行政不作為歸責分析

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摘要:考察過錯原則、無過錯原則以及違法原則，均無法普遍適用于行政不作為歸責。通過過錯客觀化，有利于促進行政機關依法履職和保障行政相對人合法權益，我國應當確立過錯推定原則指導行政不作為的歸責。

關鍵詞:過錯原則;無過錯原則;違法原則;過錯推定原則

一、傳統歸責原則的考察

(一)過錯原則。按照過錯原則，行政主體僅因主觀過錯對行政不作為違法承擔責任。將主觀過錯納入行政不作為歸責，能夠促使國家正確合法地行使權力，制約行政機關及其工作人員的“懶政”心理，避免違法行為的泛濫;還能對相對人損失進行賠償，也避免因為各種主觀歸責導致國庫超支。但是由于過錯的主觀性，相對人一般難以確定行政機關具體而明確的過錯。行政不作為侵權在實踐中經常與民事侵權競合，如果不能按過錯平衡各主體的責任劃分，行政主體可能推卸責任，出現受害人救濟困難。而且過錯責任的“誰主張誰舉證”規則加重相對人的舉證負擔，相對人必須證明行政主體具有過錯，后者才承擔法律責任。但是行政不作為有隱蔽性、非即時性，相對弱勢、信息不充分的行政相對人證明行政主體的過錯相對困難。根據過錯原則，國家在行政不作為的很多場合無須承擔法律責任，這背離了保護行政相對人的宗旨，因此，在行政不作為歸責中適用過錯原則是不適當的。(二)無過錯原則。無過錯原則在民法領域是對過錯原則不足的彌補，能夠最大限度的救濟權利，卻是過錯原則的補充，適用于特殊侵權行為。無過錯原則適用于行政不作為歸責，起源于19世紀后期法國判例確定的公法領域之特別危險責任，主要指公職人員執行公務時損害了公民權利，不考慮主觀過錯，國家直接承擔賠償責任。出于有效控制行政權和更好保護相對人的考慮，不少行政法學者對無過錯原則青睞有加?？墒菍o過錯責任確定為行政不作為的一般性歸責原則，過于強調“權利恢復”，失去了對行政違法行為的制裁和教育作用。雖然無過錯原則完全能保障行政相對人的權益，但是行政機關的費用支出都來源于國家財政，最后為行政不作為損害買單的還是全體公民，這樣容易給國家財政造成極大負擔，也不符合社會公平原則。而且無過錯原則的濫用，容易導致行政機關及其工作人員產生多一事不如少一事、敷衍塞責的心理，不利于促進行政機關的依法作為。因此，無過錯原則不能在行政不作為歸責中普遍適用。(三)違法原則。我國現行《國家賠償法》確立了包括違法歸責原則和結果歸責原則的多元歸責體系，行政賠償的歸責原則主要是違法原則。違法原則有不少優點，可操作性強，法院在審理行政不作為案件可以直接適用違法原則，與我國現行《行政訴訟法》的合法性審查標準是相通的，而且以執行職務違法作為承擔賠償責任的前提，能夠促進行政相對人行使賠償請求權。但是單一的違法原則越來越來受到學者批評。概而言之，違法歸責原則與《憲法》第41條不符，憲法沒有強調公民獲得國家賠償的前提是國家機關及其工作人員違法行使職權，單一的違法歸責原則不符合憲法保障人權的精神。單一的違法歸責原則無法有效解決事實侵權行為、公有公共設施致害等方面的法律責任，司法實踐中也有案件突破了違法歸責原則。機械套用“違法性”標準，既嚴格限制了行政不作為的國家賠償范圍，也排除了很多無法考量違法性的行政不作為，不利于行政訴訟法和國家賠償法的貫通。綜上所述，我國傳統侵權行為法領域內廣泛適用的過錯原則、無過錯原則以及違法原則，都無法普遍適用于行政不作為歸責。

二、以過錯推定原則指導不作為歸責

行政法的過錯推定原則，是指行政相對人如果能證明自身損害是行政機關及其工作人員造成的，而且行政主體不能證明自己沒有過錯，則推定其存在過錯，并承擔相應法律責任。過錯推定原則能避免行政主體遮掩其行使職權時的過錯，通過舉證責任倒置迫使行政主體證明其行政行為沒有過錯，加重了行政主體的責任，給行政機關及其工作人員的公務活動加上“緊箍咒”，有效地制裁行政不作為違法行為，促進行政主體依法履職，并保障了行政機關的工作積極性。過錯推定原則的本質是過錯原則的客觀化，只有主觀過錯和客觀違法結合的行政不作為，才發生國家賠償責任。過錯推定原則能夠保證行政機關行使國家賠償責任，行政相對人的損害得到賠償。在保障相對人權益的同時，又能適應行政不作為賠償的實際情況，防止國家賠償訴訟泛濫導致國庫的過度支出，從根源上實現了社會公平。也就是說，過錯推定原則實現了促進依法作為、保障公民權益、限制國庫開支的平衡，應當作為行政不作為歸責適用的基本原則。

三、結語

過錯推定原則旨在促進行政機關及其工作人員行使職權，盡到合理的注意義務，極大地避免行政不作為。如果行政機關不能證明行政不作為無過錯，承擔舉證不能的法律責任，有利于保護相對人合法權益。這促進了我國服務型政府的建設，堅持了尊重和保障人權原則。

［參考文獻］

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作者:廖偉和 單位:海南大學