消防行政執法研究論文

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摘要：本文對消防執法在實際工作中存在的難點進行了分析,闡明了加強消防執法建設的必要性和迫切性.并試圖在前人研究成果的基礎上，運用自己的工作經驗、觀點和方法從消防執法原則、執法方法、程序化建設、人員培訓等方面，對加強消防執法建設提出了建議。

關鍵詞消防行政執法難點建議

行政執法是政府直接影響社會經濟生活最普遍的行政行為，是實踐“三個代表”重要思想，堅持執政為民的具體體現，是完善社會主義市場經濟體制的必然要求，是全面推進依法行政、建設社會主義政治文明的重要內容。隨著社會主義市場經濟的逐步建立，特別是我國入世后，對行政執法的要求不斷提高。公安消防行政執法做為行政執法的一部分，近年來，特別是我國《中華人民共和國消防法》頒布實施以來，各級公安消防機構及其執法人員，對消防行政執法的重視程度越來越高，依法行政意識明顯增強，執法力度進一步加大，消防行政執法工作取得了明顯的成效。

一、消防行政執法的現狀

（一）消防法規體系初步建立，為消防行政執法提供了依據

自改革開放以來我國消防法制建設所取得的成績是不容置疑的，僅以立法而論，自1957年11月29日經全國人大常委會批準，國務院頒布了第一個全國性的消防法規——《消防監督條例》。1984年5月13日國務院公布了《中華人民共和國消防條例》。1998年4月29日九屆全國人大常委會通過了《中華人民共和國消防法》。同時國務院還制定了35個消防行政法規，地方性消防法規和規章80余部，國家強制性消防工程技術規范、國家和行業消防技術標準230余部，初步形成了以《中華人民共和國消防法》為基礎，以行政法規、部門規章和消防技術規范、標準相配套，以地方性消防法規和政府規章為補充的消防法規體系。為我國消防法制建設的發展打下了堅實的基礎，為加強消防執法工作提供了必要的前提。

（二）深化消防行政審批制度改革，規范消防監督檢查工作。

隨著2004年7月1日，十屆全國人大常委會第四次會議通過《行政許可法》的實施，使消防監督工作更適應我國加入WTO和發展社會主義市場經濟新形勢的需要，公安部消防局對所有消防行政審批項目進行了全面的清理，先后取消了消防設施專項工程設計證書審核、消防設施專業承包企業資質審核和易燃易爆化學物品儲存（經營）消防安全許可證、易燃易爆化學物品準運證、建筑消防設施檢測和維修保養資格許可證審批發證等10項消防審批項目，并按照新修訂的《消防監督檢查規定》（公安部第73號令）和《機關、團體、企業、事業單位消防安全管理規定》（公安部第61號令）的要求，進一步規范消防監督檢查工作，變以前的微觀管理為宏觀管理，變直接管理為間接管理，變指揮式管理為服務式管理，提高消防監督檢查工作的有效性和科學性。從而進一步理順了消防行政執法的職責權限，結束了公安消防部門既當運動員又當裁判員的不合理機制的歷史。

但通過對消防行政執法的調研，從當前的實踐情況來看，我國的消防法制建設還存在著一些發展過程中的問題與缺陷。消防行政執法辦案工作仍然存在諸多的矛盾和問題，面臨嚴峻的挑戰，消防行政執法難的問題仍很突出。

二、消防行政執法難的成因

（一）執法環境難題突出

1、消防執法任務日益增加，執法力量嚴重不足。建國以來我國制定了各種法律、法規文件，而且新的法律還在不斷的出臺。這樣多的法律、法規要在12億人民中得到基本的貫徹執行，本身就是一個龐大的系統工程。要完成這樣艱巨復雜而龐大的消防執法工作任務，首先需要有大量的消防執法人員和完善的執法機構；其次還需要有足夠的物資技術條件和財力的支持。和世界上一些法制化的國家相比，我國消防執法機構還不配套。以鄭州市現狀為例，目前市區人口為220萬人，各類企業事業單位大約5萬多家，2004年全年發生火災為1206起，2004年全市各級公安消防監督機構共檢查9695單位（不包括各級政府組織的各項專項整治活動），而全市僅有消防監督人員90人，9695：90的比例致使監督質量有所下降。此外，由于消防機構現行體制是現役體制，地方工作，公安業務。兵不兵、民不民、警不警“三不象”的特點，而且每年都有相當數量經驗豐富、業務嫻熟的人員轉業到地方，許多新進入執法領域的執法人員素質偏低，由于部分消防執法人員法律素質不高，業務水平不強，導致執法不夠規范、到位、嚴謹，隨意性大。在面對社會主義市場經濟的高速發展，其困擾和困惑難以樂觀。

