公共人事行政的研究論文

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【內容提要】環境是價值與制度產生與變遷的外生變量，它的改變引起了公共人事價值的轉變。價值是公共人事行政的核心；價值決定采取何種功能，而功能又依賴于相應的制度來實現。公共人事行政有四項基本功能：人力資源規劃；人力資源獲??；人力資源開發；紀律與懲戒。它們分別體現了不同的人事行政價值，并在不同的具體制度設計中運行，從而促進公共人事行政目標的實現。

【關鍵詞】公共人事行政/環境/價值/制度

長期以來，公共人事行政被認為是缺乏理論基礎的，其研究大多局限于“操作”領域。當前絕大多數的相關教材、專著對它的闡釋，幾乎都聚焦于公共人事行政的程序、方法、技術與工具等。但是，如果一門學科被降格為對某項“技藝”的操作訓練時，這門學科將難以建立自己的理論范式，從而失去賴以“安身立命”的學科基礎，以至于無法構建科學的知識系統，難以建立規范的研究范疇，而沒有規范研究范疇的學科是永遠不能走向成熟的。有鑒于此，建構公共人事行政的研究范式無疑是亟待研究的理論問題。

我們認為，公共人事行政的架構大體是由環境、價值和制度三個層面的因素構建起來的。環境是制度產生與變遷的外生變量，它的改變引起了公共人事價值的轉變；價值是公共人事行政范式架構的核心；價值決定采取何種功能，而功能又依賴于相應的制度來實現，那些回應環境變化而轉變了的價值很快就在制度功能及具體的制度設計中得到了體現。從這個意義上講，公共部門的人事制度都是由價值觀所決定的。

一、公共人事行政中的環境、價值與制度

(一)環境：行政生態系統

所謂環境，即系統外部一切要素和條件的總和。根據行政生態學和系統論的觀點，整個社會是一個具有一定結構和組織化手段的系統，社會的各組成部分以有序的方式相互關聯，并對社會整體發揮著必要的功能。公共人事行政系統也不例外，它不僅是整個社會大系統中的一個必要的組成部分，它自身也是一個高度組織化的系統。在這個系統的周圍，圍繞著許多其他要素和子系統，它們構成了公共人事行政系統的環境。按照里格斯的說法，這些環境要素可以分為五類：經濟要素、社會要素、溝通網絡、符號系統和政治構架。具體而言，公共人事行政系統的環境是歷史傳統、現實經濟形態、工具與技術、意識形態與習俗的綜合。公共人事行政系統與這些環境之間的邊界是柔性的、可滲透的，進行著多種能量、物質和信息的輸入和輸出。

(二)價值：動力機制

社會的興盛與式微、人事環境的優化與惡化、人的勤奮與慵懶，重要的根源在于社會動力機制的構建與運行。任何一個社會的發展，都有其作為動力源的“動力結構”，即一定的動力機制與相應的由社會主體勞動性質所規定的行為動因的結合[1](第29頁)。

公共人事行政也是如此，它的發展也需要強有力的動力機制，而價值就是這種動力機制的內核。價值問題是哲學的基本命題，也是其他社會科學探討的普遍話題。對于公共人事行政理論來說，價值問題的研究是公共人事行政學科研究范式的核心。

公共人事行政的價值是多元跨越與多元共生的統一。多元跨越指公共人事行政中，公共人事價值的發展變化是非階段性前進的，且新價值是在舊價值內部與其斗爭中破土的。它強調的是其動態變化過程。多元共生指公共人事的多元價值依據一定的原則，按照一定的層次關系共同存在，強調靜態的存在狀態。例如，美國公共人事管理在20世紀80年代后反映出的反政府模式中的個人責任、有限而分權的政府和社區提供社會服務的責任等新價值，是在與傳統親政府模式中的政治回應、效率、個人權利和社會公平等價值共生且相互撞擊沖突中，以及在沖突的演變中被社會所認同的[2](第8頁)。

