海事行政程序的立法探索

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本文作者：陳誠工作單位：福建省地方海事局

（一）現行海事行政程序規范體系從當前我國法律體系來看，海事部門行政執法程序主要依照與海事執法相關法律規范中的程序性規定，以及海事專門規范性文件中的程序性規定。易言之，我國海事行政程序規范體系是由兩種規范形式構成的。1.與海事執法相關法律規范中的程序性條款此類涉及海事行政的法律規范眾多，既有直接以海事行政為對象的特別法規范，亦有一般性的行政法規范，其中或多或少寫入了與海事執法相關的若干程序條款，這些條款依據法律位階大致可分為三類：（1）在狹義法律（即全國人大及全國人大常委會制定的法律）的層面上，有《中華人民共和國行政強制法》《中華人民共和國海上交通安全法》《中華人民共和國行政處罰法》等法律中的程序性規定。（2）在行政法規的層面上，有《中華人民共和國海上交通事故調查處理條例》《中華人民共和國內河交通安全管理條例》《中華人民共和國船舶登記條例》等法規中的程序性規定。（3）在部門規章、地方性立法（含地方性法規、自治條例和地方政府規章）的層面上，有《中華人民共和國海事行政強制實施程序規定》《中華人民共和國水上安全監督行政處罰規定》《中華人民共和國內河海事行政處罰規定》《中華人民共和國海上海事行政處罰規定》《中華人民共和國海事行政許可條件規定》《交通行政處罰程序規定》等部門規章及諸如《湖北省行政執法條例》《湖南省行政程序規定》等地方性立法中的程序性規定。2.海事專門規范性文件中的程序性規定由于海事行政程序專門法的缺失，國家和地方的交通與海事部門出臺了若干海事行政程序色彩濃厚的規范性文件，作為一種規范海事執法行為的權宜之計。主要有兩類：一是全國性的規范文件，典型的為交通運輸部海事局出臺的《海事執法業務工作流程》。二是地方性的規范文件，諸如湖南省邵陽市的《海事行政執法程序》、江蘇省建湖縣和阜寧縣兩地的《內河海事行政處罰程序》、江蘇省鎮江市的《海事行政強制措施實施流程》等等，種類繁多，名目各異。（二）現行海事行政程序規范之癥結上述海事行政程序規范體系是海事部門行政執法必須遵循的程序性依據，對于規范海事執法具有積極意義。但是在新時期，面對海事行政的新形勢和新要求，既有海事行政程序規范體系已不能滿足海事執法的需要，暴露出諸多問題：1.體系不統一，制定水平不均衡，有礙實際執法操作和行政相對人權利保護就當前來看，海事行政程序規范體系呈現散雜現象，特別是地方性立法及規范文件出臺繁多，制定水平卻參差不齊，這種現象至少隱含三大弊端：（1）各類規范制定主體層級不同，所制定規范的效力也不同。由于目前缺乏高效有力的立法事前監督與預評估機制，可能產生低位階的規范與高位階的規范相抵觸，那么低位階規范的制定便是徒勞無益，根據其進行的執法更是會遭受負面評價；或者出現同位階的規范之間相沖突，則執法者便難以選擇適用，行政相對人也不知如何選擇對照。（2）地方性立法及規范文件的制定可能基于本地方利益考量，造成跨界水域監管權限的爭奪或放棄，導致跨區域海事執法合作弱化，甚至出現以規范程序為名、行便利執法之實，如此將不利于海事行政效能整體提升和行政相對人權利保障。（3）由于制定水平不均衡，有些地方的立法及規范性文件較合理完善，有些地方的則不科學不合理，使得各不同地方的行政相對人獲得的程序性保障水平不均衡，如此勢必有違社會公正。2.重要性不突出，針對性不強，權威性不足，難以對海事執法形成全面有效的程序指引和約束這體現在兩方面：（1）在法律規范層面，海事行政程序主要依附于一般性行政程序法和行政實體法的程序性條款。其中值得一提的是，作為我國首部對一般行政強制程序加以規范的《中華人民共和國行政強制法》，以及對交通部門行政處罰程序專門作出規定的《交通行政處罰程序規定》，二者自然可以作為海事行政強制和處罰程序的有力依據。但是，海事執法本身的特殊性和專業性，決定了其無法完全依賴一般性的行政程序規范進行操作，而更需要仰賴具有海事執法針對性的特別行政程序規范。因此，雖然這兩部法規擲地有聲，卻并不能完全適應海事執法的特殊性，許多海事行政強制和處罰的實施無法從中獲得程序性指引、支持和制約。而既具有海事執法針對性，又屬于純粹程序規范的法規，乃是2004年頒布的《海事行政強制實施程序規定》和1990年的《海上交通事故調查處理條例》，二者均是完善海事行政程序的重要嘗試，具有里程碑式的意義。