行政壟斷與市場化革新

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就我國現存的行政壟斷行業而言，鐵路運輸業的行政壟斷狀況可能是最為嚴重的。在政府的行政壟斷之下，我國鐵路運輸業幾乎被國鐵獨占，形成了壟斷程度極高的市場結構，并導致了國鐵謀求壟斷利益的企業行為。在我國經濟由傳統的計劃經濟體制向市場經濟體制轉軌的過程中，鐵路運輸業的生產經營狀況出現了較大滑坡，嚴重制約了國民經濟進一步發展，社會各界要求鐵路運輸業進行市場化改革的呼聲越來越高。本文擬在分析我國鐵路運輸業行政壟斷狀況的基礎上，對其總體生產效率進行評估，并提出相應的政策建議，以期為其市場化改革提供一些參考。受資料可得性的限制，本文將研究區間設定為1992—2007年。由于近年來中國鐵路運輸業的行政壟斷狀況沒有發生多大改變，上述研究區間設置并不會影響研究結果的時效性。

一、中國鐵路運輸業行政壟斷狀況分析

行政壟斷大致可以分為行業性行政壟斷和地區性行政壟斷兩大類，其中，行業性行政壟斷在我國鐵路運輸業中顯得尤為突出。具體而言，我國鐵路運輸業的行政壟斷主要表現在以下幾個方面:

(一)政企合一的管理體制

我國鐵路運輸業至今仍維系著政企合一的經營管理體制，鐵道部作為國務院全國鐵路工作的單一主管部門，采取指令性計劃與指導性計劃相結合的方式，對國鐵運輸實行高度集中、統一的管理，并對地方鐵路、專用鐵路和鐵路專用線運輸進行指導、協調和監督。在這種體制下，一方面，國鐵已經習慣了鐵路主管部門對其產、供、銷活動進行全面干預的經營模式，形成了“國家本位”的依附觀念;另一方面，鐵路主管部門為了攫取數額巨大的租金收益，繼續沿用著過去對鐵路運輸業進行完全控制的管理方式。于是，鐵路主管部門和國鐵在計劃經濟體制的慣性作用下，逐步結成了一個休戚相關的利益共同體。鐵路主管部門為維護其與國鐵的共同既得利益，相繼出臺了許多限制和排斥市場競爭的法律法規，人為設置了許多制度性進入壁壘，這些法律法規不僅數量眾多，而且對競爭的限制和排斥程度都很高，形成了民營資本和外資進入鐵路運輸業的巨大障礙，嚴重限制了非國鐵的發展，從而使得國鐵在我國鐵路運輸業內的壟斷地位得以長期維持。

(二)高度壟斷的市場結構

我國行政壟斷行業的壟斷勢力主要是由原來計劃經濟體制之下的資源配置控制權轉化而來，并非激烈市場競爭的結果，因此，壟斷的市場結構是行業性行政壟斷的主要表現形式之一。這里我們將通過分析轉軌期中國鐵路運輸業的H指數來考察其壟斷市場結構，以反映其行政壟斷問題的嚴重性。

1．H指數。市場集中度是用于說明特定行業中賣者或買者具有怎樣的相對規模結構的指標，衡量市場集中度的指標較多，其中，赫芬達爾—赫希曼指數(HHI，簡稱H指數)是用于測度市場集中度的一種相對指標，它包含了行業中所有企業的規模信息，能夠真實地反映市場中企業之間的規模差距大小，因而具有其它同類指標所不具備的優點。中國鐵路運輸業主要由國家鐵路、地方鐵路和合資鐵路三部分構成，選用H指數測度其市場集中度既具有可操作性，又能全面真實地反映中國鐵路運輸業的市場結構情況。

2．中國鐵路運輸業的H指數。根據有關鐵路運輸業年末營業里程的數據資料，我們分別計算了國家鐵路、地方鐵路和合資鐵路的營業里程市場占有率，并進而根據H指數計算公式得出了中國鐵路運輸業1992—2007年的H指數(見表1)。從表1可以看出，1992—2007年中國鐵路運輸業H指數值雖然略有下降，但仍然維持在0．69以上。在美國的政策實踐當中，一般都首先將H指數值乘以10000，然后再根據計算值的大小判斷市場的集中程度，其具體衡量標準為“計算值小于1000，表明市場集中度較低;計算值大于等于1000且小于等于1800，表明市場集中度適中;計算值大于1800，則表明市場集中度較高?！保?］根據上述標準判斷，在經濟轉軌期，中國鐵路運輸業各年的市場集中度都非常高，其市場屬于高度壟斷的市場類型。

(三)謀求壟斷利益的企業行為

行政壟斷行業的市場結構決定了其內部壟斷企業的市場行為，而這種市場行為又進一步強化了行政壟斷行業的市場結構，因此，行政壟斷行業內存在的壟斷企業謀求壟斷私利的市場行為也是行業性行政壟斷的重要表現。

1．搭售。鐵路運輸業最為明顯的搭售行為就是在旅客購買車票時收取“鐵路旅客意外傷害強制保險”。按照1951年國家政務院財經委員會制定的《鐵路旅客意外傷害強制保險條例》規定，“旅客之保險費，包括于票價之內，一律按基本票價2%收費”。時至今日該項規定依然有效。這種行為雖然有考慮旅客乘車安全的成分，但在實際上卻構成了強制旅客購買附帶品的一種特殊搭售行為，是鐵路部門利用其行政壟斷地位謀求私利的一種重要手段。