公共人事行政中的核心動力機制——價值是否有效，取決于人們對價值的感知、認識和施行，以及能否建立起與該價值相適應的人事行政制度。如果這種價值與制度的有意識的結合是有效的，那么它就將極大促進公共人事行政的發展。反之，則必然要求打破不相稱的人事行政制度的桎梏，進行制度和功能的創新與更替。在這一過程中，有些價值逐漸被時代的風塵所湮沒，而一些新的價值則在沖突中應運而生。在公共人事行政的環境、價值、功能、制度這個互動的鏈條當中，價值因素的核心動力機制無法被忽略。

因此，在公共人事行政進行功能、結構和制度的變革之時，應充分考慮到價值回應性，使外在的顯性變革(功能、結構和制度上的)與內在的隱性變革(價值與思維模式上的)相一致。根據制度經濟學的觀點，制度起源于知識的“構造性危機”，是人類相互交往的規則，其目的是為了減少交易成本。從本質上講，制度就是在人類社會當中的人們的行為準則，包括約定俗成的道德觀念、法律、法規等，人們依靠制度來衡量自己的行為。根據這一理解，公共人事行政中的制度是指有關公共人事行政一系列規則的總稱。

制度可分為正式制度和非正式制度。非正式制度(又稱內在制度)是自生自發的，是社會價值或組織價值的具體表現形態；正式制度(又稱外在制度)則是人為的，是靠權力以自上而下的方式推行的。公共人事行政中的制度也分為正式和非正式兩種。正式的公共人事行政制度是由政府制定的對人事行政主體行為進行約束的一系列行為規范的集合，是公共人事管理的依據。不同的行政人事制度下行政人員的行為不同，造成公共行政資源配置的方式不同，也導致行政效率的不同。因此，行政人事活動對正式制度有著很強的依賴性。非正式行政人事制度是人事行政主體在行政管理過程中所體現出來的一種意識形態，直接反映行政活動和行政關系的心理現象和道德現象。它體現了一個國家的意識形態和文化，相對于正式的人事制度，它的影響也更加深遠，其變遷也更為困難。

不管是正式的還是非正式的行政人事制度，都可以被認為是人們追求一定人事行政秩序的結果，人們力圖通過這些制度為自己的生活構建一個自由、安全、穩定的空間。如果說在正式的行政人事制度的構建中，人們充分運用自己的理性來努力把握未來、減少不確定性；那么非正式的行政人事制度安排就是人們對原發性規則(風俗習慣、道德、意識形態)的尊重，依靠這些規則人們構建了整個人事行政秩序。

二、公共人事行政之環境、價值與制度的關系

(一)價值、制度對環境的依賴

作為公共人事行政的三個核心概念之一，環境對于整個公共人事行政系統的作用是顯而易見的。在由環境、價值與制度三者構成的互動循環中，環境是處于主導地位的，行政人事環境決定了行政人事價值的選擇、形成和積淀，進而通過功能選擇、制度設計對整個系統發揮作用?？梢哉f，價值和制度二者是依賴于環境而生的。這主要體現在以下幾個方面：

首先，公共人事行政價值與制度都是為適應環境的需要而產生的。眾所周知，任何現代意義上的制度都不是從來就有的，它只是人類社會發展到一定程度的產物。在原始社會，是不存在所謂專門的管理制度和管理機構的，更不存在嚴格意義上的人事行政，有的只是柏拉圖所說的“哲學王”或中國古代所特有的“圣人”和“德治”。隨著生產力的發展，公共事務的增多，國家職能的擴大，才出現了專職的管理機構和管理人員。從這個意義上講，是環境的變化催生了整個公共人事行政制度，并在歷史發展的長河中使之不斷延伸和完善。公共人事行政價值的生成演進亦是如此。環境是通過價值作用于整個公共人事行政制度的，環境塑造價值，而價值決定功能選擇和制度設計。

其次，環境不僅決定了公共人事行政價值與制度的產生與發展，還規定了其內在的目標、規模、結構、行為方式和意識形態。公共人事行政的價值和制度一旦順應環境的需要產生和建立起來，就要對整個環境做出回應，來調整組織和人員的意識形態和行為方式，進而映射到系統的規模、結構，最終促進整個人事行政目標的達成。從數學函數的意義上來講，環境是一個自變量，而價值和制度都是因變量，它們要隨著環境的變化而發生改變。從這個角度上來說，人事行政環境是價值選擇和價值決定中最為重要的因素，它直接導致了整個人事行政制度的變遷。

