行政規制分析論文

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1、何為規制？行政法，對規制的規制？

（一）何為規制？

規制的內涵和外延是什么呢？現實的實踐是，為克服市場失靈帶來的社會和經濟弊端，自第二次世界大戰以后，西方國家政府越來越多地采取了法制、行政規章等各種手段，按照市場經濟有效運作的客觀要求，對大型公用企業、廠商實行規制[4]。“規制”一詞也頻繁地出現在西方各種法學與非法學的文獻之中，有的時候它被用來指稱任何形式的行為控制，無論其本源為何。但是，現代語詞學意義上，政治家與其他人提到產業“規制”的不利影響而主張需要“放松規制”時，他們的腦海里無疑并沒有這樣一個廣泛的概念。正如美國一位社會學家對規制一詞的“中心意思”所作的描述，他們可能僅僅將其視為：公共機構針對社會共同體認為重要的活動所施加的持續而集中的控制。[5]但是，在更窄的范圍內定義規制一詞，我們需要認識到，“規制”基本上是一個政治經濟學詞匯，正因為如此，只有聯系不同經濟組織及維持這些經濟組織的法律形式的分析，才是了解規制的最佳途徑。[6]

在法律文獻中，一個有廣泛影響的規制定義是由Gellhorn和Pierce提出的，他們認為，經濟規制是“規制者的判斷對商業或市場判斷的決然取代”。他們還在直接規制和法律限制之間作了區分，認為前者主要是規定的，后者是禁止的。他們指出，政府規制僅僅是對眾多私人經濟力量的法律控制形式的一種。[7]關于規制，較為廣義的定義，是指依據一定的規則，對構成特定經濟行為（從事生產性和服務性的經濟活動）的經濟主體的活動進行的規范和限制的行為。由于實施規制行為的主體有私人和社會公共機制兩種類型，又分為由私人進行的規制，如私人約束私人的行為，稱之為私人規制；由社會公共機構進行的規制，如政府部門對私人以及其他經濟主體行為的規制，稱之為公共規制。

經濟合作與發展組織（OECD，簡稱經合組織）則認為，規制分為三種類型，即經濟性規制、社會性規制和行政性規制。經濟性規制是指直接干預經濟主體的市場準入和退出、價格、競爭等行為的規制；社會性規制是指保護公民健康和安全、保護環境、社會團結等社會基本價值的規制；行政規制是指，政府出于收集信息或干預個體的經濟決策的目的，在文件起草或行政形式上對經濟主體提出的規則要求。[8]

我國學者余暉則給出了一個比較通俗的規制定義。他認為，規制是指政府的許多行政機構，以治理市場失靈為己任，以法律為根據，以大量頒布法律、法規、規章、命令及裁決為手段，對微觀經濟主體（主要是企業）的不完全是公正的市場交易行為進行直接的控制或干預。[9]這一定義表明：規制是由特定的行政機構執行的；其次，規制行為的依據是相應的法規，這些法規可能來源于憲法或其他由立法者制定的法律，也可能來源于行政機關依據授權原則制定的具體規章。在執行法規的過程中，規制者不斷地作出各種命令、決定等裁決行為。

政府規制與政府對經濟的宏觀調控也是既有聯系也有區別。宏觀調控和規制，都是政府的經濟行為，目的都在于創造一個有利于國民經濟發展的客觀環境，既能矯正市場缺陷，又有利于提高效率。區別在于，規制不具有宏觀調控的一般性，而是個量的差別管理，是一般中的特殊，直接作用于市場主體的過程。從本質上講，宏觀調控是間接的、總量上的調控，它借助財政、貨幣政策等直接作用于市場，通過市場參數的改變，間接影響企業行為。而規制則是直接的、個量上的，它借助有關法律和規章直接作用于企業，規范、約束和限制企業行為。

規制是政府干預市場的手段之一。政府對經濟的介入，一方面是采取宏觀調控的方式，運用宏觀政策工具改變市場參數，通過市場影響企業，但僅有的宏觀調控是不夠的，因為現實經濟中還存在著許多不重視社會利益的企業決策與行為，需要政府直接介入，所以政府對經濟的介入的另一個方式是依法對有關企業行為進行規制。[10]政府規制本身也是一個矛盾的統一體，每一個對市場交易一方進行制約的規制行為對另一方都具有相等或相反的效果。

對規制的廣義上的分類，可以分為社會性規制[11]，信息規制和經濟性規制。其中社會性規制，例如安全與健康、環境保護、消費者保護等領域的規制，其公益正當性理由，一般集中于兩種類型的市場失靈。第一，與提供商品或服務的企業存在現實的或潛在的合同關系的個人，能夠獲得的產品質量信息總是不充分的。結果是，不受規制的市場很難滿足他們的偏好。第二，即使信息不對稱問題不存在，市場交易的溢出效應（外部性）將對交易以外的第三人產生不利影響。為了解決這些問題，決策者可以從根據國家干預程度不同而進行區分的一系列規制工具中進行選擇運用。在該譜系中干預程度較低的一端，我們可以劃分為三種規制形式：信息規制，強制要求提供方披露商品或服務的質量信息的細節；“私的”規制，設定僅僅只能由從中受益的個人才能執行的義務；經濟工具，通過非強迫性的，財政激勵來引導合意的行為。而干預程度最強的事前批準，沒有行政機關的許可或者授權，某一行為就是禁止的；在兩個極端之間還存在著一項被廣泛運用的規制工具—有時候被稱為“指令與控制”的標準，它以刑事懲罰為后盾，被施加于產品提供者之上。

剛剛過去的一個世紀中，行政規制無論是在范圍上還是強度上都出現了顯著的興起。市場以及私法秩序的其它復雜形式產生了巨大的效益，但也帶來了市場的低效和失靈、社會經濟權力和地位的濫用、環境惡化、安全風險、經濟波動、社會貧困（dependency）和其它系統性的問題。為了回應私法和刑法所帶來的以上提及的弊病，立法機關通過了大量的行政活動計劃來防治這些問題。這些行政活動主要訴諸于“命令與控制”（commandandcontro1）的規制方法，其中政府對于私方當事人的行為施加了大量的細節性的義務要求（作為或不作為）：銀行必須擁有一定量的最低資本額，發電廠不能超標排放導致空氣污染的顆粒物質，我們必須把廢紙和廢鐵同其它的廢棄物分離開。

今天，幾乎社會生活的每個領域都存在著政府的規制，我們的身體健康與經濟安全和福利都要依靠它。無論是證券和財政、兒索福利、稅收、國際貿易、住房供給、勞工雇傭，或者幾乎所有其它的社會領域，近乎沒有一個法律實踐領域不牽涉到行政規制。

（二）行政法，對規制的規制？

在自由民主的社會中，行政規制本身即被行政法所控制。行政法規定了行政機構在政府系統中的結構性位置，詳細指明了行政機構所必須遵循的決策程序，同時決定行政行為受制于獨立司法審查的范圍和可得性（availaility）。行政法提供了貫穿行政規制諸多不同的實體領域的普遍法律原則和程序。法學界關于政府規制的討論主要是集中于行政管理程序以及對規制機構行為的司法控制上。行政程序受到立法、執法、司法三方面的控制。規制機構的行為必須遵守授予其全力的成文法及有關行政程序法規。

