陪審制度淵源和發展論文

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主義市場體制的確立和給人民法院的審判工作提出了許多新的課題，改革舊的審判方式是法院面臨的首要任務和工作重心。在審判方式改革中，強化合議庭的功能是難點，也是事關審判方式改革能否順利進行的關鍵。合議庭是代表法院行使審判權、依法審理案件的基本組織，人民法院有相當數量的一審案件是由人民陪審員參與組成合議庭審理的，對合議庭職能的改革也勢必涉及陪審制度的存廢及出路。本文從我國陪審制度的發展現狀出發，評析其優劣所在，并就改革方向進行一番探討。

一、我國陪審制度的淵源和發展

我國的陪審制度是指人民法院在審理第一審案件時，除簡單的民事案件、輕微的刑事案件和另有規定的案件外，須請人民群眾以陪審員身份參加合議庭進行審理。陪審制度是司法民主化的一種體現，由于舊長期處于封建專制統治之下，清朝以前的封建社會不存在陪審制度，到了民國時期，國民黨政府雖曾制定過陪審法，但未實施。共產黨建立革命根據地政權時期，為適應當時的斗爭形勢，效仿前蘇聯吸收群眾參加審判活動，1930年中共蘇區執委會頒布的《裁判部暫行組織及裁判條例》規定了陪審員參加審判的原則，這應視為我國人民陪審制度的萌芽?？谷諔馉幒偷谌螄鴥雀锩鼞馉帟r期，各革命根據地都先后實行了人民陪審員制度。新中國成立后，1951年頒布的《人民法院暫行組織條例》規定實行人民陪審制度，1954年憲法將人民陪審制度作為憲法原則，同年的法院組織法據此作了更具體的規定，1979年新頒布的法院組織法以及后來陸續頒布、修訂的《刑事訴訟法》、《民事訴訟法》、《行政訴訟法》均規定了人民陪審員同審判員共同組成合議庭審理第一審案件，人民陪審員在執行陪審職務時，與審判員有同等的權利義務。由此可見，我國實行的陪審制度同英美法系等國家的陪審制度不同，我國的陪審制度其實是“參審制”，即陪審員的權利、義務與法官相同，對實體和法律問題具有表決權；而英美法系的陪審員不是合議庭組成人員，他們坐在專設的陪審團席上，只對案件的事實問題作出判斷，對法律問題則無權決定。

淵源于民主革命時期的人民陪審制度是人民群眾直接參與國家管理活動的具體體現，也是審判機關接受群眾監督的一個重要途徑。在幾十年的司法實踐中，人民陪審制度對我國社會主義民主和法制建設所起的作用是不可否認的。但是，由于長期實行計劃經濟，加之國家對如何鼓勵民眾參加生活的宣傳和舉措力度不夠，民眾的文化素質、法律和民主意識較低，使我國的陪審制度一直處于艱難發展狀況，其積極作用受到很大限制。鑒于這種情況，1983年全國人大常委會修改法院組織法時，縮小了陪審制度的適用范圍，將過去的凡一審案件均采取陪審改為法院自己決定是否由審判員組成合議庭或是由審判員和人民陪審員組成合議庭，這一修改體現了我國的基本國情，是充分考慮人民陪審制度實施情況的務實之舉。

二、陪審制度的優劣所在和存廢探討

如前所述，我國陪審制度在司法實踐中的運作及效果并不盡如人意，存在著種種缺陷和不足，主要表現在：

（一）產生方式混亂

我國尚無完整、統一的陪審制度規范，法院組織法和選舉法對人民陪審員的產生、換屆也未作明確規定，根據最高人民法院1963年2月11日《關于結合基層普選選舉人民陪審員的通知》和1978年3月27日《關于人民法院陪審的群眾代表產生辦法的通知》精神，將人民陪審員的選舉工作列為人大代表選舉工作中的一個組成部分，其任期與地方各級人大代表任期相同。實踐中的習慣做法是人民代表大會換屆選舉時，由選民選出人民陪審員，經人代會通過后產生。但由于許多地方基層工作渙散，加之對陪審員的選舉工作認識不足，常常省略了選舉程序，由鄉、鎮、街道推薦、報送陪審員名單經同級人大常委會認可，而這種推薦工作也顯得不嚴肅，隨意性大，甚至處于停頓狀態。許多法院為了工作需要只好直接聘請自己認為合適的人作為陪審員參加合議庭。這種未經人大審查任命產生的陪審員，其行使法官職權的合法性受到質疑。由于陪審員的任職資格、產生依據和程序缺乏具體的、有權威性的規定，了陪審制度效能的正常發揮。