再次，人事行政系統中的各種要素，都要從環境中輸入。沒有環境所提供的物質、能量和信息，公共人事行政的價值就不能形成，制度也就不能建立。按照系統論的觀點，公共人事行政系統的邊界是柔性的，它不僅要和外部環境進行物質、能量、信息的交換，其內部各子系統間也要進行這種交流。只有通過交換，價值和制度形成的要素才能獲取，各種系統內外的資源才能得到整合，整個公共人事行政系統才能存在和發展下去。

最后，公共人事行政的價值與制度要隨著環境的變化而不斷發生變化。行動決定存在，存在決定思維。環境是隨著人們的活動而不斷變動的，而作為一種客觀存在，公共人事行政環境要求作為意識形態的人事價值作相應的變動，進而反映到人事制度中去。但也應當注意，價值也是分層次的。深層次的價值形態具有超穩定性，對于環境的變化反應也不是那么敏感。受環境改變的只是人們的一些表層觀念、思想。因而，對這種具有超穩定性的深層次的價值形態的改造，是一個漸進的過程。

(二)價值、制度對環境的選擇與重塑

雖然公共人事行政環境對其價值和制度有著決定性的作用，但是價值和制度一旦產生，就有著自身的相對獨立性。它們不僅僅受到環境的影響，還能動地影響著人事行政的環境。就像唐納德·克林格勒說到的那樣，“公共部門人力資源管理方面的問題與其價值取向有密切的聯系?！盵3](第41頁)人事價值和制度對環境不僅僅是被動的適應，更多的是能動的改造。這種能動的改造主要體現為人事行政價值、制度對環境的選擇與重塑。

(1)人事行政價值和制度對環境的選擇。人事行政價值是人們對于行政人事領域內部的各種行政要素(如人事行政權力、職能、方式)、制度和現象的理解、看法和價值選擇的總稱。它并非人事行政行為、行政要素和行政制度等概念本身，而是隱藏于行為、制度背后的看法、觀念和思考。如前所述，它是作為人事行政系統的一種動力機制而存在的，它是一種人事行政制度得以建立和運作背后的思想根源。作為動力機制和共同的秩序，價值與制度緊密結合在一起，對行政人事的環境進行挑剔的選擇。公共人事行政是一個開放系統，它必須從環境中攝取各種物質、能量和信息。而人事行政價值和制度就充當了過濾器的功能——人事行政價值和制度安排在對外部環境攝取過程中進行取舍，只納入與自身相關的那一份投入。

(2)價值和制度對環境的重塑。人事行政價值和制度不僅僅選擇環境，更要設法改善、重塑有利于自己的外部環境。這種重塑體現在兩個方面：首先，價值和制度通過特有的途徑和方式(譬如改變人們的行為方式)改善人事行政環境，使環境得到優化。其次，人事行政價值和制度對環境有一定的控制作用，可以使人事行政環境按照價值的內在要求和制度的客觀需要去發展。中國傳統思想中有“道”、“器”之分，前者指某種自然之理和人們的道德觀念，后者可視為人在這種觀念指導下產生的具體世俗禮治和行為表現。人事行政環境、價值與制度之分就如“道”與“器”之別。舉例來說，“官本位”思想已經成為當代中國各層級行政部門中普遍存在的現實頑疾，弊端顯見，但是官僚制層級中為什么會形成這種人事行政的價值呢？這是由環境導致的文化傳統所決定的，它一定蘊涵著相關人在具體制度環境中的現實思考和利益權衡。而“官本位”的思想也重新塑造著適合它生長的土壤，或許這也是我國封建社會持續如此之久的另一個解釋。

(三)價值規劃了制度的變遷

制度是按價值所規劃的功能要求來設計的，并在新、舊價值的博弈中形成，隨價值的變遷而變遷。價值對制度變遷的規劃，主要外化為制度的“三性”上：制度合理性、制度合法性、制度現實性。