人們關于政府規制的討論也開始關注政府規制的失效問題。很長時期里，人們在分析市場失靈與政府的相應對策時，總是假定，首先，政府政策一旦實施就能取得預期的結果；其次假定矯正市場失靈的過程是無成本的。而部門利益理論則強調，規制政策也許只滿足了狹隘的部門利益，事實上還可能使得原本打算要彌補的市場缺陷更嚴重。而且，官僚政治理論的發展也表明，規制政策還可能使得社會承受負重損失。因此，關于政府規制的討論還必須從成本—效益分析角度去考慮政府規制是否產生了有效的結果。

通過確保行政機構遵循公正和無偏私的決策程序、在立法機構委代的法定權限范圍內活動、尊重私人權利，行政法的傳統核心把焦點放在保證法治和保障自由等方面。在這里，行政法的功能主要是消極（negative）的：防止行政強制權力對于私方當事人的非法或專橫的行使。

為避免規制失效，就政府規制而言，首要問題是規范政府的規制行為，確立和強化對規制者的規制。規制活動中，自主裁決權的存在，使規制者有可能濫用職權。規制活動中，自主裁量權的存在，使規制者有可能濫用職權，不按經濟福利最大化原則規范行事，而是出于某一利益集團的利益，或憑主觀意愿行事。因此要確立和強化對規制者的規制，保證規制者將消費者和企業雙方的利益最大化作為行動基準，使規制保持應有的科學性和合理性。

行政法進入規制領域已經不是一兩天的事情，由于尋租的性質，政府干預活動將呈現這樣的規律：一項政府政策所造成的市場扭曲越是嚴重，有關人員和利益集團享有的租或剩余就越多，于是這項政策就越是難以得到矯正。以為內任何矯正扭曲的努力都會遇到既得利益維護者的強有力抵抗。

如何克服行政國家中行政權力的膨脹給私人的權利和利益帶來的侵害以及侵害的可能性，如何保障行政權力在必要公共領域的積極功效的發揮，明確國家行政的目的以及實現該行政目的的途徑、形式和手段并探討行政權力形式過程中與各種權力、權利乃至利益之間的關系是各國行政法學共同研究的課題。行政法屬于公法，公法深深根植于它所存在于其中的社會、政治、經濟和歷史背景，這樣一種路徑至少可以確保我們對公法性質的探求牢牢地扎根于各個時代的現實性之中。[12]在西方，尋求在社會發展的語境中表述和闡明公法問題是一種歷史悠久的智識活動。[13]中國現代公法的語言、概念體系統統不是“本土資源”，而是西方的“舶來品”、移植物。我們面對的是中國的問題，但卻需要在西方的思想傳統中思考對策，這就是我們的知識困境。[14]

法律法規機制是對規制者試行規制的最有效的機制。通過法律，既規范受規制者的經濟行為，也規范規制主體—政府的行為，使任意干預企業、侵害企業利益的行為受到法律的制約，使權錢交易、以權謀私等受到法律制裁。

按照我們的定義，政府規制是行政機關依據有關的法規、對微觀經濟主體的市場行為所進行的直接控制、約束或規范。政府機關的這些行為可能直接干預了市場配置機制，也可能間接改變了企業和消費者的供需決策，因而，在市場經濟條件下，政府規制體制的目標模式應當是規制有據、規制有度、執行有力、裁決有方。

（1）規制有據

政府規制是以法律為依據的。規制有據的內在要求就是要確立：第一，是否存在政府規制的正當理由，或是否出現了需要政府出面來進行修補的市場失靈與違反社會公共價值體系的行為，即確立政府規制存在的經濟的或非經濟的正當性；第二，是否存在政府規制的法律根據，是否已建立健全了完善的規制法體系。

（2）規制有度

政府規制體制的目標模式的第二個內容是規制有度。由于政府干預的內在矛盾，必須明確政府干預的邊界，政府不該規制的應予以放開，該由政府進行規制的，應當強化，即放松規制與強化規制并重。政府失靈是由于政府為了克服市場失靈而采取了各種公共政策，并輔以行政管理和法規約束，而在實際運行過程中，這些政策和法律的實施往往會出現事與愿違的結果，進而導致社會經濟效率的低下和社會福利的損失。正是由于政府失靈的存在，所以人們就提出了政府作用的邊界問題。在市場經濟中，政府的基本職能是組織公共品的供給。因為事實上，在有些公共品的提供上，市場機制可能比政府機制做得更好。因而，對政府作用范圍分層次進行限定就很有必要。

有學者提出對政府作用范圍的三次限定，第一次限定，政府作用應嚴格限制在市場失靈的范圍內；第二次限定，政府干預應限于能夠修補的市場缺陷之內；第三次限定，政府干預應同樣要遵循成本收益原則。政府制度安排的確立發揮，在很大程度上必須根據一國在一定經濟發展階段上的收益成本比較，而且這種比較不僅針對政府本身，而且還應該與市場機制進行橫向比較。當政府制度安排發揮所得收益與所費成本相比大于市場制度安排的功效，則在更大程度上發揮政府的職能。當政府制度安排發揮所得收益與所費的成本相比小于市場制度安排，則在更大程度上發揮市場機制的作用。

（3）執行有力

執行是政府規制的關鍵，無力執行的裁決或判決不過是一紙空文，而且還會損害政府的形象與信譽。我國現有政府規制結構龐雜、規制主體眾多，許多企業行為受到多個政府部門交叉規制，使得規制機構大多在執法中缺乏權威和效率。

提高規制機構的權威性，保證執行有力，首先要真正實現政企分離，轉變政府職能。政企分開的目的，一是打破行業壟斷，建立公平競爭的微觀基礎；二是避免政企同盟對政策和法律制定的干擾，減少被規制者俘虜規制者的可能性或降低俘虜程度；三是使規制機構的行政執法更具權威和效率。以規制法為先導，建立法定的政府規制機構，同時在法律中明確規定規制機構的職責并賦予相應的法定權力，保證執法的權威性。這方面，英國的經驗能給我們一些啟發。如英國根據《公平貿易法》設立公平貿易辦公室，根據《電信法》設立電信規制辦公室，根據《煤氣法》設立煤氣供應規制辦公室，根據《自來水法》設立自來水服務規制辦公室，根據《電力法》建立電力供應規制辦公室。