2、地方行政干預依然存在。首先公安消防機構做為一支現役制的軍隊，由公安部垂直領導，但公安消防執法往往沖不破人情網、跳不出地方保護主義的怪圈。職能部門與地方政府因其所處的位置不同，擔負責任不同，這就決定了思維方式、目標定位、工作方法等方面的差異，加之一些企事業單位、市場經營者與地方政府關系好，從而導致某些地方領導將行政執法與經濟發展軟環境對立起來，對某些違反消防法律、法規、存在重大火災隱患的單位不能關停、責令限期改正等。其次個別執法者，利用個人的地位與職務，把權力凌駕于法律之上，篡改執法的依據，歪曲法律事實，進行不公正裁決，或使違法者繼續違法經營?！耙詸啻?，人治排斥法治”本身是封建特權思想和專制作風的余毒，它破壞了“在法律面前人人平等”的公平原則。

3、執法手段匱乏，強制性行政措施難于實施。一是現行法律關于消防行政處罰執法權力的規定不夠明確?！吨腥A人民共和國消防法》中規定的“停產停業”、“未收違法所得”、“物品扣留”等強制措施，執法主體為公安機構或申請法院強制執行。當事人拒不執行時，公安消防機構因沒有強制執行權而無能為力，而法院也因為種種原因不愿受理此類執行案件，致使火災隱患難以根治，從而使公安消防機構的執法權威和力度受到了嚴峻的挑戰。二是申請法院執行，程序繁瑣時間長，影響行政效率。一個行政處罰決定從裁決做出到最后執行完畢，最少也要三四個月。而消防行政處罰的對象，往往是存在火災隱患又拒不整改的場所或單位，隱患未改正前，該場所或單位多生產經營一天，就多一分火災發生的危險，嚴重威脅著人民生命財產和公共安全。此外，一旦發生火災，造成嚴重后果，公安消防機構又該承擔怎樣的責任呢？

（二）消防行政執法不夠規范、到位

1、消防行政處罰程序、法律文書不規范性、隨意性

現行消防行政處罰程序是：對違法消防管理相對人經調查取證后進入處罰程序——從告知聽證權利、組織聽證會到作出處罰決定。若管理相對人對處罰不服，可以向上一級機關要求復議，再不服，還可以到法院提起行政訴訟。法院維持原判后，如被處罰人仍不履行處罰決定，公安消防部門還需向法院申請強制執行。這樣一套執法處罰程序耗費了大量的警力和時間?！吨腥A人民共和國消防法》還對有些處罰設置了前置條件。如《中華人民共和國消防法》第四十、四十二、四十三條均規定了處罰前公安消防部門要先針對違法行為“責令限期改正”，對逾期不改正的，才能給予處罰。而且，河南省的消防行政處罰程序、法律文書在2003年—2005年期間變化了三次，雖然表明了消防行政處罰在不斷的改進，但是也表現出消防行政處罰程序、法律文書的不規范性、隨意性。這些規定在實踐中束縛了執法人員的手腳，使一些違法行為得不到及時、嚴肅的處理。為提高行政處罰效率，可參照香港的做法，簡化消防行政處罰程序。香港的消防部門沒有處罰權，只有檢控權，防火員在防火檢查中發現火災隱患，需要處罰的，可將控罪和證據直接上告法院，法院開庭審判確認后即可作出判罪。被處罰人懾于法院的權威，一般都會老老實實接受，及時加以整改。這種操作方式充分體現了法律的嚴肅性和權威性，而且消防部門省去了組織聽證和復議的環節，大大提高了消防執法效率。

2、重罰輕糾

實踐中，一些消防機構在辦案時，只注重對當事人罰款，而對違法行為可能產生的嚴重后果及如何采取有效措施去糾正重視程度還不夠，這在執法中就走進了“重罰輕糾”的誤區。這一現象的表現形式有1、只罰不糾。即對違反消防法律法規的行為只罰款，而不責令其限期改正或到期未改未采取強制措施堅決杜絕存在隱患。2、罰款放行。對未經審核的工程，違反法律、法規的規定，采取罰款放行的錯誤做法。3、只打不追。只對查到的問題進行處理，而對表面現象背后的隱患問題不注意追查。4、手段單一。部分執法人員對行政法律規定的處罰與教育相結合的原則不領會，處罰決定書的處罰條款往往只有罰款一項，不會運用警告、限期改正、責令停業整頓等措施，致使某些違法人員誤認為執法機關只要罰款，不管糾正。綜觀這些執法誤區，究其原由，可歸納為以下幾點：

一是少數辦案單位和執法人員思想偏差，存在一切向“錢”看的傾向，對單位存在的火災隱患危害性認識不足，而且存在怕麻煩、怕費事、怕人情、怕出錯的消極畏難情緒，認為差不多就可以了，沒有必要深究不放。

二是綜合執法手段不強，消防執法依據不足。在眾多消防行政執法法規中，有執法力度和強制措施的甚少，而且可操作性不強，這就導致行政執法依據不足，手段不硬，難以達到理想的執法效果。