制度合理性。即在一個由某種理念支持的制度系統內，其制度是否遵守該理念規定的“邏輯”，所表現出來的功能與價值是否與其“理念”具有邏輯上的一致性。例如，制度是否體現了制度的本性與目的，是否推進了社會生產力的發展，在完成其目標上是否有效率，等等。歸根到底就是制度的具體內容是否符合制度的內在規律，制度的外在體現是否真正合邏輯、合規范。

制度合法性。馬克斯·韋伯的定義得到了較廣范圍的認同。在韋伯看來，一種秩序系統的存在取決于它是否有能力建立和培養其成員對其存在意義的普遍信念，也就是說，合法性表明秩序系統獲得了該系統成員的認同和忠誠。如果某一社會中的公民都愿意遵守當權者制定和實施的法規，而且不僅僅是因為若不遵守就會受到懲處，而是因為他們確信遵守是應該的，那么，這個政治權威所制定的制度法規就是合法的。所以，制度合法性是指制度的這樣一種特性，這種特性不僅來自正式的法律或命令，更主要的是來自根據有關價值體系所判定的、由社會成員給予積極的社會支持與認同的制度規范的可能性或正當性。它包括兩個方面的內容：一方面是制度能否以及怎樣以社會價值觀念和價值規范所認可的方式有效運行；另一方面是制度有效性的范圍、基礎與來源。制度合法性的內涵說到底就是公平與正義?！罢x是社會制度的首要價值，正像真理是思想體系的首要價值一樣。一種理論，無論它多么精致和簡潔，只要它不真實，就必須加以拒絕和修正；同樣，某些法律和制度，不管它們如何有效率和有條理，只要它們不正義，就必須加以改造或廢除?！盵4](第1頁)合法性強的制度應該使社會的基本權利和利益分配趨于公平合理。

制度現實性。其內涵至少有以下三個方面：其一，任何制度都必須與它的歷史發展階段相適應，不能超越歷史階段而談抽象的制度。其二，任何制度都必須具有實際的可操作性和可運作性，不能僅僅停留于理論圖景中。其三，任何制度都必須關注其存在及實施成本，成本過于高昂，也會使得制度失去其現實性。

制度的現實性也不完全是客觀的，有時候也帶有相當的主觀色彩。由于一項制度給人帶來的邊際實際凈收益帶有濃厚的主觀色彩，一種制度實行得久了，其收益和成本都可能被低估，當然兩者被低估的幅度可能不會一樣。一項舊的制度，由于它高昂的制度維持費用和制度功能實現費用，而易于被人們從“弊端”的發現中感受其成本的存在。一個理想的制度模式，由于其高效率而被人們期待著更大的收益，同時也忽略了其高效率同時也意味著高成本。

由于人們沒有意識到制度的非現實性問題的存在，往往就會出現制度烏托邦。這種制度烏托邦大致有以下幾種表現：超越歷史階段導致的制度烏托邦；不考慮操作可能性導致的制度烏托邦；不考慮制度成本導致的制度烏托邦，等。

三、功能：公共人事行政的制度與價值的中介

公共人事行政的價值決定了人事行政制度的選擇。從根本上講，二者之間是目的與手段、原因與結果的關系。但這種作用關系并不是直接發生的，而必須通過一種中介機制——功能。

人事行政的價值對制度的影響，取決于人事行政功能發揮的程度。而功能的發揮，又取決于價值對功能的選擇。不同的社會形態有著不同的價值觀念和價值取向，這種互異的價值導致了政府功能領域的不同，從而造就了不同的人事行政制度。借用社會學中結構—功能主義的觀點，系統結構的優化與否直接影響著系統整體功能的發揮。而在行政系統中，其橫向結構(部門化)和縱向結構(層級化)都是由長期所積淀下來的價值取向所決定的，從某種意義上講，是價值決定了功能的選擇與發揮。而通過這種對不同功能的選擇和整合，人事行政價值就實現了對制度的重組。公務員之家