（4）裁決有方

在政府規制的研究中，常用的分析方法有三種：一是通過分析法律制定、政府規則以及法院的解釋來揭示公法的結構與原則；二是通過分析政策合法化的途徑以及政府干預市場的技術，以闡明現代政府規制的實際價值及其應遵循的規范；三是通過探討區別于產業與市場活動的政府行為，來發現政府規制手段的局限性與優點，以完善政府規制的具體方式或措施，或者放松政府規制，或改革現有的政府規制體制。政府規制也是有成本的，規制制度的變遷，也許還是成本約束的結果。一般認為，規制成本包括直接成本和間接成本。政府規制的直接成本是指規制實施過程中的組織成本，間接成本則可理解為是規制實施后所造成的效率損失。轉型期政府對企業行為的規制，既表現為一種放松規制的過程，也表現為一種強化規制的過程。但在現實中，政府規制既存在著越位的情形，也存在著缺位的情形。因此，必須對政府規制進行改革。從國外的經驗看解決規制中存在的問題的基本思路有兩種，一是不規制或放松規制，即取消部分或全部規制條款，引進競爭機制；另一條是把激勵機制引進規制，對規制進行改良。但放松規制的同時，對某些領域的規制也進行了強化。

2、行政規制比較：各國規制改革的經驗

在行政國的條件下，由于帕金森定律的作用，行政人員增加，行政機構膨脹，機構之間、辦事人員之間互相推委、互相扯皮以及人、財、物的大量浪費。[15]當行政國家異化現象出現以后，行政權行使的成本會成倍的增加，以至許多優秀人才的精力、才華并非用于事業，而是用于處理機關人與人之間各種復雜關系；國家財政稅收大部分不是用于經濟文化建設，而是用于公職人員的開支。基于行政國家的種種弊端，自20世紀70年代以來，在英、美等國家掀起了以放松規制為核心的行政改革運動。[16]在這場宏大的行政改革運動背后，是一系列資源和利益的重組所帶來變革信號。如市場化過程國家權力邊界逐步萎縮、法治化過程中政府行為日益受到規則的限制、現代化過程中權利意識和權利主張盛行、全球化過程中政府治理漸趨接受世界通行的準則。美國、日本、英國等主要國家，對電信、運輸、金融、能源等許多產業領域都進行規制改革，積累了豐富的規制改革的經驗和教訓。對這些國家的規制改革進行比較和研究，可以啟迪思路，有助于我國政府轉變政府職能，構建完善的政府規制體制，規制市場主體行為，建立市場經濟秩序，提高市場經濟效率和國家競爭力。

（一）美國政府規制改革

（1）經濟規制的主體

美國過去由議會和法院進行規制，現在則是由獨立委員會為規制的主體。規制委員會是由各機關獨立出來的行政委員會，由5-7名中立的委員組成，委員會下設擔當行政事務的秘書處和反映消費者意見的聽證會等組織。規制委員會又分為對跨州服務事業進行管理的聯邦規制委員會和只對州服務事業進行管理的州規制委員會。聯邦委員會主要有：州際商業委員會，負責鐵路、卡車等的運輸業；聯邦電力委員會，負責電力運輸業；聯邦通信委員會，負責電信，廣播業；證券交易委員會，負責證券市場；聯邦航空委員會，負責航空業。州規制委員會主要以公共事業、運輸、通信為對象，其組織上大體與州際規制委員會相同。

從美國的經濟性規制改革中可以看出，規制改革中非常重要的一點是在自然壟斷性行業不斷引入競爭機制。從總體上看，一些傳統上被認為是自然壟斷的行業已不再被認為具有自然壟斷的特性。如電信、交通運輸業等。而某些自然壟斷行業自身的發展以及對其相關的行業的發展，致使市場本身也發生某種變化，傳統的自然壟斷行業的壟斷地位受到強有力的挑戰。另外，自然壟斷行業由于獨家壟斷造成的弊端和令公眾不太滿意的服務質量，受到越來越多的指責，每況愈下的經營效果也使政府難以擺脫沉重的財政包袱。所以，政府開始重新審視這些行業。經過深思熟慮之后，政府開始對某些自然壟斷進行強有力的改革，并考慮在這些傳統的自然壟斷行業引入競爭政策。在引入競爭機制中，最明顯的案例就是電信行業。從美國法院強制解散AT&T開始，美國電信業就步入了競爭的行列。目前，美國電信業已全部開放。美國的郵政服務雖然一級郵件業務是壟斷的，但二級郵件、三級郵件和快遞服務是開放競爭的。美國已有多個鐵路公司在許多鐵路上開展競爭。由于技術的發展使得某些自然壟斷行業的部分自然壟斷消失，如在電力行業，電力輸送和分配是自然壟斷性的，但發電不再被認為是自然壟斷的。天然氣行業就是如此，其生產是競爭的。可以預期，技術革新還會使更多的自然壟斷行業充滿競爭。[17]

（2）規制的正當化理據

在美國，規制的正當化理據最重要的來自市場失靈和其他缺陷。根據功能對制定法進行分類[18]大致有（1）市場失靈：許多制定法都是為了回應新古典經濟學所理解的市場失靈，如壟斷，集體行動難題、協調難題和交易成本；（2）壟斷：《謝爾曼法》、《克萊頓法》、《聯邦通信法》、《天然氣法》。（3）集體行動的難題：個人的理性導致集體的非理性，公共品搭便車，需要政府規制，看似踐踏了私人選擇，實際上卻使人們獲得了自己想要的，而若沒有政府幫助，就無法實現這種結果。協調難題：私人自行解決只會造成混亂和無秩序，但通過政府對私人行為的安排卻可以滿足這些愿望。如聯邦政府或州政府對航空或汽車交通的規制。這里，規制不是要迫使人們做他們不想做的事情，而是通過強制來使他們能夠做他們想做的事情。（4）信息不充分：安全、健康領域，如《職業安全和健康法》、《食品和藥品法》、《消費者產品安全法》、《核能法》。（5）外部性：私人市場不會充分考慮外部成本，這些成本無法通過市場運作被“內化”給雇主，所以需要政府規制。如政府對麻醉劑、能源使用、環境、核能以及退休金計劃等事項的控制。（5）公益性再分配：許多制定法的目的是要將資源從一個集團再分配給另一個集團，受益集團對相關資源有合法的權利主張。如《社會保障法》、《食品券法》等。但是，常有爭論認為：通過規制實現再分配的努力容易傷害到那些境況最差的人，效果往往出人意料甚至是適得其反，如房租控制和最低工資法。房租控制可能是使人們不再愿意對住房市場進行新的投資，減少市場上的住房供應，這可能更加有損于弱勢群體等。

（3）社會規制產生的背景

社會規制是在美國形成和發展起來的。眾所周知，第二次世界大戰后美國在很短的時間內從軍工生產迅速轉向了和平時期的生產，從20世紀40年代后期開始，美國經濟享受了約30年的持續經濟增長，并保持了價格的穩定。