三是部分執法機關內部管理和考核存在偏差，將罰沒款數與工作業績和獎懲掛鉤，從而導致辦案人員片面追求罰款數量、忽視辦案質量。

三、對于加強消防執法工作的幾點設想

（一）各級立法機構在法制建設中應糾正“重立法，輕執法”的指導思想。社會主義法制的基本要求是“有法可依，有法必依，執法必嚴，違法必究”，其中“有法可依”是前提，“有法必依”是核心，“執法必嚴”是關鍵，“違法必究”是保障。這就是說：立法工作的任務是解決“有法可依”的問題，它是法制建設的前提與基礎；而執法工作是解決“有法必依”的問題，它是法制建設的核心與關鍵。對此應有充分的認識。即每一個消防法律、法規出臺的同時，應同時出臺相應的執法措施。還應該明確一個原則，若執法無保證，則新法暫不宜出臺。規定這項原則的目的，是為了糾正新法出臺執法滯后出現的法制空檔所誘發的破壞與混亂現象的加劇。從而在實際工作中把執法工作列為法制建設的重中之重，把加強執法工作真正提上議事日程，加大執法力度。

（二）建立健全監督制約機制，規范消防行政執法

1、加大執法監督，完善、創新法制建設

權力沒有制約就會形成腐敗，這就需要制度的監督，具體可以從三個方面著手：一是加強行政缺位的監督。行政缺位實質上就是一種執法不到位的表現，應該管理的事務沒有管理，或者應該嚴格管理好的沒有管理好，“重罰輕糾”就是表現之一，這就需要制定明確的執法責任制，如《重大事項備案制》、《案件核審制度》等，將不同崗位的職責、任務和目標明確下來，按照要求檢驗執法的績效，加強監督，對瀆職行為追究行政和法律責任。二是做好內部橫向監督。在執法監督工作中，往往上級對下級的執法行為進行監督似乎順理成章，而一個機關內部同級機構之間的監督容易產生矛盾和摩擦，更容易流于形式，實際上橫向監督更容易及時發現問題，對防止和糾正錯案更便捷。三是對行政處罰案件中對扣留、罰沒的財物去向要進行全程的監督，可以制定《扣留、封存、罰沒款物的管理規定》以便防止執法中的腐敗現象。

2、健全制度、完善辦案機制

（1）建立案件主辦人制度。公安消防機構可以通過考試篩選，將業務骨干作為案件主辦人，可以賦予案件主辦人在案件查辦過程中的組織協調、調查取證、應急處理、定性處罰等方面的權力，并實行案件主辦人限時辦結案件和錯案責任追究制。每個案件可以明確一名案件主辦人為組長組成辦案組，依據法定程序查辦案件，組長對整個案件辦理負總責，這樣可以增強案件主辦人的責任心、提高辦案的實效。

（2）案件倒查制度。行政處罰后，絕對不能一罰了之，必要時可以成立督察隊和聘請行風監督員對被處罰的當事人進行督察回訪，了解案件實體和程序有無瑕疵、辦案人員是否廉潔自律、是否有徇私枉法和吃、拿、卡、要的情形等。

（3）通過立法明確公安消防機構實施強制執行權力、形式、程序。一是建議對現行的《中華人民共和國消防法》進行修改，在現有條文的基礎上，增加“公安消防機構對存在重大火災隱患且拒絕整改的場所或單位做出停產停業處罰決定，當事人不履行的，公安消防機構可以強制執行”的規定。二是根據九屆全國人大常委會立法規劃，全國人大常委法制工作委員會從1993年即著手行政強制法的起草工作，迫切希望這部法能早日頒布施行，以規范消防行政強制執行形式、程序，并為消防行政強制提供法律保障。

（三）加強業務培訓，提高消防執法人員的素質，擴大消防執法人員隊伍。提高消防執法人員的素質，可以對現有消防執法人員進行定期培訓、輪訓、資格考試，實行上崗資格證書制。規定消防執法人員政治素質的特殊要求，制定執法人員良好社會形象的簡要規則。對于嚴格依法辦事，在群眾中有良好形象者，應予以表彰、獎勵與晉升。

消防執法工作是法律行為，也是政府行為，全面推選消防管理社會化，是新形勢對消防執法監督工作提出的新要求，要適應新形勢的發展，必須大力加強消防執法工作。必須加強消防執法宣傳和教育，增加人們對消防執法重要性的認識和重視，提高全民消防法治觀念，特別是要提高領導干部消防法律意識，加強對消防執法人員培訓教育，完善消防立法工作，加強對消防執法人員制約和監督，密切與其他行政執法機關之間及與司法部門之間的關系，增強配合協調，充分發揮消防執法在社會主義消防法治建設中應的作用，促進社會主義消防法治建設發展，也只有這樣我們的政府才能真正做到為人民服務。

參考書目、文獻:

楊海坤《中國行政法基本理論》南京大學出版社

楊海坤《行政訴訟法學》中央廣播電視大學出版社

李忠信《公安機關辦理行政案件程序規定理解與適用》吉林人民出版社

劉振東《消防行政執法與法律文書運用》群眾出版社

崔效敬《現代消防管理》中國文聯出版社