羅納德·克林格勒與約翰·納爾班迪合著的《公共部門人力資源管理：系統與戰略》一書[2](第5頁)將人力資源規劃、人力資源獲取、人力資源開發和紀律與懲戒作為公共人事行政的四個必需的基本功能，它們分別體現了不同的人事行政價值，并在不同的具體制度設計中運行，從而促進公共人事行政目標的實現。公共人事行政的這四項功能基于一個共同的假設——公共工作職位是稀缺的資源，它決定了上述四項職能的貫徹與基本價值沖突的途徑與方式。公共工作職位之所以是稀缺資源，是由于他們的設置受到稅收收入和支出水平的約束，公共工作職位的分配是公共政策制定中極其重要的內容。正是這種稀缺性和重要性，使得個人為獲得公共工作職位的競爭十分激烈。

人力資源規劃的主要目標是預算準備和人力資源計劃、在政府官員之間劃分與分配工作任務(工作分析、職位分類和工作評估)、決定工作的價值(工資或薪酬)。公共部門人事管理者應承擔技術人員、專業人員、人力資源管理專家及斡旋者的角色。預算過程表現了政治回應性和效率的價值，科學的工作分類與分析能夠提高行政效率，而且有利于社會公正和個人權利被更多地加以關注。工資與福利制度不僅有利于改善雇員的經濟生活，而且還有助于提供評判雇員個人價值的相對客觀的經濟尺度，同時還能夠體現個人權利的價值。

人力資源獲取的主要目標是招募、選錄和甄補政府雇員。公平就業機會、弱勢群體保護行動和勞動力多樣化計劃對人事管理的功能產生了重要的影響。這些計劃均建立在社會公平和個人權利的價值，以及用于實現這些價值的弱勢群體保護行動的法律和程序的基礎上。由于公共職位是稀缺資源，因而在其分配過程中存在著影響人力資源獲取功能實現的價值沖突，這些價值是分配公共職位的基礎，主要包括回應性、效率、個人權利和社會公平等。

人力資源開發的主要目標是適應、培訓、激勵及評估雇員，提高其知識、技能與能力。人力資源開發是現代公共部門人事管理的重點和核心，追求工作質量要求雇主在勞動力的知識、技能和能力上給予投資，勞動力的資格條件要求雇員通曉公共服務提供的系統和適應顧客的需求。公共服務系統中的效率價值，為政府應對這些挑戰提高了基礎?？冃гu估體現了個人責任、社會公平、效率和回應性等價值。職業安全與健康則體現了人力資源管理中的主要價值觀念——對民選官員的回應、行政效率以及雇員權利的保護之間的難以避免的沖突。

紀律與懲戒的主要目標是確立、保證雇員和雇主之間的期望、權利與義務的關系，建立懲戒途徑與雇員申訴程序；健康、安全以及雇員憲法權利等。紀律與懲戒是人事管理四個核心功能中最重要的功能，其過程體現了行政效率、個人權利與有關組織正義的合理作用的沖突。

總的來看，公共部門人事管理的四項功能之間是相互關聯、環環相扣的，并且與外部環境處于動態的平衡之中。其中，人力資源規劃是基礎，是整個人力資源管理體系的藍圖和基石；人力資源獲取是手段，是整個人力資源管理體系的磚石；人力資源開發是核心，是整個人力資源管理體系的心臟；紀律與懲戒是保障，是整個人力資源管理體系的安全閥。上述四個方面的功能構成一個有機整體，各個部分之間相對獨立，但又相互影響，相互制約。

【參考文獻】

[1]蕭鴻江：《傳統文化模式、社會動力機制與人事環境改造》，載《大連大學學報》1999年第5期。

[2][美]羅納德·克林格勒、約翰·納爾班迪：《公共部門人力資源管理：系統與戰略》，孫柏瑛譯，北京：中國人民大學出版社2001年版。

[3]褚松燕、徐國慶：《公共部門人力資源管理的理論發展與核心價值——唐納德·克林格爾訪談錄》，載《中國行政管理》2002年第9期。

[4][美]羅爾斯：《正義論》，何懷宏等譯，北京：中國社會科學出版社1988年版。