在20世紀60年代和70年代，美國設立了許多有關健康、安全和環境保護的社會規制機構，如美國環境保護委員會（EPA）、全國高速公路交通安全管理局（NHTSA）、消費者安全委員會（CPSC）、職業健康與安全管理局（OSHA）和原子能管制委員會等。當時的社會規制政策過分地依賴專業知識，規制程序和制度設計還不成熟，復雜的外部性和風險的不確定性以及高昂的社會成本也使其受到很大挑戰。對于社會規制機構的早期運作存在著相當的爭議，人們對其預期很高，但是所期望的絕大部分潛在獲利沒法實現。國會議員和專家們經常預言以微笑的成本以便能獲得極大的安全收益，但這些預言卻常常忽略個人選擇所起的作用。例如，當企業被強行要求保持更加清潔的空氣和更加安全的工作環境時，無疑提高了企業活動的私人成本，在其他條件不變的情況下，它又降低了生產率的增長速度。當企業遵守社會規制政策的代價較高時，企業就會產生忽視規制的激勵。對于消費者而言，他們也許會選擇忽視社會規制政策的態度，如私家車駕駛員不系安全帶。還存在著對增加的社會規制政策的頑固抵制行為，不斷增加的社會規制控制了原本由企業自主進行的決策，而許多錯誤設計的規制成了企業強烈反對和嘲諷的對象。經過一個時期，社會規制機構的作用才逐漸被接受，并成為聯邦規制機構作用的一部分。在布什政府執政期間，繼續推進了規制改革。1990年國會通過了新的《清潔空氣法》，這表明：在經濟規制放松的同時，社會規制加強了。克林頓政府期間，規制改革進入了審慎推進的新階段。規制改革成為“重塑政府”的組成部分，總統要求對規制改革政策作經濟收益—成本分析。國會通過了一些有重要經濟意義的法案：1995年的《托管改革法案》；1996年的《小商業規制執行公正法案》；1997年的《修正的奧姆尼波斯撥款法案》。1997年9月，管理和預算辦公室首次向國會提交政府規制活動的收益成本分析報告，報告肯定了美國規制改革以來的成果，認為在多年的規制改革后，除少數的規制政策外，現行的規制政策基本上是合理的和必要的，目前不需要對現行的規制政策進行徹底的改革，只須取消少數影響市場效率的法律和法規。

（二）日本、英國和韓國、法國規制改革

1965年到1970年期間，社會性和經濟性規制大大增強，行政機構和政府部門被授予廣泛的裁量自由。根據公共利益理論，法院通過司法審查可以約束裁量權的行使，使其服務于相關立法所追求的公益性目標。在行政裁量性規制的同時，也逐漸更多地依賴自我規制，尤其是在金融和職業服務領域。[19]

持有干預主義意識形態的人開始懷疑，現有的正式的法律構造能否足以實現規制體系所宣稱的公益目標，而與之相伴的還有對這些規制體系的實踐成效的失望。如何解釋制度設計上的缺陷以及所宣示的公益目標與實際績效之間的差異？其中一組答案集中于所謂的“技術性”失靈之上：達成公益目標之方式上的專業技術和預見能力的不足。因此，政策分析不佳可能是由于信息的缺乏，或未能預見規制工具重要的副作用并合理予以預防。這在出現重大事故和危機事件引起了公眾的普遍關注并進而要求政府和國會迅速采取應對措施時，尤其可能發生。另外，合理的規制設計也可能因執行不力而失效。

世界范圍的規制改革背景。20世紀的后半期，尤其是70年代以后，隨著政府干預經濟失敗，尤其是“規制失靈”的出現，對政府規制進行反思和改革的潮流開始掀起。規制改革的內容，以放松規制為主。20世紀70年代后，以美國、日本、英國等主要國家為中心，對電信、運輸、金融、能源等許多產業領域，都實行了放松規制。

（1）日本的規制改革

日本政府成立臨時行政調查會推行行政改革，改革涉及行政組織的撤銷與合并、公營公司的民營化、養老年金制度的改革等廣泛的改革。臨時行政調查會首先建議在對日本電信電話公司民營化時，要相應地在電信產業中引進競爭；其次建議，對銀行、財產保險、貨運、石油業、酒類銷售及蠶絲采取放松規制措施；再次，建議放松有關檢查審定制度、基準認證制度、資格審定制度等社會性規制。政府接受了這些建議，在兩百多個項目實施了放松規制措施。

（2）英國規制改革

放松規制和民營化[20]的趨勢，自20世紀70年代末開始，一般被認為是“放松規制”的時期。當然，在社會性規制領域，“放松規制計劃”確實是在1985年拉開帷幕，并廢除了一系列控制措施。然而，這其中許多所謂的“放松規制”措施所涉及的，并不是外在控制直接接觸而是向更少干預的理念和形式的轉變。社會性規制的某系而領域繼續保持蓬勃發展的趨勢，特別是在那些有關環境和金融服務領域。在經濟性規制領域，公用事業企業民營化，使得創造了更精湛的規制結構。同時，他以政府政策的形式在相關產業引入競爭或者帶來更多競爭的，并且以此來達到減少規制的目的。

與其他國家不同，英國政府在對微觀經濟的管理問題上最為突出的特點政府糾正市場失靈方式，是在國有化和微觀規制這兩種方式中進行選擇。1945到1979年間，英國政府推行的是凱恩斯主義的國家干預經濟、國有化和福利政策，出現了大量問題。1979年5月撒切爾夫人上臺后，大量推行貨幣主義和自由化經濟政策，主要內容包括緊縮貨幣、實行非國有化、減少國家對經濟其他方面的干預和限制、改革稅制、降低稅率、扶持中小企業等。1997年5月布萊爾的工黨政府上臺后，在一定程度上吸收了撒切爾主義，基本上繼承了保守黨的自由主義政策。因此，可以看出，英國的放松規制運動，是和私有化、民營化運動交織在一起進行的。[21]

英國在放松規制的過程中還存在著一些問題：首先，政府不重視微觀規制。英國政府歷來對規制不夠重視，規制制度建設也較為落后。在20世紀80年代的私有化運動中，政府規制的制度建設滯后于市場健康發展的需要。例如，政府在沒有完成涉及并建立合適的競爭和規制框架前就急于對電信、煤氣、電力和自來水等關系到國計民生的基礎產業進行私有化，這就“使英國政府失去了較好處理處理所有制變革、競爭和政府規制關系的良好機會”[22]，部分英國學者也指出：建立這種規制機構對公眾接受新制度必不可少，然而，在從國家壟斷轉向私人公司過程所提出來的規制必要性被低估了。其次，政府規制權力過分集中。英國在私有化后，分別在各基礎設施產業設置了政府規制辦公室，由國務大臣任命一位產業規制總監，擔任各產業政府規制機構的負責人，并以法規的形式確認總監具有相當大的權力?？偙O對被規制產業的規制活動和效率具有舉足輕重的影響，這就使得規制活動具有個性化的特點，規制活動的成效在很大程度上取決于總監個人的能力、好惡及風格。再次，政府規制政策不確定性。英國規制政策和規制過程中存在不確定性的因素：一是政府對被規制企業采取最高限價時，存在著一個價格調整期，這就使得規制抑制了被規制企業通過提高生產率以取得更多利潤的積極性，產生了規制的不確定性問題。二是由于英國的規制過程沒有采取美國的法律程序方法，積極運用司法手段來解決規制者與被規制者的糾紛。規制者不需要提供制定規制決策的依據，這使得大量的權力集中于規制者個人手中，從而因規制者個性的差別而造成不同產業之間規制程度的差別。三是每個產業的規制者經常變換，被規制企業難以預期，產生了更換規制者而造成的規制不確定問題。傳統的規制模式存在嚴重的不足[23]

