法官制度改革論文

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內容提要：

任何制度都必然存在一定的理念支撐，法官制度的建立無疑也需要符合社會發展的司法理念作為理性的坐標。然而，回顧我國司法制度特別是我國的法官制度，我們會發現，我們的司法改革路徑之所以歷經曲折，在很大程度上就是因為理念上往往存在著準備不足。即便是在司法獨立業已成為國際社會的普遍準則的情況下，我們的司法獨立首要環節——法官獨立仍然在很大程度上未能獲得真正的實現，甚至，真正實現的路途還很遙遠。據此，筆者基于理念與現實操作的角度，從現代司法理念的基本內涵及內容、各國法官制度實踐、我國法官制度的現狀和現代司法理念在我國法官制度的應用四個方面，重點圍繞法官獨立理念，對司法獨立理念應用于法官制度改革作出探討，在進一步闡釋現代司法理念特別是確立司法獨立理念對于法官制度改革的重要作用同時，對我國法官制度的改革提出了相應的對策和措施。

導言：

任何制度都必然存在一定的理念支撐，法官制度的建立無疑也需要符合社會發展的司法理念作為理性的坐標。然而，回顧我國司法制度特別是我國的法官制度，我們會發現，我們的司法改革路徑之所以歷經曲折，在很大程度上就是因為理念上往往存在著準備不足。即便是在司法獨立業已成為國際社會的普遍準則的情況下，我們的司法獨立首要環節——法官獨立仍然在很大程度上未能獲得真正的實現，甚至，真正實現的路途還很遙遠。簡單來講，就筆者身處基層法院這樣一個微小的角度，在日常的法院生活中，時時處處所能感受到的仍然是與現代法治理論相去甚遠的司法現實，比如法官的任命和管理仍然是典型的行政體制；比如我們的法官一大部分的精力其實并沒有集中到審判業務上來，而是有著大量的其他性質的事務占據著法官的日常工作時間；比如在社會及公眾對法官的要求日益提升的背景下，卻并沒有相應的保障機制來為法官的獨立地位作保證等等，雖然，漢密爾頓有句名言：“就人類天性而言，對某人的生活有了控制權，等于其意志有控制權?！痹缫呀浗沂境霆毩⒌谋Ｕ象w系對于法官獨立地位確立的重要性。然而遺憾的是，這種現實的存在還必然將會是一個長期的過程。盡管筆者已經把理論和現實的距離是遙遠的這一認識作為常識來接受，但面對現實，筆者仍然感到了沉重，據此，筆者試從理念與現實操作的角度，對現代司法理念應用于法官制度改革作出探討，旨在進一步闡釋現代司法理念特別是確立司法獨立理念對于法官制度改革的重要作用。

一、現代司法理念的基本內涵及內容

現代司法理念是人們在認識司法客觀規律過程中形成的一系列科學的基本觀念，是支配人們在司法過程中的思維和行動的意識形態與精神指導，包括獨立、中立、公正、民主、效率、公開等。具體說來，現代司法理念就是人類在現代社會對司法客觀規律的認識與高度概括，與其他國家職能活動相比較，司法活動的客觀規律可以分為兩部分：一部分是與其他國家權力相同或相似的規律，如公權力的強制性、確定性；另一部分是司法自身所特有的規律，如裁判權的中立性、專業性。

筆者認為，這些理念中最為核心也是最為關鍵的就是司法獨立理念，作為一項具有廣泛性的社會共識，司法獨立已經成為國際社會共同遵守的法治原則。應該予以特別指出的是，司法獨立作為一項通行的國際司法準則，不僅包括司法權的獨立和司法機關的獨立，還包含著行使司法權的司法機關內部工作人員——法官的獨立?！端痉í毩⑹澜缧浴芬幎ǎ骸懊恳环ü倬鶓杂傻囊罁τ谏鲜鍪聦嵵袛嗉胺芍私?，公平的決定所素屬之事務，不受任何地方及任何理由限制、影響、誘導、壓力、恐嚇或干涉，此亦為其義務?！薄胺ü僭谧龀膳袥Q之過程中，應獨立于其同僚及監督者，任何司法之體系或任何不同階層之組織，均無權干涉法官自由的宣示其判決?！?982年通過的《司法獨立最低標準》第一條明確規定：“法官應享有身份之獨立及實質之獨立。身份獨立是指法官職位之條件及任期之適當保障，以確保法官不受行政干涉。實質獨立是指法官執行期司法職務時，除受法律及其良知之拘束外，不受任何干涉?！?/p>

