中國公證制度發展創新思索

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一、我國公證工作的發展歷程

新中國成立前，東北解放區人民政府于1946年在哈爾濱市人民法院首先開始承辦公證事務，隨后沈陽等地的人民法院也相繼開辦公證業務。這對維護解放區人民的財產和身份上的合法權益，提供了一定的保障作用。建國后，公證制度在大中城市得到推行。1951年9月3Et，中央人民政府頒布的《中華人民共和國人民法院暫行條例》規定，公證由市人民法院和縣人民法院負責辦理。1954年，公證工作轉歸司法行政機關直接領導和管理。1956年7月10日至1957年，根據國務院的批示，全國共建立了51個市公證處，553個公證室(附設于市、縣人民法院)，652個縣人民法院指定專人辦理公證，年辦證量達29．35萬件，為中國國民經濟恢復和社會主義改造的順利進行提供了法律保障。1956年9月19日，黨的第八次全國代表大會指出：“公證制度是認證機關團體和公民法律行為的一種良好制度……應該加速推行?！?O年代末期，受左傾錯誤思潮的影響，公證制度受到極大的削弱，幾乎近于取消，這種狀況一直持續到70年代末期。

黨的十一屆三中全會以后，中國的公證制度重獲生機，并迅速得到恢復和發展。1980年，司法部發出《關于公證處的設置和管理體制問題的通知》，公證制度得以恢復和發展。為進一步規范公證工作，國務院于1982年頒布實施了《中華人民共和國公證暫行條例》，相繼頒布的《民事訴訟法》、《繼承法》等法律對公證的功能、業務領域、法律效力等也作出規定，這些法律和行政法規規定對中國公證制度的恢復和發展起到巨大的推作用。20世紀90年代初，黨的十四大明確提出建立社會主義市場經濟體制。1993年，黨的十四屆三中全會又提出“發展市場中介組織，發揮其服務、溝通、公證、監督作用”。隨著我國市場經濟的確立與發展，公證工作也得到快速發展。2000年，國務院批轉了司法部《關于深化公證工作改革的方案》，其主要內容有：現有行政體制的公證處盡快改為事業體制，改制后的公證處應成為執行國家公證職能、自主開展業務、獨立承擔責任、按市場規律和自律機制運行的公益性、非營利的事業法人；在改革過渡期內，邊遠、貧困地區的公證機構可以暫時保持行政體制不變，但應按事業單位的模式管理和運行；公證機構的設置實行“總量控制、合理布局”的原則，公證業務轄區為公證機構的地域管轄區域；改革公證員考試制度，實行公證員執業證書和在職培訓制度；實行司法行政機關行政管理與公證協會行業管理相結合的公證管理體制。這個指導性方案為中國公證制度未來的發展和《公證法》的制定確立了大的方向和總的框架，是2000年以來指導中國公證工作改革與發展的重要決定。

從2000年至今，中國公證行業實現了順利轉制和跨越性飛速發展，在《關于深化公證工作改革的方案》和“五個有利于”(即有利于民主法制建設，有利于推進司法改革，有利于公證職能作用的充分發揮，有利于對公證處的規范管理，有利于對公證人員的規范管理)的指導下，各地本著求真務實的態度，絕大部分公證機構順利完成了由行政體制到事業或合作體制的轉變，公證機構及其執業公證員、公證從業人員的數量也得到合理增加。在轉制過程中，各公證機構致力于建立健全和完善適應事業及合作體制發展的人事管理制度、財務管理制度、財政稅收制度和社會保障制度等一系列配套措施，為公證業務范圍的擴大、公證事項種類的增多奠定了牢固的制度基礎。2001年，司法部《關于從通過國家司法考試人員中錄用公證員的通知》，要求以后選用公證員將從通過國家司法考試的人員中錄用，為進一步提高公證員隊伍素質，建設一支高素質的公證專業隊伍奠定了基礎。此外，要素式公證書的改革與實踐，使要素式公證書的使用范圍不斷擴大，并在全國范圍內得到普及；主辦公證員制度試點工作的經驗總結和推廣，也為實現公證人力資源的優化配置奠定了良好基礎。

2005年8月28日，十屆全國人大常委會第17次會議表決通過了《中華人民共和國公證法》。這是新中國第一部規范公證工作的法典，確立了中國公證制度的基本框架，在中國公證事業發展史上具有里程碑式的意義。2006年3月1日，《公證法》正式實施，掀開了中國公證事業發展的新篇章。各地在按照《公證法》規定的“統籌規劃、合理布局”公證機構設置原則，積極做好公證機構設置以及人員調整工作，確?！豆C法》的各項規定落到實處的同時，按照黨的十六屆五中、六中全會精神和“十一五”規劃，不斷探索新的公證服務領域，不斷加強公證隊伍建設，繼續維護和增強公證公信力：以《公證法》實施的為契機，加大公證工作的宣傳力度，不斷提升公證服務社會的能力，充分發揮了公證行業在全面建設小康社會和構建社會主義和諧社會中的積極作用。

