行政民主發展方向及促進途徑

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同志曾指出：“我們所要建立的社會主義和諧社會，應該是民主法治、公平正義、誠信友愛、充滿活力、安定有序、人和自然和諧相處的社會?！薄?〕這是對社會主義和諧社會基本特征的精練概括。其中，民主法治是社會主義和諧社會的首要特征。所謂“民主法治，就是社會主義民主得到充分發揚，依法治國基本方略得到切實落實，各方面積極因素得到廣泛調動”?！?〕而“我們要完善社會主義民主，這絕不僅僅是為了民主的抽象價值，更重要的是為了解決當前中國所面臨的實際問題。而其中大部分問題的真正解決，只能依賴于行政民主”。〔3〕行政民主的發展對促進我國社會主義民主制度的完善和構建社會主義和諧社會都具有重要意義。

一、行政民主的含義及產生背景

1．行政民主的含義

行政民主是相對于政治民主而言的。“它是使行政活動能夠最大限度地體現或維護公民的共同利益，公共行政機構及其公職人員能夠切實向公民負責，公民具有參與行政活動的低成本通道，能夠利用其自身的力量控制行政的過程?！薄?〕它既要限定行政的目的，也要對行政的過程加以限定。它將行政主體擴展為行政機關及各種實現行政管理職能的組織體系；它強調公眾參與是公共行政正確運行的必備條件和必經程序；它提倡政府和公眾間的協調互動；它反對行政集權和行政專權。行政民主的主要制度特征是行政公開和公眾參與。其中，行政公開是行政民主的前提和準備，公眾參與是行政民主的具體體現。行政公開和公眾參與是雙向互動、均衡合理的關系，也是行政民主的精髓?！?〕“行政公開是行政主體在行使職權時，除涉及到國家機密、個人隱私和商業秘密外，必須向相對人和社會公開與行政職權有關的事項?！薄?〕一般來說，行政公開的基本內容包括：行政主體制定的法規、規章及規范性文件；行政會議及會議決定；行政行為的過程等。行政公開有利于保護公眾的知情權，有利于促進政府與公眾的有效溝通，有利于預防政府腐敗。公眾參與是指公民或行政相對人有權表達自己的意見，并且使這種意見得到重視?！?〕“公眾參與所強調的是決策者與受決策影響的利益相關人雙向溝通和協商對話，遵循‘公開、互動、包容性、尊重民意’等基本原則?！薄肮妳⑴c的對象包括：立法、公共政策制定和公共事務決策、公共治理。”〔8〕它的具體形式包括聽證、座談會、公開征求意見等。公眾參與是現代民主政治的一項重要指標，也是現代社會公民的一項重要責任。

2．行政民主的產生背景

（1）對代議制民主的反思

從世界范圍來看，代議制民主已經成為眾多國家尤其是西方國家實現民主的重要途徑。在代議制民主的制度框架下，國家體制基本可以用“立法追求民主、行政追求效率、司法追求公正”來概括。詹姆斯•密爾盛贊代議制民主是“理想上最好的政體”?！?〕然而，代議制民主既有著先天的缺陷，更有著在后天發展過程中逐漸產生的弊端：其一，代表機關的代表雖然是公眾選舉產生的，但他既有與公眾相同的利益，同時也有與公眾不同的他自身的利益和其所在的政黨的利益。在公眾利益與其自身利益相沖突時，他可能放棄代表公眾利益而維護自身利益及其政黨的利益。其二，代表機關決定問題通常只能是少數服從多數，少數人的正當權益有時就難以得到有效的保護。其三，代表機關的主要職能是立法和對國家重大政策問題作出決定，法律和政策執行的職能在政府，政府行為是否代表、反映和符合民意，代表機關并不能隨時和全面地實施監督。從性質上說，代議制民主屬于政治民主，它并沒有關注到行政領域。這種局面的出現是與人們對民主認識的局限性相關的。在很長的歷史時期內，民主被囿于政治層面。而公民對行政機構的控制是通過立法機關和司法機關間接實現的。公民在制度層面上的行政參與空間比較狹小。正因如此，希望僅靠政治民主的制度設計來實現人民管理國家、保護人民權益的想法有可能會落空。這就引發了人們對代議制民主的反思———民主是否應局限于政治領域？20世紀下半葉在世界范圍內出現的民主化潮流證明民主可以并應當進入行政領域。民主進入行政領域，充分表現為公民對行政領域的全方位參與，民主的實現就擁有了具體的制度設計?！靶姓裰鞑粌H給政治民主的存活與成長提供了堅實的土壤，也為實現民主的原初價值———最大限度地保障公民權利進行了鮮活的制度嘗試和路徑探索，實現了從民主形式、民主內容到民主價值的全面復歸?！薄?0〕