然而二者分別僅涉及海事行政強制程序和海上交通事故調查的單項環節，無法覆蓋適用于全部海事行政執法項目，加之出臺時日已久，與近年來的新法規（如2011年新制定的《行政強制法》等）并不完全兼容配套，因此也不足以挑起規范海事行政程序的重任。（2）規范性文件層面的海事行政程序規定由于多為海事部門牽頭制定，從而在一定程度上實現了執法環節覆蓋面、海事特殊性和純粹程序性的兼顧，如部海事局頒布的《海事執法業務工作流程》，具有一定的程序指引和約束意義。但規范性文件的缺陷在于其并不屬于法律規范的范疇，所以在強制力、權威性與影響力上尚無法與法律規范相比擬。由此可見，現行海事行政程序規范體系存在著“位階高的規定不夠全面、規定全面的權威性又不足”的尷尬境況，這直接導致了其無法對海事部門形成全面、有效的程序性約束，自然無法獲得海事部門的敬畏和尊重。3.內容不完善，既難以應對國內海事執法形勢，也無法滿足國際海事執法需求現行海事行政程序規范看似繁多，實則其內容并不翔實健全，在跨區域協作、管轄權限、調查取證、文書制作、提出異議、期限、違反程序的責任、涉外程序等一系列關鍵性程序要素上，以及許可、處罰、強制等各執法環節的程序上規定得不明確、不全面、不合理或未規定。試舉三例：（1）在跨區域協作上，未見細致的程序性規定，地區間海事合作缺乏程序保障，難有成效。（2）在管轄程序上，僅處罰管轄規定于《海上海事行政處罰規定》中，其他海事行政執法的管轄則未見諸詳規。而在處罰管轄爭議的問題上，該法只規定了指定管轄這種解決方案，但指定管轄又會影響執法效率，若增加協商管轄和選擇管轄作為輔助，將有助于提高效率、增強合作。此外，該法亦未規定行政相對人的管轄異議權利，顯然對其不利。（3）從相對比較完善的強制程序來看，也可發現許多問題。如現行法規定的海事行政強制措施中，“責令申請重新檢驗”僅規定于《海上交通安全法》第17條，是否意味著其不適用于內河海事執法？而“責令改航”在內河海事執法規范中只有《中華人民共和國對外國籍船舶管理規則》進行了設定，是否意味著其只能針對在我國港口和沿海水域航行的外籍船舶？二者目前均未得到有權部門的明確解釋，而這兩項措施本身并不具有只能適用于上述場合的特殊性，因此海事部門即使在其他場合采取這兩項措施也未必會被認為有違反程序之嫌。又如，《海事行政強制實施程序暫行規定》中對于期限的規定極少，有鑒于水上執法的特殊性，若參照一般性行政強制程序法中的期限規定，未必合理。諸如此類問題的存在，嚴重弱化了現行海事行政程序規范的適用性和實效性，使其難以適應當前及未來國內海事執法形勢。另一方面，海事行政還涉及國際海事執法問題。在涉外海事執法活動中，執法程序的重要性更加凸顯，因為航運發達國家通常也是西方法治發達國家，受其法系以程序為中心的理念影響，其海事部門及船主、船員等行政相對人通常非常重視執法程序的合法性。因此我國海事部門要與國外海事部門對等合作，使涉外行政相對人信服，一個重要基礎是海事行政程序規范必須達到一定的水平，足以對接國際海事執法，我國現行海事行政程序規范顯然還無法滿足這項需求。綜上所述，我國現有海事行政程序規范是不完善的，許多執法行為無法從中得到程序性指引、支撐和約束，這會給海事執法滋生不公平、不規范、不陽光提供制度環境，直接影響到海事部門的權威，成為我國海事行政執法的“阿喀琉斯之踵”。

要解開我國海事行政程序規范現存癥結，以盡快完善我國海事行政程序規范體系，使其成為規范海事執法行為、促進海事部門依法行政的利器，幫助海事部門下好水上監管這盤“棋”，根本之策當屬設計一張統一的“棋譜”，即制定一部全國統一的、合理完善的海事行政程序專門法。統一性海事行政程序法的制定應該能夠達到以下成效，裨助解癥：1.提高對海事行政程序的重視，培養程序思維，保證規范執法和依法行政落到實處“效率是行政的生命”，出于行政效率和行政便利的考慮，“行政官員把法律工作者發明的程序看成是效率的阻礙，這是自然而然的?！盵1]在現階段，海事行政部門也逃不出這一排斥程序的思維怪圈。為了應對復雜多變的水上安全監管形勢，快速高效地履行職責，盡力完成各類任務指標，海事執法部門不得不盡量最大化手中的行政權力效能，如此一來，抵觸和忽視法律程序的心理和思維將愈加根深蒂固，現行海事行政程序規范體系的薄弱也會進一步助長上述心理和思維。然而不按程序的執法，即使結果是符合法律的，整個執法行為也不能稱得上是正義的，更毋論依法行政、規范執法了。在全國范圍內出臺一部專門的海事行政程序法，就是要利用一部位階較高、權威較大、體系清晰、內容完善的法律規范，對海事部門形成一種看得見、摸得著、用得上的程序性指引和約束。