（二）聘請范圍受限

陪審員難請是許多法院的同感，具有一定素質的基層組織工作人員包括街道、、鄉村干部是最理想的陪審員人選，但由于這部分人員同時擔任本職工作，受崗位限制常常無法參加審判活動，因此許多法院只能在離、退休人員、無業人員、農民當中聘請，但即使是這部分人也往往難以到位。一是因為法院經費困難，所能支付的陪審費偏低。因此沒有多少人愿意耽誤自己的掙錢機會和時間去擔任報酬甚微的陪審員。二是一些人因懼怕刑事被告人打擊報復而不愿陪審。由于聘請范圍受限，被法院聘為人民陪審員的那些離退休人員、農民、無業人員常常是一聘數年甚至終生，而無換屆之說，成了所謂的“陪審專業戶”，而那些更適合擔任陪審職責的人卻從未代表廣大群眾參加國家的審判活動，不具有普遍性也就失去了代表性。

（三）審判素質不高

實踐當中，許多陪審員法律水平、政策水平不高，很難在合議庭中發揮應有的作用。有一種觀點認為陪審制的特點之一就是請“外行人”來當法官，因此陪審員法律業務水平的高低并不是影響其作用發揮的主要因素，對此筆者不能茍同。人民陪審員在合議庭中的地位、職責同審判員相同，既要參與案件審理的全過程，又有權對程序問題和實體處理行使表決權，因此，陪審員應該具備最基本的審判素質，包括了解刑事、民事、經濟、行政實體法和程序法的一般原理，知道審判工作的基本原則和制度，否則就很難勝任陪審工作。

（四）陪審流于形式

陪審員審判素質不高必然導致陪審流于形式，“一人審，二人陪、三人同簽名”現象普遍。許多陪審員對法律規定知之甚少，在審查事實、證據、評判是非曲直時往往無話可說。而且由于缺乏責任感，他們在庭審前很少查閱、法律，甚至不閱卷，在庭審中一言不發，合議時千篇一律都是“同意審判長意見”，往往是一個案件審完了卻不知審的是什么案，“陪而不審，合而不議”，使陪審成為一種“陪襯”，合議也成了審判長個人獨斷，從而使合議庭這種法定審判組織形同虛設，無法做到集思廣益、兼聽則明，也很難保證審判質量。

由于陪審制度的上述缺陷，制約了其作用的應有發揮，而且也影響了審判工作的質量和效率，因此，有一部分人主張人民陪審制度已失去了其存在的現實意義，應予廢止。他們認為，國家法律本身就是民眾意志的體現，人民法院是代表和保護人民利益的審判機關，而人民法官也是由各級人民代表大會審查任命的，他們在審理案件時堅持“以事實為根據，以法律為準繩”就已經體現了人民的意志和利益，且實行公開審判原則將審判活動始終置于了人民群眾的監督之下，非要安排兩名從群眾中產生的陪審員參加合議才能體現民眾意志其實是一種形式主義。此外，憲法規定人民群眾對審判權的監督只能通過人民代表大會，而不能直接參與行使國家審判權，陪審制度在法理上與人民法院獨立審判原則相矛盾。

筆者認為，人民陪審制度是存是廢不能簡單以我們過去實行這項制度的效果和作用來評判，因為諸多缺限與不足的存在并不全在于制度本身的好壞優劣，而是更多地決定于實施制度的人的素質及行為。陪審制度是民主政治的重要組成部分，凡是主張和倡導民主的國家大都實行了陪審制，隨著我國社會主義市場經濟和民主法制建設的不斷發展完善，陪審制度的重要性和現實意義越發顯現出來。