（2）行政主導的現實環境

自20世紀以來，政黨政治逐漸發達強化，具有民主核心地位的議會對政府的控制效能急劇下降，反而出現被政府控制的趨勢。許多國家普遍出現行政權大舉擴張，國家權力中心由議會轉到政府的現象。如1933年，美國總統羅斯福實施的“新政”在使國家渡過危機的同時，也打破了權力的均勢，行使國家行政權的總統成為民主時代的“皇帝”。當行政權取代立法權成為社會價值分配的主導力量時，就需要在權力系統之外尋求監督者，否則就難以保證行政機關公正地分配社會價值。為此，現代民主理論試圖把擴大民主制度中的參與機制作為擺脫傳統的民主制度困境方略。依這種方略，公民不僅可以通過選舉議會參與國家管理，而且有權直接參與到政府行使行政權的過程中。民主憲政的基本內容是通過法律規范控制權力，以保障和實現人權，最終達到國家權力回歸人民?！?1〕基于此，作為權力實質主體的公民無論是形式上還是實質上都應更多地參與國家的行政管理活動，直接表達自己的意愿。

（3）信息化的促動

當今世界，信息化的潮流迅猛發展。信息化為人們通過信息的即時即得創造更深層次的民主提供了技術支持，為直接民主的復興帶來了契機。而行政民主是直接民主的重要形式之一，因此，可以說信息化的發展使行政民主成為可能。行政機關現在制定行政法規、規章和作出行政決策時運用較多的參與形式是座談會、論證會、聽證會等，今后就可以借助于互聯網、移動通訊工具等信息化手段。這些手段的運用將使參與的公眾范圍大幅擴展?？梢哉f，信息化“將要或已經成為政治民主向行政民主，間接民主向直接民主演進的助推器”?！?2〕

二、行政民主對構建社會主義和諧社會的積極作用

1．行政民主有利于政民關系的和諧

行政民主使行政活動能夠最大限度地體現或維護公民的共同利益，公共行政機構及其公職人員能夠切實向公民負責，公眾具有參與行政活動的低成本通道，能夠利用其自身的力量控制行政的過程。行政管理活動的公開透明與公眾對行政立法、行政決策、行政決定的廣泛參與，使公眾與行政機關可以進行較為深入的溝通、協商，有利于促進行政機關和公眾達成共識。而這種共識有利于和諧政民關系的形成，使整個社會凝聚為一個總體，形成整體的合力。

2．行政民主有利于宣泄公眾不滿、緩和社會矛盾

行政主體推行行政民主的一項基本要求是為公眾表達利益訴求提供便利的渠道。這些渠道包括公開征求意見、聽證、信訪等。公眾可以通過這些渠道表達自己的見解，宣泄自己的不滿，尋求對受損權益的救濟。當公眾對行政主體一些決策和活動的不滿通過以上渠道得以宣泄后，相應的社會矛盾就能得到一定程度的緩和。與之相反，如果公眾對行政主體的不滿和意見沒有順暢的表達渠道，那么他們就很可能會尋求一些非法的方式，那將使政民矛盾激化，進而影響社會的安全穩定。

3．行政民主有利于調動公眾的能動性與創造性

行政民主能夠為社會不同群體的合理訴求提供制度保障，為他們的愿景的實現預設行之有效的實現過程與方式。當公眾發現通過對行政立法、決策和執法的參與，他們的訴求和愿景能夠得以反映，并能更為有效地實現的情況下，公眾的主觀能動性和創造性就能被較好地調動?；诖?，在利益群體分化與多元的社會中，行政民主是調動所有社會群體能動性和積極性的有效方式之一。

