淺析行政審判法律漏洞及修復

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摘要:隨著司法體制改革的不斷推進，行政審判工作中的法律漏洞越來越明顯，體現在缺乏惡意訴訟規制機制導致案多人少，實質性解決法律條文的缺失導致行政爭議實質解決難，執行法律條文的不規范導致行政執行案件執行難等等。在司法改革的背景下，亟需優化行政法及行政訴訟法，從而更好的為行政審判工作提供全面科學合理的法律依據。

關鍵詞:行政審判;困難;漏洞;優化

從中國裁判文書網的數據顯示看，近些年來我國行政糾紛案件例居高不下，從2013年的4.2萬件上升到2017年的43.7萬件，增速驚人。而同時，由于立法還存在一些漏洞，導致行政審判工作越來越艱難，案多人少、當事人矛盾突出等現象越來越尖銳。這些法律漏洞繼續完善，進一步促進法院行政審判工作優化。

一、行政審判的法律漏洞及影響

（一）缺乏惡意訴訟規制制度導致案件審理難。行政訴訟案件涉及領域多，但是同時缺少規制惡意訴訟的法律制度，導致案件審理難度較大。以A市為例，2013年以來，該市中級人民法院共受理了921件行政訴訟案件，其中涉及到重大工程項目引起的土地、拆遷、環保案件有438件，占總案件數的47.6%，而從案件審理周期看，此類案件的審理周期要比其他行政訴訟案件長20.7天，審理周期長，審判難度大。另外，我國行政案件開始實行立案登記制，案件量更是呈現猛增的勢頭，但是同時，惡意訴訟現象也越來越嚴重，由于缺乏惡意訴訟的規制制度，導致惡意訴訟愈演愈烈。從統計數據看，近些年來惡意訴訟等濫用訴權的情況不斷增加，2013年全國法院行政訴訟惡意訴訟案件25件，2014年92件，2015年270件，2016年325件，2017年上升至647件。2017年惡意行政訴訟案件相對于2013年，上升了25.88倍，上升速度非常快，預計2018年將超過1000件。大量的惡意訴訟等濫用訴權的案件情況，讓行政訴訟中本來就存在的案多人少矛盾更加突出，亟待緩和并予以規制。（二）欠缺強制執行制度導致案件執行難。法律對于行政機關不履行的沒有科學的強制執行條款和制度，導致很多行政案件執行難。以非訴案件執行為例，由于缺乏強制執行制度措施，常年來非訴執行占據著行政審判的大量人力物力，讓原本就復雜的案多人少矛盾更加突出。從案件數量看，2013年以來，全國法院有關非訴行政案件共121647件，案件體量龐大。而從案件涉及的類型看，包括行政強制拆除、強制履行行政協議、非法占地、行政不作為等。這些案件如何強制執行，如何進行非訴執行，通過何種程序進行非訴執行，法律都沒有相應的法律規定，從而導致了當事人大量申訴到法院，將矛盾轉移到訴訟環節，不僅讓法院面臨的矛盾更加尖銳，也無形中增加了法院的壓力。（三）實質性爭議解決條款缺失導致爭議解決難。大量的行政案件雖然結案，但是由于法律中大部分都是程序性或者制式性條款，缺乏實質性化解矛盾的法律條款，實體行政爭議并未化解，行政爭議實體性解決難。從中國裁判文書網的數據看，2010年以來，全國法院審理行政訴訟案件超過1548765件，而通過判決解決實體行政爭議的有33.4萬件，裁定方式結案的有108.87萬件，調解方式結案的僅249件，其他方式結案的有5593件，從上述數據分析看，判決解決實體爭議的占21.6%，裁定結案的占70.3%，而裁定結案的大部分都是裁定，實質爭議并未解決，行政機關與行政當事人之間的矛盾并未實質解決，矛盾有可能繼續加深，行政訴訟的功能沒有較好的發揮。（四）行政訴訟司法適用力度不夠上文已經提到，在中國裁判文書網輸入關鍵詞“行政訴訟”，得到的搜索結果是1548765個，從數據看，我國行政訴訟案件糾紛總量大，2010年至今共有154萬余件。這充分說明了完善行政訴訟審判制度的現實意義。同時，從數據中，我們看到，行政訴訟的司法適用地區差異大的問題客觀存在。案件數量最多的是浙江省有14.8萬件，而案件最少的是西藏自治區，僅175件，兩者但從案件數量看相差數百倍，排除地區經濟社會發展因素差異，兩地的行政訴訟案件司法適用差異還是很大。另外，還需引起關注的是，近年來，行政訴訟案件出現井噴現象，值得關注。2013年全國僅4.2萬件，2014年超過22萬件，2015年超過28萬件，2016年增長到38萬件，2017年超過43萬件。案件數量持續高位增長，人民法治意識提升引起案件量增長是一方面原因，另一方面說明私力對行政管理等糾紛的解決遇到越來越多的問題，需要靠法院的公力救濟，因此，發現并解決審判實踐中的問題顯得尤為重要。（五）裁判標準不統一現象頻發另外，由于缺乏統一的法律規定，導致現實中出現大量同案不同判的現象。同樣的性質的案件，各地法院的判決結果卻截然不同。例如，同樣的房屋拆遷案件，重慶某法院認定政府行為違法，判決政府敗訴。而北京某法院認為，該案件政府行為不違法，不能適用賠償。同時，江蘇某法院認為，由于原告舉證不足導致原告敗訴，駁回了原告的訴訟請求。同樣的案件，結果卻大相徑庭，如此司法適用，對于法律的嚴肅性、權威性大打折扣。