（一）是實施依法治國方略的需要

九屆人大二次會議把依法治國建設社會主義法治國家載入憲法，依法治國的基本是廣大人民群眾在黨的領導下依照憲法和法律的規定，通過各種途徑和形式，管理國家事務和社會事務，逐步實現社會主義民主的制度化、法律化。要實現依法治國，就必須在“中華人民共和國一切權力屬于人民”的憲法原則下，進一步健全和加強我國的人民代表大會制度及與之相關的各項民主政治制度，對政府依法行政、司法機關公正執法進行嚴格監督。作為一項重要的民主政治形式，陪審制度是人民直接參與國家管理的具體體現，是審判機關主動接受群眾監督的重要途徑。同時，依法治國的主體是廣大人民群眾，落實依法治國方略的一個重要前提是全民法律意識的普及和提高，人民陪審員來源具有廣泛性，對他們進行上崗前的法律培訓，也是一種有效的普法宣傳形式。

（二）是落實審判公開原則的要求

審判公開原則是我國憲法及訴訟法所確立的一項重要原則和制度，公開審判是審判工作的重心，其意義在于把案件審理過程公開置于群眾監督之下，增加透明度。審判公開不僅僅是公開庭審、讓群眾旁聽這種形式上的公開，更重要的是從實質上公開，即由群眾以人民陪審員的身份參與案件實體審理和裁判，這才是一種純粹意義上的公開。

（三）有利于法院獨立行使審判權

我國憲法及訴訟法均規定，人民法院獨立行使審判權，不受行政機關、社會團體和個人的干涉，但由于觀念及體制等方面的原因，法院和法官審理案件時經常會受到來自法院外部和內部的干涉。人民陪審員來源于群眾，他們在行政管理上不隸屬于法院，吸收他們參加審判，可以避開有關部門和領導的干預，防止“以言代法，以權壓法”，從而有利于司法獨立。

（四）有利于保證辦案質量，促進司法公開

公開帶來公正，由陪審員直接參與案件審理能限制司法權的濫用，防止并減少關系、人情對審判活動的干擾，從而保證公正裁判，促進廉政建設。合議庭中有陪審員當法官，還可以增加當事人和群眾對法院審判活動的信賴感，有利于樹立司法權威。此外，對于一些專業性強、知識要求高、審理難度大的案件，吸收在該領域有專長的學者、專家作為陪審員參加審判，對保證辦案質量、提高辦案效率是非常有益的。

（五）有助于緩解審理力量不足的矛盾

隨著社會主義法制建設的發展和公民法律意識的增強，需要運用法律手段調整的社會關系增多，法院受理案件逐年上升，審理難度不斷增大，造成審判力量與審判任務不相適應的矛盾較為突出。審判人員不僅要保質保量完成個人每年的辦案指標，還要參與他人承辦案件的庭審和合議，工作量很大，要么疲于應付，顧此失彼，要么合而不議，議而不決，使合議流于形式。人民陪審員作為編外法官參加審判工作，只要能夠通過一系列的改革措施和制度來調動起他們的積極性，真正發揮作用，那么將有效緩解法院人員和經費不足的困難。

人民陪審制度在我國實施了半個多世紀，具有較廣泛的群眾基礎和社會基礎，它是人民司法工作走群眾路線的一個好傳統，在改革開放和市場經濟的新形勢下，我們不但不能廢除它，而且要繼承和發展這一優良傳統。同時，對于陪審制度實施中存在的種種缺陷和問題也應認真，揚長避短，立足我國實際，并吸收西方陪審制度的合理因素，進行必要的改革，使人民陪審制度名實相符，切實發揮參與、監督的作用，真正體現公開、民主的實質。

三、陪審制度的改革與出路

（一）陪審員任職資格限制

陪審員的產生范圍應有廣泛性，要兼顧不同民族、不同性別、不同職業、不同年齡段的人，使更多的人獲得參與審判活動的機會。參照法官法的有關規定和國外慣例，陪審員任職資格應為：年滿23歲、擁護憲法和、有選舉權和被選舉權、具有民事行為能力、未因犯罪受過刑事處罰、富有正義感的本轄區居民。隨著近年來法院受理案件涉案范圍和審理難度的不斷加大，為了保證辦案質量和效率，對陪審員的文化程度應有一定要求，至少應是高中以上文化程度，并盡量使大專以上文化程度的陪審員占有較大比例。至于其法律知識水平高低則不應視作資格要件。法院為審理專業性強、難度大的案件所聘請的專家型陪審員，其任職資格還不應受居住區域的限制。

