行政發展與行政機構優化

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公共行政的發展以及多元社會管理主體的出現，需要我們對傳統的行政組織結構進行重新認知，依法推進行政組織結構的變革，破解行政體制改革中一些深層次的矛盾，實現行政組織結構的整體優化。建立在傳統行政組織理論基礎上的行政組織結構已經不能適應公共行政發展與社會管理創新的要求，需要我們以發展的眼光重新審視傳統的行政組織理論，以及以該理論為基礎的行政組織結構，深入了解行政組織理論以及行政組織結構存在的問題，深刻剖析問題的原因所在，以審慎的態度，提出科學合理的構想，有效回應行政體制改革與公共行政發展的現實需求。

一、對行政組織與行政組織結構的新認知

(一)行政組織的概念與構成。傳統認為，行政組織是由國家設立的管理行政管理的組織，是行政機關與行政機構的綜合體。伴隨現代行政的發展，公共行政不再被簡單理解為國家行政，在國家行政之外，還存在社會公行政，雖然目前對如何界定社會公行政，以及如何劃定國家行政與社會公行政的界限等問題仍存有疑義，但無論在理論上還是實踐中，人們逐步承認政府以外的其他組織也承擔一定公共行政職能。基于此，有學者提出行政組織包括政府組織、其他公共機構與非政府的社會組織等，進而將行政組織界定為“是指行使行政職權、管理公共行政事務的行政機關，以及行政機關以外的承擔行政任務的其他組織的總稱?！保?］3－4筆者贊同這種對行政組織概念的拓展性界定。首先，“行政組織”中的“行政”指公共行政，它不等同于傳統意義上的國家行政，在國家行政之外，還包括由非國家組織承擔的社會公行政;其次，“行政組織”中的“組織”指按照一定的宗旨和原則建立起來的有序組織體，它具有科學嚴謹的組織結構形式。據此，筆者認為，行政組織是指由依法行使行政權，管理國家及社會公共行政事務的國家行政組織與非政府公共組織構成的具有一定組織結構體系的統一體。該概念首先揭示行政組織是承擔公共行政事務管理職能、行使行政職權的組織。凡是不承擔行政職能的組織均不能稱為行政組織，因權能性質的不同，行政組織不同于行使立法權的立法機關，以及行使司法權的司法機關，更有別于不承擔公共行政事務管理職能的其他組織;其次，該概念明確了行政組織的構成，行政組織是由國家行政組織與承擔公共行政職能的非政府公共組織共同構成的有機統一體，該有機統一體組織結構嚴謹，職責權限分明，以公共行政職能的承擔與履行為其存在的目的和價值。

(二)行政組織結構的概念與構成。行政組織結構是指構成行政組織的各要素按照一定規律和方式組合而成的完整體系，包括國家行政組織結構、非政府公共組織的結構以及國家行政組織與非政府公共組織的關系結構三個不可缺少的部分。其中，國家行政組織結構在行政組織結構中的地位最為重要，其結構是否合理直接影響行政組織結構的科學性，因而優化行政組織結構最為重要的部分是對國家行政組織結構進行優化。

1．國家行政組織的結構。國家行政組織結構包含國家行政組織的橫向結構(管理幅度)和縱向結構(管理層次)，同時，國家行政組織所構成的規模體系對組織結構的合理性具有重要影響作用。橫向結構、縱向結構及規模結構共同構成了國家行政組織結構的有機體，三者之間是相互作用、相互影響的關系。在國家行政組織規模一定的情況下，橫向的管理幅度大，縱向的管理層次少，這種“扁平狀”的組織結構形式分權優勢比較明顯，有利于各組織成員積極性的發揮;反之，橫向的管理幅度小，縱向的管理層次多，這種“金字塔狀”的組織結構形式集權優勢比較突出，有利于命令的服從與執行，傳統的國家行政組織結構往往呈現出這樣一種多層級的集權性組織形式。同樣，國家行政組織的規模結構與其橫向及縱向結構也是相互影響的，嚴格控制行政組織的規模結構，有利于實現行政組織結構整體上的科學性和合理性。