過于信賴政府官僚機構在設計良好的規制措施方面的能力，不僅給國有企業的管理帶來了不利的后果，而且還包括具體的規格和性能標準的行政成本和抑制創新問題。社會性規制將會成為市場準入的門檻或者具有反競爭的效應。規制制定者有時不能充分預見企業對可能不利于經營目標實現的干預措施的反映行為。由于政治上的需要，對于公共危險，經常要采取實用性強也較為緊急的規制措施，因而阻礙了標準制定的“理性的”成本收益分析模式。

（3）韓國規制改革

韓國政府自20世紀60年代開始，積極介入經濟社會領域以促使經濟高速增長。在資源匱乏、技術落后等經濟基礎薄弱的狀況下，政府積極干預經濟的做法對加快韓國經濟發展起到了重要的促進作用。但進入80年代以后，隨著經濟規模的擴大和開放的逐步深入，政府規制成為阻礙經濟活動的重要因素。政府規制削弱了企業和其他民間部門的獨立性和創造性，阻礙了國民經濟進一步發展；各種不合理的規制和審批制度導致腐敗現象加劇，也日益引起民眾和企業不滿。

韓國對經濟行政的規制

對韓國主要是以《行政規制基本法》為例討論對經濟行政的規制。韓國行政規制方面的法律主要有1993年《關于放松企業活動規制的特別措施法》、1994年《行政規制及民愿事務基本法》，這兩個法案構建了改革規制的法律基礎。韓國行政規制基本法[24]第1條明確規定：“本法之目的在于通過規定有關行政規制的基本事項，廢除不必要的規制，抑制制定非效率的新的行政規制，刺激社會、經濟活動的自律和創造性，并持續提高國民生活質量和國家競爭力?！边@一條強調規制立法的主要目的是促進經濟社會的發展，并闡明規制審查對象不僅包括現有規制，還包括新建規制，從已然和未然兩個方面保證立法目的的實現。關于相關定義及適用范圍，規制法第1條第1款規定：“‘行政規制’是指國家或地方自治團體為實現特定的行政目的，限制國民權力或增加國民義務的法令或條例、規則所規定之事項”。此外，規制法第4條規定，規制的制定應有其法律依據，其內容可由法律直接規定，或在法律或上位法令規定的具體范圍內，或由總統令、總理令、部令或條例、規則的形式規定，當因業務的專業性、技術性或輕微性等原因而不得已委托時，規制也可以在法令規定其范圍的前提下以告示等形式制定。行政機關不得用沒有法律依據的規制來限制國民權利或增加國民義務。該條所規定的“規制法定主義”是只頓感規制的重要原則，是規制法的核心所在，是抑制行政機關長期以來隨意制定規制的保證。規制法第5條則規定了制定規制的原則，即國家或地方自治團體應該尊重國民的自由和創意，制定規制時不得歪曲其本質內容，而制定有關國民生命、保健及環境保護的規制應具有實效性。同時，該原則強調規制的對象和手段的范圍應控制在實現其目的所需的最小范圍內，并應保證其客觀性、透明性和公正性。規制法第6條規定，中央行政機關的首長應想規制改革委員會等級所管規制的名稱、內容、依據和處理機構等，對未按規定登記的規制，委員會可以向有關中央行政機構的首長要求等級規制或要求提出廢除當年規制的法令等整改計劃。這一規定保證了規制的透明度，并能對規制總量進行有效的控制。

（4）法國的行政規制改革

法國是有百年以上市場經濟發展史的國家，國家在調節經濟、監管市場、管理社會、為公眾提供服務從而履行構建和諧社會的基本職能方面，已經形成了一整套成熟的理論、較完善的和法律體系以及各系統各機構間的精巧運作和協調配合。即使如此，二十世紀八十年代以后，為了適應新技術革命帶來的經濟結構的調整和社會進步，回應公眾對政府行政體制改革的強烈要求，緩解財政壓力，法國又展開了對行政體制改革的探索。法國承擔公共事業管理和規制的專門公共機構，是為了克服官僚體制弊端采取的除地方分權以外的另一種以為公共服務和規制為基礎的分權形式。為了提高辦事效率，法國政府成立了一些專門的公共干預機構。大體分為四類：監督機構、市場調節機構、金融干預機構和職業協會。

（三）經合組織國家采取的規制改革戰略：

（1）成立推動規制改革的常設機構

經合組織國家都成立了規制改革機構，如日本的綜合規制改革審議會、韓國的規制改革委員會等。上述機構均為隸屬總統或內閣的相對獨立的中央規制改革專門機構，負責規制改革綜合計劃的制定和執行監督。由于規制改革本質上是政府職能的重新調整，改革的結果必然會涉及中央各部門和地方政府的管理權限及相關團體的利益，因此上述機構的設立有助于確保改革的連續性和持久性。

（2）建立規制審查制度

通過建立規制審查制度，定期或不定期地對規制的內容、方法、規制制定的流程及效果進行全面的審查。對申請出臺的新規制，審查機關要求有關部門提供規制影響分析書，從而提高規制的合理性和科學性。目前，對所有新規制適用規制影響分析的有澳大利亞、加拿大、新西蘭、英國、美國、韓國等國家；對部分規制適用規制影響分析的有土耳其、希臘等國家。多數國家規定，對國家經濟社會發展產生重要影響的規制，其規制影響分析書的內容一定要包括規制成本和收益分析的部分。

（3）賦予立法機關一定的規制審查權

加拿大的議會規制審查委員會、澳大利亞的上院規制委員會、英國的規制改革委員會、美國的議會會計辦公室及下院商業委員會、意大利的議會常務委員會等隸屬議會的機構均享有規制審查權。立法機關行使規制審查權的目的是，通過議會對行政機關的權力制衡，確保行政責任和透明度。

（4）依法推進規制改革

墨西哥、荷蘭、希臘、意大利等國制定的《行政程序法》是政府進行規制改革的基本法律依據。英國的《規制改革法》和韓國的《行政規制基本法》則是有關規制改革和規制管理的專門法律。韓國的《行政規制基本法》由總則、對規制的新制定及強化的原則和審查、現有規制的整改、規制改革推進機構、補則五個部分組成。此外，各國普遍制定的《信息公開法》，通過保障公眾知情權，為加強規制改革中的官民活動機制提供強有力的法律保障。

（四）發展中國家的規制改革

20世紀90年代，發展中國家也開始實施一系列的放松規制的措施。發展中國家放松規制的背景，概括起來大致有：

第一，20世紀七八十年代新自由主義占據了西方經濟學的主導地位，政府規制被認為干擾了私人和企業選擇最有利的投資方式的自由，從而導致了資源的無效配置。第三世界國家取得貸款和得以調整債務的先決條件，就是實行經濟自由化?？鐕Y本為了打開發展中國家市場，采取種種手段使發展中國家取消政府對經濟活動的調控，公開支持某種政治安排，以利于增強他們影響這些國家政府的能力。