截至目前，公證行業已初步形成覆蓋全國的公證網絡體系，全國公證機構達3000余家，執業公證員近1．2萬人，公證從業人員近2．5萬人。各公證機構致力于建立健全和完善適應事業及合作體制發展的人事管理制度、財務管理制度、財政稅收制度和社會保障制度等一系列配套措施，為公證業務范圍的擴大、公證事項種類的增多奠定了牢固的制度基礎。全國年辦證量已連續6年超過1000萬件，公證事項種類已達200多種，涉外公證每年辦理近300多萬件，發往100多個國家和地區使用。各種民事公證、經濟領域內各項行為及文書公證、涉外公證等公證服務，正逐步深入到中國經濟和社會生活的方方面面。

二、我國公證制度的價值體現

公證是依法行使國家證明權的輔助性司法活動。公證制度是預防糾紛、減少訴訟，保障社會主體平等行使民事權利的法律機制，是國家間接管理社會的一種法律手段。經過3O多年的改革與發展，中國公證制度已成為中國民主法制建設的重要組成部分。它建立的初衷和所要達到的目標與構建以法治為基礎的和諧社會目標是一致的。

（一）預防糾紛減少訴訟，維護基層群眾合法權益

糾紛最少化、矛盾最小化，人民群眾合法權益不受侵害是中國經濟社會良性發展的重要保障。公證作為一項重要的司法預防制度，在預防糾紛、減少矛盾，維護基層群眾合法權益方面發揮著不容忽視的作用。在諸多民商事法律行為和經濟活動中，公證人都以其獨特的法律地位和中立第三方的身份，為當事人各方提供著優質、高效的公證法律服務。在市場經濟條件下構建和諧社會，預防和避免各類經濟活動所引發的糾紛和矛盾尤為重要。在合同類公證中，公證人通過履行嚴格的公證程序，將違法、顯失公平、潛在的不可履行等因素剔除，使當事人訂立的合同或協議具有全面、真實、依法履行的可能性，從而避免因惡意欺詐導致合同無效或合同無法正常履行而引發的糾紛和矛盾，保護當事人的合法權益，促使交易的正常進行。尤其是涉農公證服務，更能夠體現公證對基層群眾合法權益的維護。在構建和諧社會的過程中，避免和解決好家庭糾紛與矛盾非常必要。公證以維護家庭關系穩定、促進家庭成員和睦相處為己任，避免和妥善處理撫養、贍養、財產分割等方面可能或已經出現的因利益沖突而導致的人與人之間的關系緊張，避免由此帶來的糾紛，保障人民群眾生活安定。公證在促進糾紛的及時、有效解決方面發揮著不可小覷的作用，主要體現在公證文書所具有的證據效力和賦予強制執行效力上，我國《民事訴訟法》對公證文書的這兩種效力均作了明確規定。其一，經過公證的民事法律行為如果發生糾紛或提起訴訟，公證書可作為證據直接被采信，審判機關無須再進行調查取證和證據辨析；其二，對于公證機構依法賦予強制執行效力的公證文書，當事人可以直接向法院申請強制執行。這樣既維護了當事人的合法權益，又減輕了審判機關的負擔，促使糾紛得到及時、迅速地解決。

（二）衡平利益價值取向，保證民事權利平等實現

市場經濟條件下，公證制度更以其衡平價值取向的理念和制度設計，在保證社會主體民事權利平等實現方面發揮著獨特作用，并使制度本身擁有了無限的發展空間，為保護弱勢群體利益、保障社會穩定作出了巨大貢獻。因為公證是站在中立的立場上，以保障國家公共利益不受侵害為前提，以尊重當事人的自主意志為原則，對雙方當事人保持不偏不倚的、超然的中立態度，平等地對待雙方當事人，給予雙方當事人平等的程序參與機會，對雙方當事人的利益給予同等的尊重和關注，決不偏向任何一方，為雙方提供最有力的證明，使雙方當事人能夠達到法律意義上的平等，從而滿足當事人對公正、公平與平等的渴望。現階段，中國雖然已經不存在階級的對立，但還存在著抽象不平等的各個階層。由于種種原因，不同的階層、不同的主體對法律的認知和運用程度不同，在勢力上也存在強弱差別，這就決定了強勢階層與弱勢階層在享有權利和履行義務上很難達到真正的實質意義上的平等。例如合同的訂立，許多當事人由于缺乏法律常識，或對合同要規定的有關內容缺乏正確的認識，導致所訂立的合同有時并不真正符合自己的意愿，但如果有處于中立地位的公證人參與，情況會截然不同。因為公證人要衡平多方利益，從多方利益角度出發制定合法、公平的合同；而且公證人從合同開始訂立時就參與其中，可以避免當事人因受到惡意欺詐或合同不能生效。近些年來，公證還越來越多地參與到社會公益活動和其他經濟活動中，如各種招投標公證、開獎公證、拍賣公證等，公證人通過幫助活動舉辦方制訂活動規則和程序，并對活動全過程進行嚴格監督，保證所有活動參與者都擁有平等的競爭環境和機會，從而保證結果的真實、有效，維護市場競爭的公平秩序。