2．非政府公共組織的結構。與政府機構相比，“非政府公共組織是一種獨立的社會組織，其組織形式不同于政府機構自上而下的官僚體系，組織的運作也不是按照行政指令機制，而是扎根于社區的、權力流動雙向或多向的、獨立運作的組織?！保?］作為一種獨立存在與運行的組織形式，非政府公共組織彼此之間并不具備行政隸屬關系，它們在各自的職能領域內獨立發揮作用。而在非政府公共組織的內部，為有效實現該組織的職能，也存在縱向上的三個管理層級，即決策層級、管理層級以及具體的操作層級。同時，為了對社會公共行政事務實施有效管理，非政府公共組織同樣應當具備一定的組織規模和人員數量。因此，非政府公共組織的結構應當包含各組織之間的平行結構形式、組織內部的縱向管理層級以及非政府公共組織的規模結構三項內容。［3］

3．國家行政組織與非政府公共組織的關系結構。國家行政組織與非政府公共組織在組織體系內的關系結構也是影響行政組織結構科學性和合理性的重要因素，國家行政組織結構、非政府公共組織結構以及兩者的關系結構共同構成了行政組織結構的完整狀態，只有三者都是合理的，行政組織結構才能實現合理性。關于國家行政組織與非政府公共組織的關系結構，我們認為主要涉及到兩者是否具有隸屬關系、各自的活動界限以及兩種的規模比例三個方面的內容。

(1)兩者之間是否存在行政隸屬關系。非政府公共組織的獨立性意味著非政府公共組織不是政府的附屬機構，與政府之間并無行政隸屬關系，非政府公共組織應當在自己的職能范圍內獨立履行職責，并獨立承擔其行為引起的法律后果。當然，這并不意味著其行為不受任何制約，對非政府公共組織及其行為的法律監督是法治社會的題中應有之義，政府對非政府公共組織的監督是監督體系中的一個重要方面，但監督關系不等于隸屬關系。

(2)兩者的活動界限。一是與政府的職能類型有關。如果是全能型政府，則非政府公共組織的存在與作用空間將非常有限;如果是有限型政府，則非政府公共組織將獲得相應的履行公共行政職能的空間。對有限與有為政府的模式選擇意味著政府的職能與權力是有限的，要求公共行政職能在政府和非政府公共組織之間進行合理分配。二是與公共行政的社會化程度有關。如果公共行政的社會化程度越高，社會管理創新越深入推進，則非政府公共組織的活動范圍就會越寬，反之則越窄。從公共行政發展的進程來看，公共行政的社會化是一個必然的發展趨勢。三是與非政府公共組織的發達程度相聯。如果非政府公共組織越發達，自主能力越強，則能夠承擔的社會公共管理職能就越多，反之則越少。當然，應當明確的是，國家行政組織與非政府公共組織的活動范圍不是一成不變、一勞永逸的，而是隨著社會的變遷，兩者處于不斷的變化和發展之中，需要進行動態調整，這也對政府能力與行政組織理論提出了更高的要求。

(3)兩者的規模比例。二者的規模比例應當是科學合理的。對國家行政組織的規模要求是，國家行政組織的機構和人員規模應當以滿足能有效履行公共行政管理職能為限，過大會導致機構重疊、人浮于事、權力尋租、財政壓力巨大等弊端，過小則難以承擔其應當履行的公共行政職能。對非政府公共組織的要求是，非政府公共組織的組織規模和人員規模應當以滿足能夠對社會公共行政事務實施有效管理為限，能夠有效提供只能由國家行政組織提供的純粹公共產品以外準公共產品和其他公共服務，構成對國家行政有益的補充。

二、我國行政組織結構存在的問題及原因分析

(一)國家行政組織結構存在的問題及原因分析。

1．橫向組織結構不合理。在橫向組織結構上，宏觀與微觀結構均不合理。就宏觀管理幅度而言，顯得較為狹窄。①就微觀管理幅度而言，縣級以上各級人民政府均下轄相當數量的下屬機構，機構設置名目繁雜，數量眾多，如辦公廳(室)、職能機構、直屬機構、直屬事業單位、辦事機構等，以及各種各樣為處理臨時性問題設立的臨時機構，以及為協調、處理、解決機構間的問題和矛盾而設立各種各樣議事協調機構等單位或機構。這在一定程度導致了國家行政管理宏觀協調不夠、職能分割、合作不足的弊端。