第二，沒有接受國際金融組織調整性計劃的國家，為了擺脫危機，制止經濟停滯和衰退，促進經濟發展，或者為了加快產業結構的調整和優化，推動本國經濟躍上新臺階，都在進行程度不一的調整和改革，其共同點都是重視市場機制，這就必然要求放松規制。而且，事實上，許多國家財政的日益枯竭已使它無力維持一個全面干預的政府。

第三，發達國家政府改革對發展中國家具有的示范效應。

（五）行政規制的趨勢和經驗總結

在現代化的過程中，世界各國政府的職能或早或晚、或快或慢都將發生變化。政治統治、社會管理和社會服務是政府行為方向和基本任務的三大方面，也可以理解為三大職能。政府職能的轉變具有如下的含義：隨著時空的流變，政府職能結構的重心從一個職能轉向另一個職能。同時，其他職能并不消失，而是共存，也不產生另外相同層次的新職能。綜上所述，世界范圍內興起放松規制是規制改革的宏觀背景。經合組織通過對成員國規制改革的總結和分析，認為一國的規制改革一般經歷三個階段，即放松規制階段（Deregulation），規制品質的改善階段（regulatoryqualityimprovement）和規制管理（regulatorymanagement）階段。但這三個階段不是相互獨立和封閉的，而是根據某一國家的具體情況或者按順序推動，或者兩個階段或三個階段同時進行。

20世紀70年代開始以美國為首的西方國家發起了一場以放松規制為主要內容的規制改革運動。放松規制的主要內容，簡單地說，就是在市場機制可以發揮作用的行業完全或部分取消對價格和市場進入的規則，使企業在制定價格和選擇產品上更多的自主權。西方國家放松政府規制的原因是多方面的。一是自二戰以后，多數西方國家實行了國有化政策，而國有企業的效率和凱恩斯主義的過度政府干預招致了越來越多的批評；二是可競爭市場理論的發展，使得自然壟斷的規制政策發生了變化；三A-J效應與政府規制失靈，及政府規制的巨大成本招致了強烈的反規制運動；四是由于技術的發展，使得自然壟斷的邊界發生了變化，出現了產業間的替代競爭，使傳統的規制政策與手段失去了現實的必要性。

西方規制改革的經驗表明，放松規制并不意味著所有規制措施的終結。一方面，西方國家在放松對自然壟斷行業的經濟性規制的同時，社會性規制領域的環境保護、消費者保護、產品質量、工作場所安全、勞動保護等方面的政府規制，不但沒有放松，反而得到了加強。另一方面，即使在自然壟斷領域放松進入規制，引入競爭因素，也仍然保留了價格規制等多種規制制度，并以激勵性規制方法對傳統規制方法進行改良。放松規制的主要舉措是：通過規制清理、廢除不合理的規制，進行總量控制；對行政流程進行改造，簡化行政程序，減少繁文縟節等。該階段改革的目的是，降低社會承擔的規制成本，減少各類行政腐敗和降低政府對市場的干預程度。但是，政府規制具有的不同性質決定了規制改革并不等于放松規制，根據國情和社會發展的發展特點，有些規制還需要進一步加強。于是，各國的改革逐步進入規制品質的改善階段。

總之，從世界范圍看，二戰以來，行政權力軟化已經成為行政過程中引人注目的現象。[25]行政權力的軟化，主要表現為政府在作出行政決定之前，學會了與受到不利影響的個人組織交換意見，就行政決定的具體內容進行妥協性的談判。這種妥協性談判的制度性平臺是從司法程序中引入的聽證程序。美國、日本、西班牙等都是在這個時期通過行政程序立法建立了行政聽證制度。[26]行政許可作為政府管制社會的一種手段，正是軟化政府行政權力的一種制度性安排。它要求政府在作出是否同意許可申請的過程中，學會妥協性行使行政許可權。在行政許可決定之前，政府應當盡可能地多聽聽利害關系人的意見；在行政許可決定作出之后，無論是否準許申請，應給出另人信服的理由。政府在行政許可過程中是以理服人還是以力服人，基本上可以作為判斷其是否能夠善治的標準。

3、轉型時期中國政府的規制改革

正如美國著名的政治學家、行政學家彼得斯所說：“解除管制是否符合發展中國家和體制轉換中國家需要目前尚不清楚。但可以肯定的是，在這些國家的政府中內部管制的色彩強烈。這些不僅抑制了創造力的發揮，而且在與人民打交道的過程中帶來了很多的問題?！?/p>

我國從1949年以來實施的計劃經濟體制和威權政治統制，把個人的自由收縮到了最低限度，窒息了是社會發展的活力，以至于國民經濟到了幾乎崩潰的邊緣。改革開放以后，政府開始嘗試恢復個人的自由，如公民種地的自由，結果是同樣的人在同樣的土地上產生出來截然不同的效果，這讓人們深深感受到了自由的力量?；谑袌鼋洕兔裰髡伟l展的需要，社會的許多領域中仍然缺乏基本的自由，這就需要政府進一步放松對社會的規制。

我國市場化進程起始于1978年的經濟體制改革。與世界上市場經濟完善的國家相比，我國面臨著經濟轉型和經濟發展的雙重任務，即計劃經濟向市場經濟轉型（即通常說的改革）和落后的農業社會向發達的工業社會轉型。實際上，改革的本質是通過改變經濟主體的約束條件，進而使經濟主體的行為發生變化，最后帶來經濟績效的提升。在這個邏輯下，計劃經濟向市場經濟轉變，在一定意義上講是政府職能的轉變，即政府應該在何種領域有所作為，在何種領域應該退出，讓位于市場。

在市場機制自動調解功能失效的情況下，才可能需要政府與法院的介入，以使市場的內在功能得以恢復。可是，鑒于我國還處在市場化進程中，市場機制的建立在很大程度上依賴于政府職能的有效發揮和法律系統的完善。理論的研究不能脫離現實。

我國的現實是，一方面市場機制還不成熟，可是政府并沒有為這一機制的建立發揮應有的作用；另一方面，由于受計劃經濟的影響，加上法律制度的不完善，政府干預了許多市場份內的事情，進而破壞了市場的內在機制。因此，適應市場經濟內在要求的政府規制體制在我國還遠遠沒有形成。

目前中國傳統的規制模式存在嚴重的不足之處，第一，過于信賴政府官僚機構在設計良好的規制措施方面的能力，不僅給國有企業的管理帶來了不利的后果，而且還包括具體的規格好性能標準的行政成本和抑制創新問題。第二，社會性規制將會成為市場準入的門檻或者具有其他反競爭效應，也已經成為公認的觀點。第三，規制制定者有時不能充分預見企業對可能不利于其經營目標實現的干預措施的行為反應。租房規制措施的出臺所引發的出租房供應量的急劇減少，就是典型的例子。第四，出于政治上的需求，對于公共危險，經常要采取實用性強也通常是較為緊急的規制措施，因而阻礙了標準制定的“理性的”成本收益分析模式。