4．行政民主有利于強化對行政主體的監督

公權力的行使如果沒有公眾的參與，權力行使機關及工作人員如欲腐敗，在暗箱操作條件下，很容易就能實現。行政民主強調行政公開和公眾參與。行政公開使行政活動變得透明，而“陽光是最好的防腐劑”，公開可以對腐敗起到較好的抑制作用。公眾參與則賦予公眾對行政主體實行監督和提出批評、建議的權利。這些權利是對行政權的一種制約，是防止行政管理者官僚主義化的重要保障。

三、我國行政民主的發展趨向

在不斷完善的社會主義市場經濟體制的推動下，我國行政民主將主要呈現以下發展趨勢：

1．行政主體多元化

公共管理主體多元化、政府權力多中心化、眾多組織和個人參與公共服務是行政民主的應有之意?！?3〕隨著社會主義市場經濟體制的逐步建立，我國政府正在從全能政府向有限政府轉變，政府的職能正在向市場、社會轉移。在這個過程中，企事業單位、社會團體及基層群眾自治組織開始承擔部分公共職能。這些非政府組織行使相應行政職權時，應被視為行政主體。這就打破了原有的國家壟斷公共職能的行政模式，體現了行政主體多元化。隨著社會主義市場經濟體制的不斷完善和我國公民社會的漸趨形成，行政主體的構成將進一步向多元化方向發展。

2．政府信息公開化

行政公開是行政民主的主要制度特征之一。政府信息公開則是行政公開的重要表現形式。政府信息公開可以為公眾參與提供前提和基礎。鑒于此，我國應大力推進政府信息公開化。我國各級行政機關應按照《政府信息公開條例》的要求，積極公開依照法律、法規和國家有關規定應當主動公開的政府信息，同時要及時對申請政府信息公開的公民作出答復。此外，各級行政機關在公開政府信息時要充分利用政府網站、政府公報等各種便于公眾知曉的方式，并逐步完善政府信息公開目錄及網上查詢功能，為公眾提供優質服務。

3．行政決策民主化

公眾對行政決策的參與是公眾參與的核心內容。市場經濟的發展大大提高了公眾的個體意識和自主意識，公眾已經越來越不滿足于僅僅通過自己的代表機關來間接參與政治，而是希望能夠由自己或自己組成的團體直接表達利益要求。行政民主的出現恰恰迎合了這種需求。為了切實滿足公眾的參與需求，我國應強化公眾直接參與行政決策機制的建設。而在這個過程中，政府應為公眾參與行政決策提供充分而有效的渠道，因為有沒有一種機制和渠道來實現對公眾的回應，以及能否高效、快捷地滿足公眾的利益訴求，事關公眾能否有效地參與行政決策。

4．行政執法柔性化

行政民主的一個顯著特征是提倡政府和公眾間的協調互動。這種協調互動的一個重要指向就是行政執法柔性化。行政執法柔性化要求行政主體淡化行政管理的命令色彩，更多采取行政指導、行政契約等協商性的行為?！靶姓笇侵感姓C關為謀求行政相對人作出或不作出某種行為以實現一定行政目的而實施的指導、勸告、建議等不具有國家強制力且不直接產生法律效果的行為?！薄?4〕行政契約則是指“行政主體以實施行政管理為目的，與行政相對人就有關事項經協商一致而達成的協議”。〔15〕行政指導與行政合同作為“漫無節制的市場自由與殘酷無情的政府管制之間”的“第三條道路”在戰后西方國家得到了廣泛運用。〔16〕

5．行政服務社會化

行政服務社會化與行政主體多元化有著必然的聯系。行政服務社會化強調在公共服務領域改變傳統的由政府壟斷的做法，將一部分政府職能通過向社會轉移或委托等方式轉移給企事業單位、社會組織或基層群眾自治。其目的是引入最有效的資源配置方式即市場機制來提供公共產品和服務，不斷推動公共服務的自我創新。在這個過程中，政府在繼續抓好經濟調節、市場監管的同時，應更加注重社會管理和公共服務，把財力物力等公共資源更多地向社會管理和公共服務傾斜，把精力更多地放在促進社會事業發展和建設和諧社會上。