2．縱向組織結構不合理。實踐中，我國政府組織的宏觀縱向層級已經突破憲法規定的層級要求，形成實際上的中央———省———市———縣———鄉五級。微觀上各政府部門內部亦再細分為若干層級，宏觀和微觀的縱向層級設立過多。再加之上下級政府之間在機構設置上講究對應的原則，地方政府除國防、外交外，設立的機構與中央政府相差無幾，形成上下級政府之間機構設置同構現象。這就導致無論行政管理的幅度有多大，上下級機構規模均呈現出“一般粗”的不合理狀態，機構重疊、多頭管理、人浮于事、效率低下等弊端在所難免。

3．規模結構不合理。國家行政組織在橫向、縱向結構上存在的問題，以及黨政兩套班子機構設立重疊的客觀現實，必然會影響其規模結構的合理性。目前，機構規模過大、人員眾多、國家財政不堪重負等問題非常突出，影響了政府職能的有效發揮。

(二)非政府公共組織結構及與國家行政組織關系結構存在的問題及原因分析。

1．非政府公共組織的規模、能力和活動范圍不能滿足社會發展的需求。首先，非政府公共組織的數量與規模尚不能滿足社會發展的需要。一是我國尚未形成關于非政府公共組織整體發展的法律規范體系，非政府公共組織的法治化建設與實際需求還存在一定的距離;二是非政府公共組織在社會生活中被公眾認知度還比較低，欠缺社會自治意識基礎的客觀狀態一定程度上限制和制約了非政府公共組織的發展。其次，非政府公共組織的活動能力和活動范圍未能滿足社會發展的需求。一是從活動能力上來說，非政府公共組織的內部管理、外部活動、創新、可持續發展、籌資、社會治理、政治參與、組織協調等能力仍然有待進一步加強;二是從活動范圍上來說，非政府公共組織的活動范圍還較為有限，尚不能滿足政府職能轉變的需求，需要擴大組織規模，拓寬活動范圍，與政府的公共職能形成有效的銜接。

2．非政府公共組織與國家行政組織的良性關系尚未建立。首先，從非政府公共組織的角度而言，受政府支配的非政府公共組織在非政府公共組織的構成中仍占主導地位，這些組織的獨立性很差，與政府之間存在嚴重的依附關系，受政府控制和支配，而非平等協商、合作互動。獨立的非政府公共組織的數量和規模仍較為有限，活動能力和空間尚未能與政府職能范圍形成有效銜接。其次，從政府的角度而言，政府對非政府公共組織尚未能形成信任和放權的意識，政府對非政府公共組織更傾向于管理、控制、支配而非培育、引導和監督，從政府的角度而言，其與非政府公共組織的良性互動關系尚未建立起來。

三、優化行政組織結構的標準

以行政組織結構的整體優化為視角系統考量優化行政組織結構的標準包含以下三方面。

(一)國家行政組織結構是否能夠保障政府職能的有效實現。設立國家行政組織的根本目的是實現國家的行政管理職能，優化國家行政組織結構最根本的標準就是該組織結構是否有助于政府職能的有效實現。

1．外在標準:是否能有效滿足政府職能轉變后的履責需要。經濟社會的發展要求政府在職能范圍、職能重心以及履責手段和方式上予以轉變，決定了政府組織結構必須作相應的調整和變動，以滿足職能轉變后政府履責的需要，這是國家行政組織結構優化的外在標準。一是政府職能范圍的轉變要求政府職能從其他領域退出，集中于法定的職能范疇，需要政府的規模結構作必要的調整，相應的機構和人員該調整的調整，該撤裁的撤裁，該加強的加強，政府的宏觀規模和微觀規模都會因此而變動。二是政府職能重心的轉變意味著政府組成機構及其構成比例的相應調整。政府的職能重心由經濟管理向社會管理和公共服務轉變，相應地需要減少經濟管理部門，適當調整或增加社會管理和公共服務機構。三是政府履責手段和方式的轉變意味著政府的橫向結構和縱向結構都要作相應的調整和變動。一方面，政府的履責方式由微觀、直接向宏觀、間接轉變，應當加強對政府組織結構的整體整合，突破“條塊”之間，特別是“塊塊”之間的限制。另一方面，政府的履責手段由主要依賴行政手段轉向綜合運用法律的、經濟的和行政的手段，需要適當縮減行政管理的層級而擴大行政管理的幅度。