（三）追求司法成本節約，實現法治和諧

首先，從時間成本上看，公證活動的過程是一個對所證事項的受理、審查和出具公證書的過程，同時也是一個預防性的梳理和過濾過程，因此，公證司法程序與審判、仲裁等事后救濟司法程序相比相對簡單。所以在一般情況下，對一些事項進行公證所需的時間遠低于審判和仲裁所需要的時間；而且有些公證活動如合同公證、公司事務、現場監督類公證，往往與當事人的民事活動同步進行，但審判、仲裁程序則是在當事人的民事活動發生糾紛、提起訴訟后才開始，當事人活動的時間與審判、仲裁的時間是截然分開和對立的，即不具有同步性。公證活動與民事活動的同步性決定了公證在時間上的低成本。其次，從精力成本上看，公證最主要的預防糾紛的職能把當事人參與訴訟的可能性降到了最低，避免了當事人因參與訴訟而浪費精力，也使法院訟累得以緩解。即使發生糾紛或提起訴訟，由于公證書的證明力高于其他證據，不需要審判機關再對其進行實質審查，在“誰主張，誰舉證”的原則下，當事人也不用花更多的精力去收集證據，審判機關也不用對證據辨析投入過多的精力。再次，從金錢成本上看，就目前參與各種司法程序所需要的費用情況看，公證費用是最低的，而訴訟費用相對高很多，尤其是貧弱者不堪重負。盡管我國現在設立了緩交、免交以及法律援助等救濟制度，但就目前情況看適用比例還是很小。由此可見，公證不僅本身就是一種低成本的司法手段，還能夠減少使用其他司法手段和資源的可能性，因而公證能夠在節約司法成本、在法治和諧的層面上發揮巨大作用。

（四）追求誠實信用，促進社會和諧友愛

中國的市場經濟是信用經濟，市場主體的游戲規則建立在信用基礎之上，所以，誠實信用對中國社會良性發展至關重要。公證代表國家行使證明權，以法律和事實為依據為社會提供證明法律服務，其出具的公證書必須真實合法，這就決定了公證本身就是誠信的代表。公證制度‘是一個社會誠信的表征”，具有極高的公信力，這種公信力在社會誠信形成的過程中能夠產生強大的示范效應。公證制度還是一項重要的信用保障機制。首先。公證“能夠為契約簽署人、商務活動參與人、民事活動權利義務雙方提供遵守道德誠信規范和法律誠信原則的條件和基礎：為社會主體、市場主體參與社會活動和經濟活動，實現社會利益平衡指明方向”，把一些違規、欺詐行為拒之于未然階段，最大限度地防止欺詐、虛假等不誠信現象的發生。其次，公證是社會信用體系建設的催化劑。因為在辦理公證業務的過程中，公證機構留存了大量公民、法人的身份、資質和活動情況的資料，這些資料為建立公民個人或法人的信用檔案、構建社會信用體系提供了重要依據。

（五）傳播法律知識，推進民主法制進展

提高全民族的法律意識，普及法律知識，是實現法治、構建和諧社會的前提和基礎。公證在預防糾紛、化解社會沖突和矛盾、維護社會穩定的同時，還是法律知識、法治精神的傳播者和推動社會文明進步的重要載體。這不僅是對公證制度的要求，也是公證制度的本質所決定的。首先，對公證工作的宣傳本身就是一個向群眾傳播法律知識的過程。公證工作涉及社會生活的方方面面，接觸調整各種社會關系的法律規范和制度，公證人不僅要成為法律專家，還要成為社會專家，這決定了公證宣傳工作的內容，不僅包括宣傳公證法律常識、公證工作的性質和重要性，還包括宣傳各種與人民群眾切身利益密切相關的其他法律規范和法律常識。在提高人民群眾的公證意識，使人民群眾熟悉公證、了解公證、信任公證同時，也提高了他們的民主法治意識和法制觀念；其次，公證活動的整個過程也是一個向當事人普及法律常識的過程，公證工作的原則要求公證機構在辦理公證的過程中要當面告知當事人有關內容是否符合法律規定，告知其所享有的權利和應履行的義務，指導其如何作為，所以人民群眾在辦理公證的同時也受到法律常識教育，能夠清楚如何才能保護自己的合法權益，并自覺地在法律允許的范圍內從事各種活動。

