公務員權益保障研究論文

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二十世紀九十年代以來，我國逐漸建立起了保障外部行政管理相對方的公民、法人和其他組織合法權利的司法救濟制度，如行政復議、行政訴訟、行政賠償制度。但是，作為行政機關內部具有行政隸屬關系的公務員、公務員群體或下級機關的內部行政相對人，其合法權利遭受行政行為的不法侵害或不利影響，除了經行政救濟程序進行申訴控告和人事爭議仲裁外，目前尚無其他有效途徑給予救濟和保障。

公務員救濟制度，即公務員依法要求特定國家機關撤銷或變更違法或不當具體人事行政行為，并獲得賠償的法律制度。作為公務員制度內容之一的公務員權益救濟制度，筆者在思考相關問題發現，其依然存在一些亟待完善的地方。因此，有必要認真探討我國的公務員救濟制度，促進我國的人事行政管理逐漸從人治走向法治，保障國家公務員的合法權益。

一、權益侵害的現狀

隨著我國公務員制度的建立，政府機構改革的逐步實施，競爭上崗、裁減冗員、依法行政、反腐倡廉等舉措得以落實。一方面，它將促進公務員制度朝著規范有序的法治軌道運行，另一方面，由于我國行政法律制度尚不健全，內部行政管理制度和外部監督制約機制尚不完善，一些行政機關首長民主法治意識淡薄，公務員權益受到不法侵害的現狀客觀存在。例如報考公務員的限制，招錄公務員的違規，職務升降的不公正，業務考核的不合理，獎勵懲罰的不分明，福利待遇的不公道，辭職辭退的違法等。某些行政首長利用人事調動、職稱評定、福利分房、考核評比、懲治腐敗等權力和機會，以權謀私，收受賄賂，拉幫結派，排斥異己，打擊報復，濫施恩威，在下級公務員面前頤指氣使，飛揚跋扈，無視其下級公務員的基本人格和權益。個別行政首長甚至借“首長負責制”、“一只筆簽字”等權利，一手遮天、獨斷專橫，導致嚴重侵害下級公務員合法權益現象的發生。由于我國目前缺少保障公務員合法權益的救濟制度，一些下級公務員只能忍氣吞聲，有苦難言，有冤難伸；在首長面前唯唯諾諾、惟命是從、卑躬屈膝、是非不分；那些敢于申訴控告者，卻橫遭變本加厲的打擊報復。

二、權益救濟的范圍

公務員權益救濟的范圍，是指依法可受救濟的人事行政行為的范圍。根據《中華人民共和國公務員法》的規定，可請求行政救濟的具體人事行政行為有三類：

（一）人事行政處理決定

人事行政處理決定，是指行政機關依法對特定公務員的權利義務所作的單方、要式人事行政行為。根據《中華人民共和國公務員法》第90條的規定：“公務員對涉及本人的下列人事處理不服的，可以自知道該人事處理之日起三十日內向原處理機關申請復核；對復核結果不服的，可以自接到復核決定之日起十五日內，按照規定向同級公務員主管部門或者作出該人事處理的機關的上一級機關提出申訴；也可以不經復核，自知道該人事處理之日起三十日內直接提出申訴：（一）處分；（二）辭退或者取消錄用；（三）降職；（四）定期考核定為不稱職；（五）免職；（六）申請辭職、提前退休未予批準；（七）未按規定確定或者扣減工資、福利、保險待遇；（八）法律、法規規定可以申訴的其他情形?！?/p>

（二）人事行政侵權行為

人事行政侵權行為，一般是指非法侵犯特定公務員合法權益的人事行政行為。從這一意義上說，違法或不當的人事行政處理決定，也往往是人事行政侵權行為。但是，對人事行政處理決定的侵權已有相應的救濟形式，并不按人事行政侵權行為進行救濟。因此，這里的人事行政侵權行為，特指行政機關及其領導人員運用職權，以非人事行政處理決定的形式，侵犯特定公務員合法權益的非要式單方行政行為。它包括作為和不作為兩種形式。作為的人事行政侵權，是指積極、主動實施的人事行政行為，侵犯了特定公務員的合法權益。例如，行政機關首長對公務員的打擊報復，在晉升時向公務員索賄等，都是作為形式的侵權。不作為的人事行政侵權，是指對一定行為的抑制侵犯了特定公務員的合法權益。例如，應當確定公務員的級別卻不予確定，試用期屆滿卻不作出相應的決定，應予獎勵卻不予獎勵等，都是不作為形式的侵權。