舉已經頒布的《電力法》、《鐵路法》和《郵政法》等行業法為例，由于立法的歷史背景和立法思想等方面的原因，實際上并沒有對市場經濟條件下政府規制的目的、原則、程序、基本方針和規制機構的權限作出系統、明確的規定。在社會性規制的法律體系建設方面，也沒有形成比較完善的法律體系，與社會性規制的廣泛性、深入性不相適應。一些重要領域僅頒布了一種或極少數幾種法規，尚未形成必要的法律體系。比如，除了《產品質量法》之外，尚未對某些重要產品制定專門的產品的產品質量法規。在不少法規中，沒有明確執法機構的法律地位，從而在相當程度上影響執法效果。此外，不少法律對嚴重違法者的處罰太輕，沒有起到應有的法律威懾作用。[27]

政府規制是社會管理的必要手段，政府規制也是公共服務的制度基礎。[28]建立社會主義市場經濟體制，這既是一個制度變遷的過程，也是一個轉軌的過程，“是一個規制的演進過程—從高度的規制（heavy-handedregulation）到輕度規制（light-handedregulation）過程”。因此政府規制理論對于分析我國政府現行體制改革及其效率，探討公共事業單位的規制改革及其完善措施，建立適應市場經濟體制和全球化背景的政府規制模式，都具有十分重要的現實意義。

政府規制理論有利于指導我們正在進行的公用事業部門和自然壟斷行業的體制改革。隨著社會主義市場經濟體制改革的不斷深入，我國的公用事業部門正處于市場化取向改革的關鍵階段，自然壟斷行業也正在由行政性壟斷向政企分開、引入競爭、提高效率轉變。因此，在放松傳統的行政性規制的同時，引入適應市場經濟和全球化要求的經濟規制，尤其是激勵性規制是十分必要的。要解決信息不對稱和提高被規制企業生產效率問題，就需要借鑒西方發達國家的成熟經驗和相關理論，結合微觀的具體情況，對激勵性規制進行適應性地創造，從而鼓勵這些產業部門提高效率、降低運營成本和價格、提高服務質量。

政府規制理論有利于逐步強化和完善我國的社會規制。近年來，隨著經濟社會發展進程的加快，在放松規制的同時，進行激勵性規制重塑的同時，為了增進社會福利，應提高對生活質量、社會福利等問題的關注度，特別是對那些經濟活動中存在外部性、非價值性物品、信息不完全和信息不對稱的領域，必須加強或維持社會性規制，如對安全、健康、環境、服務質量以及技術標準的規制等。[29]

政府在放松規制階段一般都要提出建立“小政府”的價值理念，但進入規制品質改善階段之后，政府采取較為中立的立場，并將改革的焦點鎖定在“良好”規制的開發和適用上。換言之，該階段探討的主要不是規制的存廢問題，而是如何用高效并具有彈性的規制或非規制手段替代傳統規制的問題。

就規制者的規制而言，關鍵是行政程序法典化，因為法制者對企業的規制行為首先就表現為依法行政。自市場化改革以來，我國的規制機構隨著立法的加強而有所增加，且比較分散。這些機構與一般的行政機構不同，它們集執行權、自由裁量權、準立法權、準司法權等于一身，且涉及面廣，作用不一，程序亦各顯差異，以至對公民或企業的權利時有造成損害的情況。因此，要控制規制者的尋租行為，盡可能減少政府失靈，就應當建立完善的行政程序制度，使行政程序法典化。

在行政過程的建設方面，我國目前主要的行政法規，在行政程序、抽象行政行為的行政訴訟、行政違法行為的法律責任以及《行政法》與《刑法》、《民法》補救措施的接軌等方面，都缺乏完整的建設規劃。這不僅使得規制政策的制定缺乏足夠透明的談判過程，而且規制者的行政行為，特別是具體規制政策的制定，無法得到有效的觀察和監督。對行政行為相對人的事后救濟，遠遠不如規定行政相對人的事先、事中參與程序，而其中的核心就是設定行政相對人辯駁行政主體行為的程序——聽證程序。遺憾的是，雖然聽證制度已經初步建立起來，但卻仍然不同程度地存在著透明度不高、公正性不足、平等性缺位等問題。

中國對政府規制理論和政策的研究，起步較晚，政府規制政策體系不完善，在市場經濟的發展過程中出現了諸多問題，需要政府加強規制才能解決這些問題。首先，培育市場經濟需要強化政府規制。發達市場經濟國家已經處于成熟市場經濟階段，然而，發達市場經濟國家從市場經濟初級階段轉向成熟的市場經濟的過程中，政府對微觀經濟和市場主體的規制活動，跨越一個多世紀。目前，中國還處于培育市場經濟階段，政府規制法律法規體系不健全，政府規制的制度不完善。需要加強政府規制，不斷地糾正現階段市場經濟的缺陷，才能建成成熟的、現代市場經濟體制。其次，建立管理市場經濟的制度需要強化政府規制。發達市場經濟國家政府對市場經濟中微觀主體行為的規制，已經歷了100多年，形成了一套完整和健全的管理微觀經濟和市場主體的制度。再次，履行政府基本職能需要建立規制型政府。在中國國內經濟社會管理中，政府的四大基本職能是：經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務。

在西方的代議制國家，政治體制上的權力制衡理念也融入到政府規制的過程中，議會、規制機構（行政機關）和司法機關之間有著較為明確的分工。規制過程通常是由議會先通過立法形式確立特定的規制政策，然后依法建立專業化的規制機構，實施對某一產業的規制。司法機構不僅單獨擔負起了部分間接規制的角色，同時還有權對規制機構的決定和程序進行司法審查。另外，在規制的行政過程方面，還存在廣泛的互動：直接互動通過公開聽證和規則制定過程在消費者和企業之間發生；間接互動關系則包括消費者和企業利益集團企圖通過立法、行政、司法等渠道影響規制決策的活動。因此，規制的行政過程中實際上充滿了規制機構、消費者、政治壓力集團、利益集團和公共輿論的廣泛互動和博弈，這對有效實施規制和改善規制都是非常有益的。然而，合理的憲政結構、完善的法律體系和適當的行政過程，在中國都存在諸多不足。這些都需要時間和努力。

未來可考慮的新的規制形式有：

（1）命令控制型規制形式

1、信息披露與風險情報交流。在缺少政府規制的情況下，方出于對利潤最大化的追求可能帶給作為委托方的消費者更大風險。因此，在風險規制中，政府會強制企業披露關于價格、品性、組分、數量或質量的信息，對虛假或誤導的信息予以懲戒。信息披露增加了規制的靈活性，促進了被規制者對規制過程的參與，減輕了政府提供信息的壓力，以及消費者對政府的依賴。在我國，對產品質量信息披露的要求主要集中于針對食品、藥品、化妝品、醫療器械等“經驗商品”的標簽和說明書制度，從而維持公平競爭，防止對消費者可能的誤導。同時政府需對掌握的風險情報予以及時披露。