這部法律有如懸于海事部門頂上的“達摩克利斯之劍”，時刻警醒海事部門工作人員嚴格依循程序執法行政，從而在海事隊伍中產生“答步效應”（心理學的一種重要效應，指社會上各種成文規定和不成文規定所組成的行為準則對社會成員的行為形成了一種規范和評價體系，其會逐漸滲透社會成員的心理，對其將產生潛移默化的影響，使社會成員明白在特定場合中應該按照特定的行為準則行事，否則將遭遇消極評價），逐步培養起程序性思維和意識，以程序規范推動執法規范，進而推動海事部門依法行政。2.輔助推進廉政風險防控工作，降低海事執法風險，保護海事執法人員近年來，全國海事系統致力于推進海事行政執法廉政風險防控工作，海事行政程序法將有力地輔助這項工作的開展：一來通過立法對有關執法程序進一步加以明確和細化，可以使執法流程各個環節中存在的廉政風險源顯現得更加清晰、排查得更為徹底；二來程序法的存在本身就是一種廉政風險防控措施，其能夠有效地為海事執法隊伍提供行為指引和參照，同時還能在一定范圍內和一定程度上對未遵循防控措施的行為人追究責任，以保證防控措施的落實；三來程序性違法和瑕疵極易進一步引發違法甚至犯罪后果，特別是在采取涉及財產的行政強制時，若沒有嚴格完善的海事行政程序法來規范諸如財產保全、文書制作、證據保全等行為，則會引發海事執法人員任意作為，可能產生違反犯罪等各種執法風險。因此，海事行政程序法的出臺將有利于降低海事執法過程中的風險，以保護海事執法人員。3.減少行政相對人對海事執法行為的異議，增強執法權威，提高執法效能“民不患寡而患不均”，要讓行政相對人對行政行為信服并自覺執行，執法結果是否合理固然很重要，執法過程是否公正更重要。只要海事執法行為是嚴格按照執法程序不偏不倚、公開公正進行的，同時相關的海事執法程序科學合理、清晰明確，足以讓行政相對人對其內容一目了然并便于其對照檢驗相應的執法行為，那么行政相對人就會對海事執法部門產生信賴，從而更加愿意服從和執行海事部門作出的行政決定；反之，如果海事行政程序規范不完善、不合理、不明晰，那么各種海事執法行為就很可能會被公眾認為是缺乏行政程序依據的，難以獲得廣泛認同和信服，進而引起更多爭訟，使得行政資源耗費加大，行政效率降低。所以，一部合理完善、具有較強操作性和約束力的海事行政程序法，并不會威脅到“效率”這一行政的“生命”，反而有助于減少行政相對人對海事執法的異議，使海事行政決定得到自覺認可和執行，由此既降低了執法的實際成本，又在較大程度上提高了執法效能。4.為加強地方間、部門間、國際間水上安全監管管轄與協作提供法律依據和制度平臺國內海事執法活動會涉及國家與地方之間、各地方之間的海事執法管轄與協作問題，以及海事部門與其他行政部門之間的水上監管權限劃分與協作問題，如果此類規定不完善不明確，就有可能造成各地區海事部門及其他行政部門在有益可得的事項上爭權奪利，在無利可圖的事項上推諉扯皮，“全國海事一家人、水上監管一盤棋”便無從談起。而在涉外海事執法活動中，如果海事執法人員在執法時不遵循程序，甚至連一套完善的程序性依據都無法出示，則既無法獲得涉外行政相對人的認可和信服，也無法得到國際同行的尊重與協助。出臺一部包含合理完善的管轄與協作程序、符合國情又能適應國際環境的海事行政程序法，可以明晰各地方、各層級、各部門之間的水上安全監管權限及管轄范圍，強化不同水上執法主體間的協調合作，防止爭權奪利、推諉扯皮；也有助于促進我國海事執法與國際快速接軌，提高我國海事執法國際間協作的能力和水平?？梢哉f，統一性海事行政程序法的制定將為地方間、部門間、國際間水上安全監管協作提供有力法律依據和良性制度平臺。

我國正處在大力發展海洋經濟和水上產業的時期，必須保證一個安全穩定的水上環境。海事部門是維護水上交通安全、強化水上安全監管的重要力量，海事行政執法的規范性有助于加強水上環境的和諧穩定。而海事行政程序則是確保海事部門依法行政、規范執法的有效手段，如果能進行統一性海事行政程序的專門立法，建構一套完善合理、行之有效的海事行政程序，并以此為抓手，培養樹立海事隊伍的程序意識和思維，讓程序文化成為海事執法文化的一部分，對于塑造“陽光行政、廉潔高效、優質服務、公正執法”的海事形象具有積極推動作用。所以，統一性海事行政程序立法理應獲得高度重視、認真對待和仔細設計，使之既能適應國內海事執法，亦能對接國際海事執法。對此，筆者認為，統一性海事行政程序法可以圍繞基本原則、管轄與協作程序、受理程序、調查程序、處罰程序、強制程序、許可程序、指導程序、聽證程序、異議程序、涉外程序、違反程序的責任等要素進行設計和細化。限于篇幅，這項內容在此只能一筆帶過，具體設計思路且容筆者另撰文探討。