（二）選任應規范有序

陪審員不是政府官員或人民代表，不必由人民代表大會正式地選舉產生，同時陪審員又具有法官職責，行使審判權力，隨便由法院聘請或單位推薦的做法也不可取。人民陪審員應當經過人大常委會任命，其選任也應遵循一定的程序，可在市、區政府的組織下，由鄉、鎮、街道等基層組織按照任職資格將轄區內符合條件的候選人初選出來，由市、區政府送交當地中級法院和基層法院，由法院政工部門進一步篩選后按審判員呈批手續報同級人大常委會審查任命并頒發人民陪審員資格證書。人民法院也可以根據審判需要從特定部門和行業聘請專家型陪審員，報人大任命。選任陪審員還應遵循本人自愿原則。為了使更多的人獲得參加審判活動的機會，擴大陪審員覆蓋面，防止“陪審專業戶”現象，陪審員的任期不宜太長，可與人大代表任期相同。在每屆人大換屆選舉期間，人民法院將新聘的人民陪審員名單及任期屆滿的陪審員名單一起報同級人大常委會任免。

（三）嚴格對陪審員的管理

應改革以往陪審員“有人選、無人管”的局面，建議在政府法制部門或人大法工委設立陪審員管理委員會，負責對陪審員任免、審批、考評、管理等事宜，人民陪審員也應像法官年度考核那樣就履行職責情況定期向管理委員會述職，并就陪審中發現法院在審判活動和廉政建設方面的及時向管理委員會匯報。黨委政法委、人大常委會在檢查、監督法院工作時也要將陪審制度實施情況作為一項重要。法院內部可由政工部門或書記官部門負責陪審員的聯絡、資格審查、上崗培訓等，建立陪審員聯系卡制度，將現任陪審員基本情況制成卡發給審判人員，由審判長確定參審陪審員后，再由政工或書記官部門負責通知該陪審員到法院辦理參審手續，此外還要按年度將陪審員工作表現、留任或免職建議等報陪審員管理委員會。

（四）強化法律業務培訓

陪審員行使法官職責，因此盡管是否具備法律業務能力不是其任職資格條件，但一旦被任命為人民陪審員就應對其進行必要的上崗培訓，使其掌握能勝任審判崗位的基本法律知識。培訓人民陪審員應形成一項制度，國家法官學院編寫陪審員專用教材，由陪審員所在地中級法院部負責對新任陪審員進行系統培訓。陪審員所在基層法院也可通過自學與集訓相結合、與實踐相結合等多種形式，組織陪審員新頒布的法律法規及重要司法解釋。

（五）明確職責范圍，落實權利義務

陪審員雖然名為編外法官、“布衣法官”，履行與審判人員同等的職責，享有相同的權利，承擔對等的義務，但長期以來，由于陪審員職責不明，權利義務不落實，使陪審名存實亡。陪審員的職責內容可參照《法官法》對法官權利義務的有關規定，同時由于其身份的特殊性，其權利義務也存在不同于正式法官之處。

在權利方面。有權閱卷，了解、熟悉案情，庭審中有權發問、認證，合議時有表決權，當與審判長意見分歧時，應少數服從多數。此外，陪審員對審判長的工作還有監督權、建議權，有申請對其人身進行保護的權利和獲得勞動報酬的權利以及非經法定事由、特定程序不被免職或受到刑事、行政處分的權利等。

在義務方面。應嚴格遵守憲法和法律，公正廉潔，依法辦案，有義務保守國家秘密和審判工作秘密，遵守法院審判紀律。國家法律應將公民參加陪審活動規定為一項法定義務，不得無故逃避這一義務，否則將受到行政方面和方面的一定處罰。