《中華人民共和國公務員法》第93條規定：“公務員認為機關及其領導人員侵犯其合法權益的，可以依法向上級機關或者有關的專門機關提出控告。受理控告的機關應當按照規定及時處理?！边@就是說，公務員對侵犯其職務關系上合法權益的任何具體人事行政行為，除依人事行政處理決定的規定申請救濟外，都可依這一規定請求救濟。該條例的這一規定，彌補了人事行政處理決定救濟規定的不足，把具體人事行政行為都納入了人事行政救濟的范圍，并杜絕了行政機關及其領導人員利用非書面決定形式規避人事行政救濟的可能，從而具有重要意義。

（三）人事合同爭議

《中華人民共和國公務員法》針對國家機關聘任公務員，就聘任合同和人事爭議等相關問題作出了規定。第97條規定：“機關聘任公務員，應當按照平等自愿、協商一致的原則，簽訂書面的聘任合同，確定機關與所聘公務員雙方的權利、義務。聘任合同經雙方協商一致可以變更或者解除。聘任合同的簽訂、變更或者解除，應當報同級公務員主管部門備案?！蓖瑫r第100條規定：“國家建立人事爭議仲裁制度。人事爭議仲裁應當根據合法、公正、及時處理的原則，依法維護爭議雙方的合法權益。人事爭議仲裁委員會根據需要設立。人事爭議仲裁委員會由公務員主管部門的代表、聘用機關的代表、聘任制公務員的代表以及法律專家組成。聘任制公務員與所在機關之間因履行聘任合同發生爭議的，可以自爭議發生之日起六十日內向人事爭議仲裁委員會申請仲裁。當事人對仲裁裁決不服的，可以自接到仲裁裁決書之日起十五日內向人民法院提起訴訟。仲裁裁決生效后，一方當事人不履行的，另一方當事人可以申請人民法院執行。”

三、權益救濟的局限

盡管我國《憲法》賦予了公民的批評、建議、申訴、控告、檢舉和取得賠償權，國家人事部印發了《國家公務員申訴控告暫行規定》《人事爭議處理暫行規定》和《人事爭議處理辦案規則》等規定，但是，我國的《行政訴訟法》《行政復議法》《國家賠償法》和《行政監察法》，卻未規定作為內部行政相對人的公務員，有權對所屬行政機關或上級機關的行政行為提起行政復議、行政訴訟、行政賠償的司法救濟，而且我國公務員的申訴控告和人事爭議仲裁的行政救濟途徑，尚存如下局限性：

其一、范圍的狹窄性。目前，我國《公務員法》對公務員申訴控告的范圍規定過于籠統，缺乏具體性?！秶夜珓諉T申訴控告暫行規定》對申訴的范圍僅限于：行政處分、辭退、降職、年度考核定為不稱職等人事處理決定。《人事爭議處理暫行規定》也僅僅是在聘任合同、人才流動等方面的爭議可以提起仲裁，而在職稱晉升、獎勵授予、福利分配以及其它大量不公正待遇等方面，則未明文規定其提起申訴或者仲裁的權利。

其二、主體地位的非平等性。外部行政相對人雖然與行政機關在地位上是不對等的，但在行政訴訟中雙方的訴訟權利則是平等的。而內部行政相對人由于只能通過申訴控告或者人事爭議仲裁的行政救濟途徑來爭取自己的合法權益，根據《國家公務員申訴控告暫行規定》，申訴控告人與被申訴控告人之間的地位始終是不平等的，申訴控告人不能獲得平等的訴權，如申請回避權、委托權、質證權、辯論權、提起訴訟權、申請執行權等等；《人事爭議處理暫行規定》中也未規定查閱卷宗權、提起訴訟權、申請執行權等。我國現行行政法律、法規也尚無這方面的規定。