6．行政監督多樣化

公眾參與的一個重要方面是公眾對行政活動的監督。公眾可以通過行政訴訟、行政復議等方式糾正違法或者不當的行政行為，維護自身合法權益，維護正常的行政秩序。既然我們要推進行政民主，推進公眾參與，那么改進行政監督，促進行政監督的多樣化就是其中的一個重要方面。在促進行政監督多樣化方面，我們要完善現有的行政訴訟、行政復議、申訴、信訪等監督方式，還應在合適的時機引入行政苦情處理等制度。

四、推進我國行政民主的具體路徑

行政民主不會自發形成，我們可選擇以下路徑推進我國的行政民主進程。

1．盡快出臺《行政程序法》，為推進行政民主提供法律保障

行政程序與其說是法律對行政的制約，毋寧說它是公眾參與行使和制約行政權力的法律保障。從靜態角度來看，行政程序是行政權力運行時間和空間的表現形式；從動態角度看，行政程序則體現為使公眾在行政管理中從單純的管理對象變為可以通過一定方式制約管理者的參與性力量，從而實現對行政管理過程的參與。要切實發揮行政程序對行政主體的制約作用以及對公眾參與權的保障作用，需要制定統一的行政程序法。行政程序法已經受到了各國的普遍重視。西班牙于1889年通過了世界上第一部行政程序法。奧地利、美國、意大利、西班牙、德國等國相繼制定了行政程序法。我國要推進行政民主，同樣應出臺《行政程序法》，為行政民主的推進提供制度保障。其實，早在2003年，十屆全國人大常委會就將《行政程序法》列入了立法計劃。然而，2008年十一屆全國人大常委會將《行政程序法》從計劃中刪去。這種轉變的背后原因是來自各方面的阻力較大。值得欣喜的是，湖南省政府于2008年頒布了《湖南省行政程序規定》；涼山州政府于2009年出臺了《涼山州行政程序規定》（試行）；汕頭市政府于2011年頒布了《汕頭市行政程序規定》。隨著更多省市推出行政程序規定，我國應在總結我國地方程序立法成果和借鑒西方行政程序立法經驗的基礎上盡早出臺統一的《行政程序法》。

2．積極發展社會組織，為推進行政民主提供依靠力量

公眾參與是行政民主的主要制度特征之一。一般來說，公眾參與行政事務的主要方式有兩種：以個體方式的參與和以社會組織方式的參與。當公民以個體方式參與行政事務時，由于個體意見比較分散，因此往往難以對政府有關決策產生顯著影響。相比來說，以社會組織方式進行的公眾參與，就能使公民個體“擺脫受到個別打擊的困擾，匯聚成基本能與行政權平衡的對抗、對話能力”，〔17〕就有更大的機會影響政府決策。由此可見，為了切實實現公眾對行政事務的參與，我們應積極支持和鼓勵社會組織的發展。沒有社會組織的充分發展，行政民主對行政權力的監督和制約功能將難以充分實現?！吨泄仓醒腙P于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》就要求黨和政府“堅持培育發展和管理監督并重，完善培育扶持和依法管理社會組織的政策，發揮各類社會組織提供服務、反映訴求、規范行為的作用”。

3．充分保障言論自由，為推進行政民主提供寬松環境

“公民通過報紙、廣播、電視、互聯網等各種媒體發表對政務及各種社會問題的看法、意見、展開公開性的討論，是公眾參與的重要途徑和形式?！薄?8〕而要使這些途徑和形式切實發揮作用，政府應注重保障公民的言論自由權利。如果政府隨意限制公民的言論自由權利，將一些正常的批評和建議認定為違法，甚至是犯罪，那么公眾對行政事務表達意見和主張的熱情將被抑制，行政民主將因缺乏相對寬松的環境而難以形成良性健康的發展。當然，言論自由權不是一項絕對的權利，公民行使言論自由權應以不危害到其他人的安全和合法權益為前提，否則政府有權對其采取相應的處罰措施。