2．內在標準:是否符合精簡、統一、效能原則。要克服國家行政組織結構已經存在的弊端，保障政府運行的有序和高效，需要國家行政組織結構的設置符合其內在的規律性和科學性———組織結構所要求的精簡、統一和高效，這是優化國家行政組織結構的內在標準。所謂“精簡”，就是要求國家行政組織的機構、人員、層級、工作程序等克服現存的機構臃腫、人員龐大，組織層級過多，工作程序過于繁雜等弊端，形成經濟社會發展所需要的機構精減、人員精干、辦事程序精煉的有限有為政府。所謂“統一”，是指國家行政組織結構的設置應當能夠保證其運轉的協調統一，保證各組織結構之間權責關系的協調統一，最終保證政府職能履行的協調統一。按照統一的原則，優化行政組織結構，應當有利于克服實踐中存在的機構之間分工有余而協作不足，強調部門利益、地區利益而忽視甚至漠視全局利益，中央與地方關系不順，垂直部門與所在地方政府關系不順等各種弊端，實現機構運轉、職能履行的協調統一。所謂“效能”，是指國家行政組織實際的履責效果。精簡和統一原則最終的指向都是政府的履責效果，要求政府以較高的行政效率完成職能的履行。精簡和統一是高效得以實現的前提和路徑，而高效是精簡和統一的目的和價值所在，只有在機構精簡、職能統一后，政府高效地履行了其行政管理職能，國家行政組織結構才真正實現了優化。

(二)非政府公共組織結構是否能夠滿足對社會公共行政事務管理的需要。要保證政府職能轉變的真正實現，非政府公共組織在職能上的承擔和結構上的合理就成為必須要求，能否滿足對社會公共行政事務管理的需要，是優化非政府公共組織結構最為基礎可行的標準。一是非政府公共組織的規模結構能否滿足公共行政的履責要求。政府職能范圍的轉變意味著非政府公共組織行政管理范圍和管理事項的擴張，也必然帶來其組織規模、人員規模結構等的改變。因職能履行的需要，非政府公共組織的整體規模和個體規模都將發生相應改變。二是非政府公共組織的獨立性能否滿足其履責需要。如果具有獨立性的非政府公共組織所占比例較少，顯然不能滿足獨立履責的要求，則要求非政府公共組織的構成比例作相應的調整和變動。三是非政府公共組織之間的職能分配是否合理。非政府公共組織結構在職能范圍擴大，規模結構擴大的同時，同樣會出現類似國家行政組織結構曾出現的機構重疊、人浮于事、效率低下等弊端，因而優化其組織結構，必須保證各組織之間職能分配合理，獨立、高效地處理社會公共行政管理事務。

(三)國家行政組織與非政府公共組織的關系結構是否合理。行政組織結構的優化應當是一個整體性的優化，各構成要素的優化為整體性的優化奠定了基礎，但是，如果各構成要素之間的關系結構不合理的話，其整體的優化難以得到有效的實現。國家行政組織與非政府公共組織之間的關系結構是否合理，是判斷行政組織結構是否優化的重要標準。一是國家行政組織與非政府公共組織是否在公共行政事務的管理上做到了各司其職，特別是國家行政組織的職能范圍是否嚴格限定在了法定的“應該管、管得了和管得好”的領域。二是非政府公共組織是否剝離了政府附屬機構的地位。剝離附屬地位，實現組織和地位的獨立性，是非政府公共組織結構優化的必要要求。三是國家行政組織與非政府公共組織之間的法律監督關系是否確立。保持彼此的獨立性，政府在其職權范圍內實行對非政府公共組織的監督，保證非政府公共組織履責的合法性和有效性。如此，行政組織結構的優化具備了監督的保障。

四、優化行政組織結構的構想

(一)優化國家行政組織結構。

1．橫向組織結構的優化。

(1)宏觀橫向組織結構的優化———擴大政府橫向管理幅度。一是增加省級政府的建制，擴大中央政府的橫向管理幅度。有學者指出，中國的省級行政單位應當增加至50個為宜，［4］也有學者指出，我國一級行政區劃應當增設到50個到60個。［5］筆者認為，增加省級政府的建制，縮小其管理規模，擴大中央政府行政管理幅度，增強其宏觀調控的能力，實現行政管理的統一性和協調性，是未來發展的總體趨勢，應當在全面考慮影響行政區劃改革所涉及的政治、經濟、文化、歷史、傳統等各種因素的基礎上，平衡改革與穩定的關系，合理確定省級政府的具體建制，循序漸進的推進改革。二是省直管縣(市)改革?，F行的市級政府的設置增加了地方政府組織結構的縱向層級，也降低了省級政府的橫向管理幅度，是導致政府規模膨脹以及管理低效等弊端的重要原因之一。正在進行的省直管縣(市)改革對擴大省級政府的管理幅度，縮減政府縱向管理層級作了有益嘗試，有利于政府組織結構的合理化。