二、行政審判存在法律漏洞的原因

當前行政審判工作產生上述困境是由多方面的原因造成的，既有法院內部原因，也有法院系統外部的原因，筆者從內外兩個2018•12（中）角度對產生行政審判工作困境的原因進行簡要分析。（一）行政審判的外部環境有待優化。一方面，人民群眾的行政訴訟意識還不強，造成了行政訴訟案件中行政相對人敗訴率高。據統計，行政訴訟案件中，行政相對人的敗訴率高達70.9%，這既和當事人的法律意識不強有關，還和當事人的行政訴訟能力薄弱息息相關，特別是證據收集、程序應對等訴訟能力。最終導致行政相對人不知告、不愿告、不敢告，有的甚至“信訪不信法”。另一方面，少數行政機關不履行法律生效行政判決甚至暴力抵抗的現象仍然存在。從網絡統計數據看，行政機關抗法的現象不同程度存在，在百度中輸入關鍵詞“行政機關抗法”得到搜索結果約56.9萬個，關鍵詞有行政機關忽視法律規定、行為抗法、缺乏規則意識、屢屢抗法等等。另外，行政機關對法院的判決抗拒執行的也時而有之，以A市法院為例，經統計，近五年來，有多地行政機關及其工作人員不履行法院生效裁決，被列入失信被執行人名單，從而有損行政機關形象，直接損害了行政相對人的合法利益，也有損法院的公信力。（二）行政審判隊伍力量和人員素質有待加強。從現行法院內部看，行政審判力量不強，素質仍待加強。其一，力量薄弱現象普遍存在。少數地方存在“一人庭”、“兩人庭”現象。再加上近年來民商事案件大幅增長，一些法院行政庭甚至還承擔部分民商事審判任務，行政審判庭自身的職能弱化甚至邊緣化。同時，行政審判隊伍專業化建設滯后，司法能力和水平，還難以滿足人民群眾日益增長的司法需求。以A市為例，A市中院行政庭有員額法官3名，法官助理3名，書記員2名。而A市中院每年審理的行政案件數量為300余件，幾乎每個法官要審理100余件行政訴訟案件，由于行政訴訟案件案情一般較為復雜，當事人信訪隱患較大，矛盾積怨較深，因此，行政審判庭的工作壓力較大，“白加黑”和“五加二”的加班狀態是常態，行政審判隊伍力量不足是普遍存在的。其二，在司法改革后力量更加薄弱。司法改革后，很多地方特別是基層法院由于內設機構改革的緣故，行政審判庭撤銷，行政審判庭法官被編入其他審判團隊，從而使得行政審判的力量進一步削弱。其三，行政審判人員綜合素質有待加強。從人員的構成情況看，上述A市中院的3名員額法官中，全日制本科學歷僅1名，其他兩名均未非全日制本科，通過函授等方式取得法律本科文憑，法律基本功不扎實；從年齡層次上看，50歲以上的法官占行政審判庭的大多數，年輕干警不愿意到行政審判庭工作，導致行政審判隊伍的素質有待進一步優化。