根據現代司法理論，確立司法獨立理念，主要是以下幾方面的內容：第一，外部獨立。外部獨立指司法系統相對于司法系統之外的權力、影響的獨立，主要體現在兩個方面：一是司法職能的獨立。司法職能屬于居中裁判、適用法律的職能，而非制定規則、管理職能。政治理論和法律理論的發展已經將幾種國家職能完全分開，而且各國的實踐基本上都達到這點。二是司法機構的獨立。這一點與司法職能的獨立相輔相成。我國從古代司法行政合一的模式發展為人民法院作為一個獨立機構存在、法官作為獨立的一支職業化隊伍，表明我國早已完成了這一發展過程。第二，內部獨立。進入本世紀以來，內部獨立逐漸引起普遍關注。它是指司法系統內部作出裁判的法官、法官合議體之間以及它們所屬機構之間的相互獨立。日本的“平賀書簡事件”和我國臺灣地區的“判決書送閱風波”都是促動司法內部獨立運動的重要事件。內部獨立主要包括三項內容：一是不同法院之間的獨立，即同級法院之間、上下級法院之間在各自的管轄范圍內的相互獨立。二是法官合議體之間的獨立，即合議庭、審判委員會之間的在各自的權限范圍內相互獨立。一些帶有咨詢性質的組織如審判長聯席會議、庭務會等不屬于法官合議體，也不得干預法官的獨立裁判。三是法官之間的獨立，即法官裁判案件時不受其他法官的影響。這種情況既包括同一合議體之內的法官之間，也包括擔任司法行政職務與不擔任司法行政職務的法官之間、資深法官與非資深法官之間。當然，承擔不同職責的法官之間可能會存在行政關系、指導關系，但這些關系最終不應當影響法官的獨立決策。第三精神獨立。精神獨立實質上就是指法官個人人格方面的獨立。法官應當具備獨立思考的精神，有獨立承擔責任的勇氣，有獨立分析和處理問題的能力。這一要求不容易衡量或量化，但這是法官個人魅力的核心，自然也應當成為司法獨立理念的重要部分。

在我國，司法獨立因被視為資產階級“三權分立”的產物而蒙上了強烈的意識形態色彩，并在司法實踐中遭到排斥和否定。因此，我國一般倡導審判獨立，并解釋為“人民法院獨立行使審判權，不是合議庭獨立審判，更不是審判員獨立審判，這是我國審判制度的特色，不同于西方國家的法官獨立審判?！币虼?，我國實行的是法院獨立而不是法官獨立。

顯然，僅僅要求法院獨立并不能保證司法活動的獨立性，因為，法院獨立只是消除了外界對法院的干預問題，而沒有解決來自法院內部的對于裁判活動的不良影響。更何況，我國的法院并沒有實現所謂的獨立。如果審判獨立僅僅停留在法院獨立的層面上，那么必然為那些沒有親自參加案件審理過程的法官參與案件討論并進而決定案件裁判結果提供了制度性機制。這就使得這些法官只能根據一般性的經驗和感官知覺對案件進行裁決，從而導致了判斷本身缺乏客觀性和準確性。

當然，應當清醒認知的是，司法獨立并不是法官的特權，而是政治民主、社會發展、權利保障、法治國家的基本要求，只不過法官有幸成為這一要求的“載體”而已。因此，對于法官來說（這也是國家、社會、公眾的要求），必須培養與獨立地位相適應的素質；對于政府來說，必須為法官享受獨立地位提供充分的保障；對于社會來說，獨立是權利與秩序的重要保障，應當自覺維護司法獨立。

