保護知識產權，整頓和規范文化產業市場秩序。特別是要加強對信息網絡、咨詢服務等新興文化產業的管理，保護文化產品生產者的合法權。

[參考文獻]

[1]弗雷德曼，資本主義與自由[M]，北京：商務印書館，1986：16