三、加強行政審判工作的建議

針對行政審判工作法律漏洞，筆者認為，法律具有相應的穩定性，修法暫時很難實施，在此前提下，可以從優化行政審判工作的內外部環境，來彌補法律漏洞對行政審判工作帶來的不利影響。（一）優化行政審判內部環境。其一，加強法院隊伍建設。法院要將以全面推進司法改革工作為契機，進一步加強行政審判工作，充實優秀人才到行政審判工作崗位；進一步加強教育培訓工作，不斷提升行政審判法官的司法能力；進一步加強黨風廉政建設和反腐敗工作，不斷提高行政審判法官拒腐防變能力。其二，加大司法適用力度。上文提到，我國司法實踐中還存在行政爭議糾紛適用力度小，地區適用差異大的問題，因此，加大行政爭議糾紛司法適用力度勢在必行。加大行政爭議糾紛司法適用力度可以從三個方面努力，其一，加大該類案件的審判質效考核。為了特定的目的，可以將該類案件的審判質效系數相對調高，從而增加法官的適用的積極性，增加適用力度。其二，發揮專業法官會議的作用。司法改革后，專業法官會議在疑難案件處理方面起到了突出的作用，發揮集體智慧的力量解決疑難案件。在行政爭議糾紛案件中，可以發揮專業法官會議的作用，通過專業法官會議促進該類案件的司法適用力度。其三，建立專門的合議庭?，F實中，很多法院都建立有環境糾紛、金融糾紛等類案化的專業合議庭，抽調專業人員處理專業案件。在行政爭議糾紛類案中，也可以借鑒該做法，成立類案合議庭，專門處理此類案件，從而通過專業性增強該類案件的適用力度。其四，建立典型案例制度。雖然我國不同意英美法系國家，不是判例國家，但是典型案例制度對于實踐中審判的指引作用往往是很大的。目前，我國在民事、刑事、行政等訴訟中，從最高院到高院或者中院，有很多典型案例的先例，通過典型案例對類案發揮指引作用，也促進了疑難復雜問題的解決。但是在行政爭議糾紛典型案例方面，數量少質量不高的現象仍然存在。故建立典型案例制度在行政爭議糾紛方面大有作為。（二）優化行政審判外部環境。其一，加強宣傳教育，提高全社會對行政審判的認識。通過宣傳增強行政機關法治意識。行政訴訟法對行政機關的義務、主要負責人出庭應訴等都作了詳細的規定，要進一步加大宣傳力度，讓行政機關知法、懂法、守法，在行政審判中，積極出庭應訴，在裁判結果出來后，尊重并執行法院的裁判結果。另外，還要通過宣傳強化公民的法治意識，引導公民理性維權、合法維權。其二，建立多元化解新機制，切實推進行政爭議實質性解決。堅持黨委領導，建立集行政訴訟與行政調解等于一體的多元、立體化的行政爭議解決新機制。通過多元化解，加強訴訟與非訴機制的銜接，從而提升行政爭議的實質解決。其三，加強對行政審判的監督。建議地方各級人大常委會根據工作需要，定期聽取行政審判工作匯報，及時發現和糾正行政審判存在的問題，同時進一步關心支持行政審判隊伍建設，幫助解決編制、機構和人員等方面的實際困難。另外，還需要進一步完善行政審判工作機制，需要著力推進行政機關負責人出庭應訴實質化，更需要建立各級黨政機關法律顧問制度，從而進一步推動依法行政，從實質上優化行政審判的外部環境。在司法改革的背景下，針對現實存在的法律漏洞導致行政審判執行難、案多人少等矛盾，需要從內部外共同著力，更好的優化行政審判職能，發揮其應有作用。

參考文獻：

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作者:趙首元 單位:內蒙古師范大學附屬中學