2、標準。信息披露是一種較低程度的政府規制形式，它建立在消費者面對信息能夠做出理性選擇的基礎之上，它并不能解決風險規制中的所有問題，事實上，風險領域的信息是那樣的紛繁復雜，且具有高度的專業性。而標準作為一種相對干預程度更高的規制形式，在風險規制中發揮著相當重要的作用。根據《中華人民共和國標準化法》第7條的規定，保障人體健康，人身、財產安全的標準是強制性標準。國家標準化管理委員會在2002年2月24日印發了《關于加強強制性標準管理的若干規定》的通知，對強制性標準或強制條文內容的范圍，起草、審查和批準程序都作了規定。目前我國更多的標準還集中于工業生產領域，勞動、安全、衛生和環保等風險規制領域的標準在整個標準體系中所占的比率，以及標準的指標設計和水平選取方面，都還與法治發達國家有較大的差距。優化和完善我國風險規制標準體系，將成為我國未來的努力方向。

3、許可。在高度信息不對稱的領域，許可的設定成為必然。在我國，目前經濟性領域應該去探求放松規制或者更為市場化的規制進路，但是在風險規制領域依然有必要去強化和完善相應的許可制度，這包括對職業資格的許可，以及對產品的許可。由風險規制機構來進行事前許可，可以在一定程度上起到未雨綢繆的作用。根據《中華人民共和國行政許可法》第12條第4項的規定，對于直接關系公共安全、人身健康、生命財產安全的重要設備、設施、產品、物品，需要按照技術標準、技術規范，通過檢驗、檢測、檢疫等方式進行審定的事項，可以設定行政許可。我國在藥品、醫療器械、化學品等高風險領域都設定了許可制度。許可制度同時也需要在頒發許可證之后的定時規制抽查，尤其是對藥品、食品等領域的監督與風險防范。

（2）市場化的規制形式

以上討論的是三種相對傳統也是經典的風險規制形式，這些都是行政強制力為基礎的命令—控制型規制形式，它們給企業施加了高昂的守法成本，易于滋生規制者和被規制者之間的敵對意識，也難以受到公眾和輿論的支持。因此晚近風險規制機構開始減少對被規制者發號施令，而是引入經濟誘因等更為市場化的進路從而讓被規制者沿著行政所希望的方向發展。主要的市場化規制形式有稅收、收費、可交易的許可證制度、補助政策和共同基金等。

規制改革的答案在于新規制方法和手段的采用，以減輕對于集權（centralized）的“命令和控制”方法過于依賴所產生的問題。兩種新方法正出現在規制的實踐中，他們是“政府一利益相關者”網絡溝通結構（networkstructures）和經濟激勵系統（economicincentivesystems）。為了避免“從上至下”的命令式規制和正規行政法程序的局限，不同形式的富于彈性的“行政機構一利益相關者”網絡結構發展起來了，以便于創造性地解決規制問題。不是試圖單方性地去指揮被規制者的行為，管制機構已經發展出一些行為計劃，使得許多政府的與非政府的實體，包括商業公司和非營利組織，都能積極參與到規制政策的制定和執行過程中來。

回到本文最初關于政府“大小”的討論，其實也可以從兩個向度去理解：主張權力意義上的“小政府”，但同時也要主張責任意義上的“大政府”。對于當下中國社會格局而言，我們正在致力于建設一個權力層面的“小政府”，這是必然的一個方向，但這并不排斥一個責任層面的“大政府”，這主要體現在對一些社會公共產品或準公共產品的提供上—至少包括健康、教育、衛生、環保等方面。中國政府的規制改革，任重而道遠。

【注釋】

[1]（英）安東尼·奧格斯著，駱梅英譯：《規制：法律形式與經濟學理論》，中國人民大學出版社，第2頁。

[2]布坎南：《自由、市場和國家》，北京經濟學院出版社1988年版，第282頁。

[3]格萊澤等：《科斯對科斯定理》，載于《經濟社會體制比較》，2001年第2期。

[4]規制，是由英文Regulation翻譯而來，意為法律、規章、政策、制度來加以控制和制約。

[5]P.Selznick’FocusingOrganizationalResearchonRegulation’inR.Noll（ed.），RegulatoryPolicyandthesocialScience（1985），p363.轉引自（英）安東尼·奧格斯著，駱梅英譯：《規制：法律形式與經濟學理論》，中國人民大學出版社，第1頁。

[6]Cf.G.Majone’Introduction’，inG.Majone（ed.），DeregulationorRe-regulation？RegulatoryReforminEuropeandtheUnitiedStates（1990），p1-p2.

[7]陳富良：《我國經濟轉軌時期的政府規制》，中國財經經濟出版社，2000年版，第7頁。

[8]OECD（1997），TheOECDReportonRegulatoryReform：Synthesis[M].Paris：OECD.轉引自：王健等著：《中國政府規制理論與政策》，經濟科學出版社，2008年版，第325頁。

[9]余暉：《政府與企業：從宏觀管理到微觀規制》，福建人民出版社，1997年版，第1頁。

[10]陳富良：《我國經濟轉軌時期的政府規制》，中國財經經濟出版社，2000年版，第1頁。

[11]（英）：安東尼·奧格斯著，駱梅英譯：《規制：法律形式和經濟學理論》，中國人民出版社，2008年版。

[12]（英）馬丁·洛克林著：《公法與政治理論》，商務印書館，2002年版，第8頁。

[13]陳端洪著：《憲治與主權》，法律出版社，2007年版，第9頁。

[14]同上，第11頁。

[15]姜明安：《行政國家的標志》，載于www.law-，最后訪問2009年6月10號。

[16]葉必豐、李煜興：《中國的改革、規制緩和與行政法》于東亞行政法研究第五屆年會提交論文（2002.日本名古屋）。

[17]陳富良：《放松規制與強化規制》，上海三聯書店2001年版，第52-53頁。

[18]桑斯坦著，鐘瑞華譯：《權利革命之后：重塑規制國》，中國人民大學出版社，2008年版，第51頁。

[19]第56頁。

[20]（英）：安東尼·奧格斯著，駱梅英譯：《規制：法律形式和經濟學理論》，中國人民出版社，2008年版，第12頁。

[21]植草益：《微觀規制經濟學》，中國發展出版社1992年版，第168頁。

[22]王俊豪：《英國政府管制體制改革研究》，上海三聯書店1998年版，第101頁。

[23]（英）：安東尼·奧格斯著，駱梅英譯：《規制：法律形式和經濟學理論》，中國人民出版社，2008年版，第343頁。

[24]李秀峰、陳曄：《韓國行政規制基本法的制定與實施》，載《國家行政學院學報》，2003年第1期。

[25]從政府改革的實踐來看，當代各國政府改革的普遍趨向是，適應市場經濟的需求，進行政府職能轉變、放松管制、調整政府與市場關系、把市場機制引入公共管理領域、實現政策執行的自主化改革。

[26]迄今為止，我國的行政處罰法、價格法、立法法和行政許可法中，都確立了行政聽證制度，同時，在一些政府的規章中，聽證制度也作為一項基本程序制度被確立。

[27]王俊豪：《政府管制經濟學導論》，商務印書館2001年版，第476頁。

[28]王健：《中國政府規制理論與政策》，經濟科學出版社，2008年版，第366頁。

[29]楊建文：《政府規制：21世紀理論研究潮流》，學林出版社，2007年版，第28頁。