(2)微觀橫向組織結構的優化———大部制改革。以職能整合、同類項合并為標準設立職能有機統一的大部門，具有“寬職能、少機構”的顯著特征，對于克服計劃經濟時代按照行業和專業職能設置“小部門”所導致的職能狹窄、機構林立、扯皮推諉、效率低下等弊端具有非常重要的意義。大部制改革要實現預期的改革目標，應當注意以下幾個問題。一是不能將大部制改革等同于簡單的機構合并和行政權力的再分配。正如學者所言:“大部制改革的關鍵在于行政組織的設置與其內在職能的吻合，真正實現政府職能的轉變。”［6］

寬口徑、寬職能的大部門設置只是大部制改革的外在表現形式，其根本的價值取向和目標應當在于促進政府職能的轉變以及有限有為的服務型政府的建構。在進行大部制改革的過程中，對改革的目標和價值取向應當有明確的認識和嚴格的遵從，否則容易使改革流于形式，達不到預期的目的。二是決策、執行、監督權由不同的行政組織行使，即通常所稱行政三分制在大部制改革中的必要性。大部門的設置對于解決現存的組織結構缺陷所帶來的問題無疑具有重要作用，但是必須保證這些大部門能夠規范履責，否則可能導致更為嚴重的組織結構缺陷:一方面是對外整合職能建立大部門，克服職能狹窄，行政低效的弊端，提供優質公共服務;另一方面是在內部實行權力相互制約、相互協調的決策權、執行權、監督權三分，防止專權和濫權。兩者有機結合，大部制改革的目標方能有效實現。三是強調法治對大部制改革的意義。我國正在推行的大部制改革目前主要依據的是黨的政策和政府的文件，尚缺乏完善的法律、法規的規范和保障。比較而言，政策和文件更傾向于綱領性、臨時性和指導性，法律則更具規范性、穩定性和操作性。從我國以往的改革經驗來看，欠缺立法的剛性規范和約束，不利于改革成果的鞏固和保障。應加強立法，將大部制改革納入法治的軌道，以法治保障大部制改革的成果。

2．縱向組織結構的優化。

(1)宏觀縱向組織結構的優化———減少地方政府層級。一是逐步取消市級政府建制，實行省直管縣(市)。市級政府的建制客觀上增加了地方政府的縱向層級，縮減了省級政府的橫向管理幅度，擴大了國家行政組織的規模結構，降低了行政效率，且違反了憲法關于省、縣、鄉三級地方政府建制的原則規定。二是推進鄉鎮政府改革，條件成熟時取消鄉鎮政府建制。對鄉鎮政府的改革已歷經多次，但仍然存在以下問題:一方面，鄉鎮政府的職能或由縣級政府設立的派出機構代行，或者由于社會自治的發展放權于村民委員會等自治組織，或者因為需要上級政府的協調而無法獨立行使，鄉鎮政府能夠有效行使的職能已經極為有限;另一方面，鄉鎮政府機構因上下對口設置的原則而規模龐大，與職能履行的有限性形成強烈沖突。從鄉鎮政府職能履行的現狀客觀分析，可以考慮在適當的時候取消鄉鎮政府建制，進一步縮減政府管理的縱向層級，縮小機構規模，精簡機構人員。

(2)微觀縱向組織結構的優化———減少政府部門層級和內設機構層級。區別于宏觀縱向層級，我國現有的組織立法并沒有對政府的微觀縱向層級作出明確的立法規定，但政府部門層級和內設機構的層級同樣不宜過多。借鑒廣東省佛山市順德區的改革經驗:政府部門層級應當盡可能的控制在二級以內，對于能夠壓縮的機構、職位應當盡量壓縮，從而實現部門層級、內設機構層級和行政職位層級的最優化。