（六）完善激勵與制約機制

如何調動陪審員參與審判的積極性及如何保證其在審判中切實發揮應有的作用關系到陪審制度改革的成效，而積極性的提高、作用的發揮又離不開一套行之有效的激勵和制約機制。

首先在激勵機制方面。一是要實行較優厚的福利待遇。陪審員到法院參與辦案，誤工誤時，應對其予以經濟補償，陪審費普遍偏低，這同陪審員在審判中的作用甚微有關，今后，當陪審員在審判中真正擔當法官角色、行使法官權力之后，陪審費應上調至與其職責、作用相當的水平。除每審結一個案件要發給適當的辦案補貼外，對有固定單位和工資的陪審員，其單位不得扣減出庭期間的工資，對沒有工作單位的陪審員，還應補償其誤工期間的合理收入。陪審員參審的各項合理開支包括費、誤餐費等也應由法院負擔。實行“收入兩條線”后，陪審費用由政府財政部門專項列支撥付。二是要提高陪審員的地位。要讓全社會都認識到擔任人民陪審員是一種僅次于人民代表的政治榮譽，二者都是民眾意志的代表，不同的是前者是參政議政，后者是參與國家審判活動。并采取多種形式擴大人民陪審員參與國家政治生活的范圍，例如陪審員可以作為特邀代表參加人大和法院召開的一些重要會議和活動，選舉各級人大代表時可有側重性地從陪審員或擔任過陪審員的人當中確定候選人。此外，人民陪審員資格證書同人大代表證、教師證、士兵證等一樣，應既是一種資格證明、榮譽證明，也是一種待遇證明，陪審員憑證可在就醫、就業、乘坐交通工具、出入公共場所等方面享有一定的優惠。

其次，在制約機制方面。有權力就要有制約，陪審員參與行使國家審判權，作為一支非固定的編外法官隊伍，對他們的監督、制約應同職業法官相銜接，這是大方向，但如何使這種制約機制運作得恰到好處卻非易事。有些人主張，對法官的錯案責任追究制也同樣適用于人民陪審員，筆者認為這種觀點值得商榷。陪審員畢竟不是正式法官，受知識水平、業務能力和審判經驗等，辦案時出現差錯在所難免，若對其追究錯案責任，容易挫傷群眾參與審判活動的積極性，而且陪審員與法院沒有行政隸屬關系，由法院對其追究責任也不適當。從目前情況看，大多數地方陪審員權利尚不落實，他們對裁判結果的影響力較低，由于他們的原因和責任造成錯案的情況還不多見。但是陪審員參與審判全過程，了解審判活動內情，如果他們利用職務便利，向當事人或其他人泄露審判秘密，造成不良后果或者為了謀取個人私利，與當事人串通，干擾法院公正辦案等等，對這些違反陪審員職業道德和審判紀律的行為，由法院政工部門調查屬實后，報陪審員管理委員會處理。處理方式有：批評；扣除陪審補助；建議陪審員所在單位對其給予行政處分；由人大常委會終生免除其陪審員資格等，同時還要注重處理與教育的效果。隨著陪審制度改革的不斷深入和陪審員權利的真正落實、作用的充分發揮，對因陪審員故意或失職所造成的錯案，可參照對法官的錯案責任追究制進行處理，但在追究程序、追究機關、追究方式上應有別于職業法官。

（七）協調好陪審與主審二者之間的關系

目前，全國法院系統正在積極開展審判長選任活動，推行主審法官負責制，有些做法超前的法院還規定只有具備審判長職稱的法官才有資格組成合議庭審理案件，這對我們原有的審判運行機制和陪審制度無疑是種挑戰。一方面要求審判長對案件負全部責任，一方面又要堅持在陪審員與審判長意見相左時少數服從多數的原則，這無異會影響審判長權責的真正落實。因此從深層次改革陪審體制，最大限度協調好陪審與主審之間的關系顯得非常迫切。對此，一是可以采取有側重性地陪審某類案件的做法，如盡可能讓陪審員參加刑事案件和行政案件的審理。因為刑事訴訟是個人、單位和國家打官司，行政訴訟是公民、法人、其他組織跟政府打官司，讓陪審員多參與這兩類案件可以更直接地體現民眾參與的民主色彩。二是可適當限制陪審人數和范圍。陪審員參與一審案件的審判活動，三人組成的合議庭只設一名陪審員，其主要職責在于監督和參與。

陪審制度改革已勢在必行，除了各級黨委、人大、政府、法院要形成共識，協同努力，設置專門管理機構，強化對陪審員的培訓和管理，落實陪審員的權利和義務，完善獎勵、監督、制約機制外，國家應該加快對陪審制度方面的立法進程，對人民陪審員的任免獎懲、責權保障、監督管理、福利待遇諸方面內容作出具體的成文性規定，使廣大人民群眾參與行使國家審判權力的一系列活動有法可依，并調動起全社會的民主、法律意識和參與國家管理活動的積極性，在實踐中不斷完善具有特色的人民陪審制度。