二、各國法官制度實踐

對于法官制度，西方國家在法官任用方面主要有兩種模式：一是英美法系國家的“律師資歷前置”模式；即取得法學本科文憑的人，經過律師資格考試之后，先從事一定年限的律師職業，然后經過一定的程序選拔到法院擔任法官。這一模式的突出特點是強調司法實踐對于擔任法官的重要性。在美國，擔任法官通常要經過以下程序：首先要獲得人文社會科學或者自然科學專業的大學本科學位，然后經過考試進入大學法學院學習三年，取得法律職業博士學位（簡稱J.D，相當于我國的碩士學位），再參加律師資格考試；通過后從事一定年限的律師職業，最后按照一定的程序被任命為法官。美國較高級別法院的法官一般來自于較低級別的法官，這就使得上級法院的法官比下級法院法官的素質相對來說要高。英國法官的選拔與美國基本相似。二是大陸法系國家的“司法考試加法曹培訓”模式。主要是在擔任法官之前應當參加競爭激烈的統一司法考試，同時還應接受嚴格的司法實踐培訓。這一模式以德國和日本為代表。德國法官選任程序是，首先在大學學習至少4年半的法律課程，之后參加第一次國家司法考試；通過后到法院、檢察院、律師事務所或者國家政府部門進行至少2年的實踐鍛煉，然后參加第二次國家司法考試；通過后即可從事包括法官、檢察官、律師和公證員在內的實踐。日本法官資格的取得更為復雜：法律專業的學生畢業后，要參加通過率僅為3%的國家司法資格統一考試，通過后進入司法研修所接受為期2年左右的艱苦司法訓練。最后參加最高法院舉行的嚴格的結業考試，成績合格者方可坐上法官的席位。兩種不同的法官選任路徑，體現出很相似的要求：不僅要具有深厚的法學理論素養，還要具備豐富的司法實踐經驗。

三、我國法官制度的現狀

客觀地說，改革開放以來，尤其是20世紀90年代以后，我國在法官制度方面的改革力度是前所未有的，也確實取得了令人振奮的成果。但應當指出的是，到目前為止，我國法官制度改革基本上是在原有的體制框架和思路范圍內展開的，其主導傾向是對現行法官制度的弊端進行局部性修正，而不是結構性的變革。這難免使得我國法官制度改革和既定的目標之間存在著較大的差距。筆者認為，要想使我國法官制度在整體上取得實質性進展，必須從傳統的思維模式中走出來，實現法官制度的科學合理，從而推動我國司法事業的進步。分析我國現有的法官制度，主要存在以下幾個方面的問題：

一是法官制度的等級化。所謂法官的等級化，是指按照一定的標準將法官分為若干不同的級別，較低級別的法官服從于較高級別法官的領導和指揮，從而在法官之間形成具有地位和身份上的上下等級關系的一種法官管理制度。這是我國法官管理制度的固有傳統，也是最顯著的特征。首先，法官等級化體現為案件請示匯報制度上。顯然，從我國法官整體素質不高的現狀出發，為保證案件的質量，下級法官在做出裁決前就案件的事實和法律問題，向業務素質高的上級法官請示和回報，在一定程度上避免了誤判和錯判。但是，該項制度無疑從本質上違背了司法活動的內在規律和司法獨立的基本要求。

其次表現在案件審批制度上。案件審批制度是指合議庭或者獨任審判員在對案件進行開庭審理后，做出裁決前，必須將擬對案件的處理意見向法院主管業務的有關行政領導（庭長、院長等）匯報，由有關行政領導審查決定案件處理結果并作出批示的制度。它的危害就在于直接審理案件的法官對案件的審理結果沒有決定權，而對案件有決定權的法官不直接參加審理案件。這就是通常所說的“審者不判、判者不審”的現象。此項制度使得案件的實體公正和程序公正在很大程度上都很難得到保證。

二是法官制度的行政化。與法院級別行政化的同時，法官的管理也實行了級別化管理。法院在編的工作人員都納入統一的行政體系中，審判員有副科級、科技、副處級等級別的劃分。雖然《法官法》將法官分為十二個等級，但實際上，在實踐的操作中，對法官待遇等問題起決定作用的仍然是各種行政級別。這對法官的獨立形成了根本性的制約，在日常的工作中，法官們更為關心的往往是自身行政級別的晉升而遠非法官級別，原因是很簡單的——行政級別直接決定了法官的各種待遇、保障，法官級別在實際上幾乎相同虛設。

三是法官制度的地方化。我國的各級地方法官主要是由同級人大及其常委會任命，這就為司法地方化的問題埋下了伏筆。在實踐中，我國法官管理制度實行黨管干部的原則，法官的任命首先要經過當地黨的組織部門考察同意，才能提交人大任免，“法官在任免的實際運作中，地方黨政領導起著直接決定作用?！雹佟霸S多案件從受理、審理、裁決到執行，司法審判人員都有可能受到來自地方黨政領導的批條、招呼乃至直接的指示。由于目前司法權依附于地方，審判人員往往被迫屈從這些外來壓力，在審判過程中考慮許多非法律的因素，這就嚴重地妨害了司法的獨立和公正，為司法腐敗開了方便之門?！雹?/p>