3．規模結構的優化。在橫向、縱向組織結構合理的前提下，國家行政組織結構的合理化最終取決于組織規模結構的合理性，規模結構合理是國家行政組織結構實現優化的重要保障。一是國家行政組織的機構設置應當嚴格遵守因事設崗的原則，保證機構規模和職能機構比例的合理性。這就要求根據政府所承擔的職能設置相應的機構，并根據政府的職能重心合理確定各職能機構在機構體系中的比例，從根本上克服實踐中存在的政府職能過多、機構膨脹，社會管理和公共服務提供不足、以及始終走不出“精簡———膨脹———再精簡———再膨脹”怪圈等弊端，在機構設置、機構規模和職能機構比例上實現優化。二是切實推進黨政聯動的機構改革，促進機構規模的合理化。合理調整兩套班子的設置，明確黨政各自的職責，撤并職能相同或相近的部門，整合相關的職能，對確需共同履行的職能盡可能采取合署辦公的形式，實現機構的精簡和行政的高效。三是要求并保障常設職能機構充分履責，清理、撤銷現存大量的臨時機構，合理設置議事協調機構?？梢杂伞撚沙ＴO機構完成的職能，不再設臨時機構。對確需設立的臨時機構和議事協調機構，要依照法定的程序設立，避免機構之外再設機構所造成的機構、人員不斷增加，政府組織規模不斷擴大，但效力卻更為低下的現實矛盾。四是盡快進行編制立法，以立法的形式實現人員規模的合理性，避免人員膨脹和人浮于事。因欠缺編制立法而導致人員編制的膨脹和失控，不利于對機構和人員的規范和約束，故應積極推動編制立法的出臺。

(二)優化非政府公共組織結構及與國家行政組織的關系結構的構想。

1．合理界定非政府公共組織的職能。在有限政府的職能要求下，非政府公共組織應當承擔政府職能以外的公共行政事務管理職能，但必須遵循兩者對公共行政管理職能的承擔既不能包辦代替，也不能重復交叉的原則。合理界定非政府公共組織職能的范圍，既是保證非政府公共組織結構及于與政府關系結構合理的前提，也是推動政府職能轉變的要求。

2．擴大非政府公共組織的規模。目前，我國非政府公共組織的規模尚不能滿足對公共行政事務管理的需要，擴大非政府公共組織的規模，需要做好下列工作。一是注重觀念培育。在社會層面形成對非政府公共組織職能、作用的正確認識，在政府層面克服對非政府公共組織的懷疑和不放心，以客觀和信任的態度認可非政府公共組織的存在并引導和推動其發展，奠定非政府公共組織發展和壯大的思想觀念基礎。二是加強規范非政府公共組織的法制建設。應當克服現行制度缺失和法律保障不足的困境，形成對非政府公共組織的性質、法律地位、職能、作用以及職責和法律責任等的完整規定，依法推動非政府公共組織的健康、有序發展。三是克服實踐中存在的約束和限制非政府公共組織發展的障礙性因素。如對成立社會團體和民辦非企業單位設置的必須獲得主管單位同意的前置性條件規定②、對非政府公共組織實行的登記單位與主管單位雙重管理的體制、對民辦非企業單位從業人員的制度歧視等制約和限制了非政府公共組織的發展，需要克服這些障礙性因素，為非政府公共組織提供生存與發展的平等空間，保證非政府公共組織的機構和人員能夠滿足履責的需要。四是非政府公共組織彼此之間并無隸屬關系，對外以組織形式獨立履責，組織的個體履責是非政府公共組織職能履行的基礎，因而要特別注重其個體規模和組織間職能分配的合理性，既要保證組織自身的機構、人員規模的合理性，滿足自身履責需要;也要保持組織之間職能分配和規模結構的合理性，滿足整體履責需要。

3．增強非政府公共組織的獨立性，建構與政府之間監督與合作的關系結構。一是從政府的角度而言，政府應當合理界定與非政府公共組織的關系，承認并保證非政府公共組織的獨立性，不去指揮和干涉非政府公共組織的活動，避免把非政府公共組織變成政府的附屬機構或派出機構，保證非政府公共組織在機構上、職能上的獨立性。二是從非政府公共組織的角度而言，非政府公共組織應當克服在體制和觀念上延續著政府行政部門的管理模式和思維定勢，避免出現效仿政府機構的行為方式及運作規范等“官本位”留下的痕跡，［7］339－340保持機構、人員、內部管理的獨立性，保證對外履責的獨立性。三是完善減免稅制度等相關法律制度，擴寬非政府公共組織資金、經費來源的渠道，幫助非政府公共組織擺脫在資金、經費上對政府的依賴，實現獨立履責.