三、新形勢下我國公證工作的創新與發展

當前，中國經濟社會發展仍處于重要戰略機遇期，國民經濟繼續朝著宏觀調控的預期方向發展，各項社會事業加快發展，社會大局保持穩定。但是，也應看到，國內外不穩定因素仍然較多，維護社會和諧穩定的任務依舊繁重。公證行業應深刻認識當前所面臨的形勢和任務，抓住機遇，積極作為，牢牢把握工作主動權，推動公證工作發展再上新水平。

（一）圍繞實現十二五目標任務開展公證工作，服務經社會科學發展

黨的十七屆五中全會和全國“兩會”確定了“十二五”時期的目標任務。完成“十二五”規劃的宏偉目標和各項任務，特別是經濟結構戰略調整、科技創新創業、節能環保和生態建設、發展現代農業，深化改革和擴大開放等領域，面臨大量的法律事務，公證工作大有可為。公證行業應緊緊圍繞科學發展的主題和加快發展經濟發展方式的主線，找準公證服務的切人點、結合點，積極拓展服務領域，注重針對社會熱點難點領域提供公證服務，積極做好涉及重大工程項目建設、金融企業法律風險防范、知識產權保護、城鎮化建設、社會主義新農村建設、對外開放等重要工作領域的公證事項，同時認真辦理涉及公民切身利益的征地拆遷、環境保護、勞動關系、置產創業、借貸抵押、財產繼承、保全證據等方面的公證事項，切實維護人民群眾的合法權益。要進一步創新服務方式。通過開展專項公證服務活動、組織公證服務團隊、舉辦公證服務推介會等形式，為公證機構參與國家和地方經濟社會發展的重要工作、重大活動和重點項目創造條件、搭建平臺。要進一步增強服務能力。切實加強工作指導，通過舉辦專題培訓、召開現場會、開展交流研討等形式，不斷提高公證員的實務技能，確保服務的高質量、高水平、高效率。

（二）圍繞加強和創薪社會管理開展公證工作的服務社會和諧穩定

加強和創新社會管理，是黨中央在深入分析我國基本國情和經濟社會發展階段性特征基礎上作出的重大決策。公證工作在加強和創新社會管理工作中具有專業優勢和獨特作用?？倳浿赋?，加強和創新社會管理，根本目的是維護社會秩序、促進社會和諧、保障人民安居樂業，為黨和國家事業發展營造良好社會環境。這與公證制度的核心價值完全契合，公證制度在實踐運行過程中彰顯出獨特的法治功能，在協調社會關系、規范社會行為、化解社會矛盾、促進社會和諧方面都具有不可替代的重要作用。公證行業要充分發揮公證在黨和政府主導的維護群眾權益機制中的作用，積極運用公證手段參與社會管理、服務加強和創新社會管理的各項工作，努力使各種矛盾在法治軌道上得到依法妥善解決，維護社會和諧穩定。

（三）圍繞保障和改善民生開展公證工作。騷務廣大人民群眾

執業為民是公證隊伍開展實踐活動的明確目標。公證工作應把保障和改善民生，維護廣大人民群眾合法權益作為根本出發點和落腳點，認真做好服務群眾各項工作。要圍繞教育、就業、醫療、養老、住房等人民群眾普遍關心的熱點難點問題，提供優質高效的法律服務。要積極履行公證法律援助職責，努力為殘疾人、農民工、老年人、流浪兒童等困難弱勢群體提供公證法律援助，切實解決困難群眾請公證難、打官司難的問題。要積極參與捐資助學、助殘、扶貧、救災等社會公益活動，為群眾誠心誠意辦實事，盡心竭力解難事，滿腔熱情地為人民群眾服務。

（四），圍繞加強公證伍黨的建開展主題裁實踐盾動，服務公征事業全面發展

加強黨對公證工作的領導，是促進公證事業全面發展的根本保障。應全面加強公證隊伍黨的建設，在公證黨員中開展革命傳統、理想信念、黨風黨紀、職業道德教育，使廣大公證人員不斷增強從事公證職業的榮譽感和使命感，把公證執業與黨的事業、國家的發展、人民的利益緊密聯系起來，堅定地做中國特色社會主義法律工作者。同時，還要進一步鞏固和擴大公證隊伍黨的組織和黨的工作全覆蓋成果，充分發揮公證隊伍黨組織在公證執業活動、公證機構和管理中的政治核心作用，充分發揮公證黨員在履行工作職責、服務經濟社會發展中的先鋒模范作用，團結帶領廣大公證人員爭建一流的隊伍、爭創一流的業績，促進公證事業又好又快地發展。