其三、裁判者的非中立性?！秶夜珓諉T申訴控告暫行規定》第十條規定：“國家公務員對本人所在的政府工作部門做出的人事處理決定不服的申訴，由同級人民政府人事部門管轄”，人事爭議仲裁的規定也大體相同。公務員所不服的人事處理決定，往往是同級人民政府人事部門作出，這里的被申訴或者被申請的對象是該級人民政府人事部門，而它又成為申訴或者仲裁的裁判者。裁判者不是中立的第三者，這連形式上都未做到公正，嚴重地與回避制度、審裁分離制度等現代行政法治原則相悖。

其四、程序的非公正性?？v觀《國家公務員申訴控告暫行規定》中關于申訴控告或者仲裁的審理程序規定，基本上屬于暗箱操作?！秶夜珓諉T申訴控告暫行規定》盡管規定了可成立臨時性公正委員會，但卻未規定申訴控告人有查閱卷宗權、委托權、申請回避權、陳述權、辯論權等，也未規定嚴格的審理程序和審理方式?！度耸聽幾h處理暫行規定》的可操作性也比較差，對枉法裁判問題缺乏有效的監督制約制度。

四、完善救濟的建議

從現代法治國家的情況看，許多國家都建立了內部行政相對人的司法救濟制度。如美國聯邦行政程序法規定，任何人受到行政行為的不法侵害或不利影響，有權請求司法審查。法國公務員的個人權益受到行政機關不法侵害可向公務員最高委員會申訴，也可向行政法院提起撤銷之訴和損害賠償之訴。德國公務員對降職、開除公職、削減及剝奪退休金須由紀律法院通過訴訟程序以判決形式決定，當事人公務員不服，還可訴至聯邦行政法院。我國已確立了“依法治國，建設社會主義法治國家”的治國方略和憲法準則。建立公務員合法權利的司法審查和救濟制度已成為建設現代法治國家，推進社會主義政治文明的應有之義。對此，筆者從以下四種救濟途徑提出如下的立法建議。

第一、司法救濟。擴大行政訴訟的受案范圍，把公務員受到嚴重不法侵害和不利影響的內部行政行為納入司法審查的范圍。目前，在外部行政相對人不懂告官，不敢告官，行政庭審普遍蕭條的情況下，增加內部行政相對人的行政訴訟，不僅不會增加人民法院的訟累，而且由于公務員素質較高，提起行政訴訟，可以打破我國行政訴訟的沉寂局面，推動行政審判工作的發展。解決公務員身份爭議應遵循司法最終裁決原則，這是法治發展的基本趨勢，也是我國堅持依法行政、保障公務員基本權利、深化司法改革的重要方向。因此，建議吸收國外的“窮盡行政救濟”原則，即把公務員的申訴、控告或復議作為行政訴訟的前置程序，不服申訴控告和復議時，才可提起行政訴訟；在當事人未窮盡行政救濟而提起訴訟時，如果行政機關不反對，法院也可受理作為例外，從而確保公務員的合法權益。

第二，行政復議。擴大行政復議的受案范圍，規定公務員受到行政行為的不法侵害或不利影響時，有權申請行政復議。行政復議作為一種準司法的救濟程序，其優點在于復議機關依法行使職權，不受其他機關團體和個人的非法干預，其審查范圍也較寬泛，即審查其合法性，也審查合理性，復議機關在必要時，還可以采取書面審理之外的其他方式。這些優點是申訴控告途徑所缺乏的，但現行行政復議法律規范將內部行政行為排除在受案范圍之外，不能不說是一種缺陷。因此，建議將內部行政行為納入行政復議的受案范圍中，以拓寬公務員合法權利保障的司法救濟途徑。

第三、國家賠償。擴大行政賠償范圍，使公務員的人身權和財產權因行政行為的不法侵害有權索賠。如果將內部行政行為納入行政訴訟的范圍，那么，則應相應地通過修訂《國家賠償法》，增加公務員人身權和財產權因行政行為不法侵害后有權提出賠償請求的條款。這樣才能使內部行政相對人的司法救濟制度逐漸臻于完善。

第四、仲裁制度。目前，人事爭議仲裁制度已經建立，它較之申訴控告制度不能不說是一個進步。但是筆者在實踐中感到：沒有司法保護的“最后屏障”，其仲裁制度是不完善的。因此，應當在擴大人事爭議仲裁制度的受案范圍的同時，象勞動爭議仲裁制度一樣，在申請方不服其仲裁決定的情況下，有權向人民法院提起行政訴訟，若行政機關違法造成公務員損害的則有權提起賠償請求。