四是法官準入的大眾化。曾幾何時，能夠坐在法官審判席上的人員來源非常龐雜，但都缺乏一個司法職業最基本的準入條件——具備相應的法律專業知識。雖然這一點是由我國客觀的現實條件所決定的，但毋庸置疑的是，作為過渡性的歷史階段，法官人員素質的低下，不僅不利于實現司法的使命——社會公正，更在很大程度上傷害了司法獨立所必須具備的條件——在全社會樹立的司法權威和公眾對于法律的信仰即司法的公信力。同時，盡管為提高法官素質，我們也做出了各種竭盡所能的努力，比如舉辦各種層次、形式多樣的教育培訓，但良好的初衷在實踐中的操作并不理想，在職教育的種種局限性也制約了培訓的效果。形式化、水分很大的學歷層次是上去了，但真正的專業素養和新時代職業化法官所必備的現代司法理念是否得到了領悟和掌握，是一個很難得到確定回答的問題。

四、現代司法理念在我國法官制度的應用

司法活動屬于高層次的精神活動，有無現代司法理念被稱為法律職業人士的“職業靈魂”，即司法理念對于法官素質來說是最基本的要求。而司法獨立理念的最高境界就是實現司法個體獨立，它是指作為行使司法權的個體，法官在審判過程中依據法律的規定和自己對法律的誠摯理解和內心確信，獨立自主地對案件作出裁決，不受任何外在因素的影響和干預。也就是說，法官在司法活動中，以法律條文為大前提，以案件事實為小前提，依照一定的邏輯推理得出結論。正如馬克思所說：“法官除了法律就沒有別的上司?！眲P普利堤認為：“司法獨立本身并不具有終極價值；它本身并不是一種目的，而只具有一種工具性價值，它的最終目的是為了保證法官公正無私地審理案件?！边@就決定了實現司法獨立，關鍵是要在外部為法官獨立提供符合獨立性質的制度環境，在內部確立能夠確保司法運作邏輯的知識化、專業化和理性化的法官獨立制度，據此，筆者認為，改革完善現行的法官制度，可以在司法獨立理念的指引下，從以下幾個方面考慮：

1、建立并嚴格執行法官準入和選任制度。

（1）嚴格法官準入制度。如上所述，法律職業是一種高度專業化的職業，法律有自己獨立的知識傳統，它不是生活知識的大雜燴，不經過專門的學習和訓練，就無法勝任“社會醫生”的職責。況且良莠雜處的結果往往是“劣幣逐良幣”，殘次品充斥市場。只有統一的法律訓練，才能消弭魚龍混雜的局面，使他們獲得法律的頭腦（legalmind）。因此，擔任法官，首先必須具備相應的專業法律知識和素養，其次是必須通過全國統一的司法考試，才能獲得擔任法官的資格。這主要是基于我國司法隊伍素質整體較為低下的現狀考慮的，事實上，也只能通過這一途徑不斷提升法官隊伍的素質，推進法官職業化的進程，并最終在全社會樹立司法權威和司法的公信力，從而實現建立法治國家的最終目標。

（2）建立一元化的嚴格司法訓練制度。大學法律教育培養的目標在于使學生具有深厚的人文精神和良好的法學理論素養。司法訓練制度的目的則是為了訓練他們熟練地掌握司法實務技能，把書本知識具體運用于司法實踐。如由司法行政部門統一組織通過司法[2]資格考試的學生進行為期兩年的司法訓練。在訓練期間，學員應當先后在法院、檢察院、律師事務所和國家行政機關接受鍛煉。實習期滿后再進行以法律實務為重點的第二次司法考試?？荚嚭细窈蠹幢蝗蚊鼮槌跞畏ü?、檢察官和律師。這種制度的建立，在于形成法官與其他法律從業者之間的共同價值取向和思維方式，為法律職業共同體的出現奠定基礎。

（3）建立符合現代司法理念的法官人事制度。我國現有的法官任免制度的主要弊端在于，法官任免的層次過多，地方色彩濃厚，筆者認為，可以建立全國性的法官考評委員會，對通過第二次司法考試的人員進行提名，由全國人大常委會討論，再由國家主席任命。努力排除地方權力機關對法官任免的不正當干預，確保法院及法官獨立行使司法權。

（4）確立法官終身制。實際上，法官終身制是保障法官獨立地位的基本制度。早在二百多年前，漢密爾頓就斷言“堅定、一貫尊重憲法所授之權與人權，乃司法所必備之品質，絕非臨時任命司法人員所能具備。短期任職之法官，不論如何任命或由誰任命，均將在一些方面使其獨立精神受到影響?！雹坭b于西方國家的成功實踐，我們完全可以予以借鑒，這對于我們真正確立法官的獨立地位具有決定性的意義。

2、準確界定法官的社會功能和角色，并以此為基準建構獨立的法官隊伍。

顯而易見，我國法官制度改革中存在的法官應當為黨和國家工作大局服務的指導思想，是“司法為政治服務”思維模式的產物。這就是的法官社會職能的模糊化和高度“泛化”成為一種普遍的制約法官職業化、法官獨立的障礙。損害了司法的中立地位，對司法在社會中的應有權威造成了極大傷害。據此，筆者認為，必須徹底厘清我國法關于黨政機關工作人員在社會功能和社會角色上的界限，將法官的職責嚴格限定在司法活動范圍之內，禁止其參加與司法職責宗旨相違背的社會性事務。1997年美國華盛頓特區聯邦上訴法院首席法官愛德華茲（HarryEdwards）在我國演講時指出，西方國家的法官之所以享有極高的權威，其中一個重要的原因就是“這些法官的權力是由明確的、公開宣布的規則規定的，這一權力在與其他政府部門和公眾的關系中是有限的。如果沒有限制，社會公眾肯定會擔心法官的權力過大。而且，從長遠的觀點來看，法官的權力在很大程度上來自社會地位以及社會對他們所作決定的合法性、公正性的信任；對法官權力的限制一開始好像削弱了法官的權力，但最終卻形成了全社會對司法行為和發行的信任?！蔽阌怪靡?，對西方法治精神和司法實踐具有深刻領悟的愛德華茲法官的話對我們改革法官制度有著重要的借鑒意義。

3、構筑符合審判規律內在要求的現代化法官管理模式。

&nbp;從法官獨立的內在要求出發，筆者認為，可以從以下方面構建法官獨立的管理機制：（1）以業務素質為標準，重新分類組建法院工作群體，將全體法院工作人員劃分為法官、書記官、司法警察和行政事務官四大類別，按照各自獨立的特點進行分類管理。（2）對于具有司法資格證書的人員（包括現有的具有審判資格），根據他們的專業水平和審判經驗，劃分為法官和法官助理，確保法官的辦案質量和效率。（3）調整法院機構設置模式，設置民事審判庭、刑事審判庭、行政審判庭和行政事務處四大機構，各機構負責人不再對法官的審判活動進行指揮和干涉，也不再對法官審理案件的結果承擔領導責任。減少作出司法決策的主體數量和層次，賦予法官在審判活動中更多的獨立職權。

四是建立積累法官智慧和知識的制度性機制——判例法制度。

我們知道，司法獨立是建立在法律知識和法律推理的獨立性上的，而法官正是這種知識的適用者。目前我國的司法體系中尚缺乏衡量優秀法官和普通法官的知識標準，而只有道德和政治標準。一個優秀法官的形象就是勤勤懇懇、任勞任怨為群眾排憂解難的人民公仆形象，法官在自我認同的標準上，還沒有形成獨立的邏輯即判斷標準。這在很大程度上放縱了法官們依照行政化的標準來行為，比如，實踐中，很多法官感興趣的往往是行政級別的晉升。但是如果確立判例法制度，就會為法官們為法律知識的增長做出自己的貢獻提供機制性的保障，法官在法律知識的生產體系中的地位將會發生極大的轉變，即變被動的適用法律的“機器”為主動的法律知識的創造者。實際上，這一點在西方國家的法律發展史上發揮了重要的推動作用，比如在判例法國家，尤其在美國，優秀的法官就是杰出的法學家，他們往往是某種法律流派的代表和創始人。西方國家的成功經驗，無疑對我們的法官制度改革有著它山之石可以攻玉的借鑒意義。

參考書目：

1、北京大學法學院編，《法學的誘惑》，法律出版社2003年1月出版。

2、強世功著，《法律人的城邦》，上海三聯出版社2003年12月出版。

3、賀衛方著，《運送正義的方式》，上海三聯出版社2002年12月出版。

4、蘇力著，《送法下鄉》，中國政法大學出版社2000年出版。

5、譚世貴著，《司法獨立問題研究》，法律出版社2004年3月出版。

6、張衛平主編，《司法改革論評》（第三輯），中國法制出版社2002年6月出版。

注釋：

①王利明：《司法改革研究》，法律出版社2000版，第167頁。

②王旭：《論司法權的中央化》，《戰略與管理》2001年第5期。

③[美]漢密爾頓、杰依、麥迪遜著，《聯邦黨人文集》，商務印書館1980年版，第395頁。