2．退票收費。1997年12月1日，鐵道部頒布的《鐵路客運運價規則》第33條規定:火車票退票費“按應退票價計算，每10元(不足10元按10元計算)核收”，收費標準為“2元/人次”;2006年1月1日，鐵道部將計費標準改為:“按每張車票面額計算，收費標準為20%(四舍五入到元)”。如果乘客乘坐的列車晚點鐵路部門一般不會支付任何賠償，而乘客退票卻要支付20%的退票費，這種做法對乘客來說，顯然是有失公平的。然而，這種不合理的做法卻在社會各界的反對聲中一直延續至今。

3．接入收費。主要是指非國鐵在接入國鐵路網時，必須支付相應的路網使用費。有關我國鐵路運輸業的接入收費問題，學者研究發現，由于國家鐵路擁有路網優勢，地方鐵路和合資鐵路在經營中常常受到歧視，一些原來由鐵道部和地方政府合資修建的鐵路常常由于不能享受到和國鐵平等的路網使用權和通路權而陷入困境，最終往往被鐵道部以低價收回［2］?？梢?，我國鐵路運輸業中確實存在國鐵對非國鐵進行歧視性接入收費的行為，而且這種行為也已成為國鐵利用行政壟斷為自身謀利益的一種典型形式。

二、中國鐵路運輸業生產效率評估

萊賓斯坦(1966)認為，由于不存在市場競爭壓力，壟斷不僅會造成配置低效率，還會導致非配置低效率，即因壟斷廠商存在明顯的超額單位生產成本而造成生產效率低下①。目前測算生產效率最常用的方法主要有兩種:以隨機前沿方法(SFA)為代表的參數估計法和和以數據包絡分析方法(DEA)為代表的非參數估計法?；诜菂倒烙嫹ǖ闹T多優點，并考慮到鐵路運輸業的特殊情況，本文擬選用數據包絡分析法(DEA)對中國鐵路運輸業生產效率進行測度。

(一)DEA方法及其發展

數據包絡分析(DEA)是一種非參數的客觀評價方法，它將所有決策單元的投入或產出項借助于數學規劃投影到幾何空間中，以尋求最低投入或最高產出作為DEA前沿面，并通過比較決策單元偏離DEA前沿面的程度來評價它們的相對有效性。如果某個決策單元落在前沿面上，則視其為最有效率的單位，其相對有效值為1;如果某個決策單元沒有落在前沿面上，則視其為無效率的單位，其相對有效值介于0到1之間。根據對規模報酬的不同假設，DEA模型可分為規模報酬不變(CRS)和規模報酬可變(VRS)兩大類。由于國內外經濟學家在鐵路運輸業的規模報酬是否可變問題上仍存在較大爭議，本文擬選用假設規模報酬不變的CCR模型和假設規模報酬可變的CCGSS模型，分別對我國鐵路運輸業的生產效率進行測度，以便更加全面地說明問題。

(二)決策單元的選擇、指標的設定及樣本數據

1．決策單元的選擇

在評價鐵路運輸有效性時，選擇決策單元的方法有三種:(1)選擇同一對象的不同年份或時期作為決策單元;(2)選擇不同的區域或路段作為決策單元;(3)選擇不同區域或路段的不同時期作為決策單元。［3］本文欲對中國鐵路運輸業的整體生產效率狀況進行評價，因此，這里采用第一種方法進行分析，即選擇了我國鐵路運輸業1995—2007年的投入、產出指標構造DEA評價的13個決策單元。

2．指標的設定

(1)產出指標。研究鐵路運輸有效性時選用的產出指標主要有兩種:一種是反映運輸需求的產出指標，如旅客周轉量和貨物周轉量等;另一種是反映運輸供給的產出指標，如客運車輛公里和貨運車輛公里等。借鑒前人的研究經驗，本文選擇第一類指標，即旅客周轉量和貨物周轉量作為產出指標。(2)投入指標。由于鐵路運營需要投入的生產要素眾多，在設定投入指標時考慮所有的投入要素是不現實的?；趥鹘y的生產要素組合理論，本文選用“職工工資”指標來反映我國鐵路運輸業的勞動投入情況;選用“固定資產保值”指標來反映我國鐵路運輸業的資本投入情況。

3．樣本數據

本文用于DEA分析的投入、產出數據來源于《中國統計年鑒》1993—2008年各期、《中國交通年鑒》1999—2008年各期和《中國鐵道年鑒》2000—2008年各期。由于上述三種年鑒提供的相關數據在個別年份稍有差異，本文在采集數據時對這些差異進行了甄別，并最終以《中國鐵道年鑒》公布的數據為準。

(三)實證結果及分析

1．CCR模型的測度結果及分析依據CCR模型，運用DEAP2．1軟件對我國鐵路運輸業1992—2007年的生產效率進行了估計，估計結果如表2所示。從表2可以看出，除1992年以外，我國鐵路運輸業的生產效率指數均小于1，并且其總體趨勢是不斷下降的，這說明，轉軌期我國鐵路運輸業的總體生產效率并不高，并且有不斷惡化的趨勢。

2．CCGSS模型的測度結果及分析依據CCGSS模型，同樣運用DEAP2．1軟件對我國鐵路運輸業1992—2007年的生產效率進行了估計，估計結果如表3所示。表3中的綜合效率是不考慮決策單元規模時的技術效率，即上述CCR模型的檢驗結果;純技術效率是考慮決策單元規模時的技術效率;規模效率是考慮決策單元規模時的規模收益效率;純技術效率和規模效率是對綜合效率的細分，兩者之積等于綜合效率。表3中顯示的綜合效率狀況與表2中顯示的狀況相同，均表明轉軌期我國鐵路運輸業生產效率狀況不佳;純技術效率狀況顯示，我國鐵路運輸業在絕大多數年份中的純技術效率值都小于1，這說明，其純技術效率水平并不高;規模效率和規模報酬狀況顯示，除1992年以外，我國鐵路運輸業生產要素投入的規模效率均小于1，并且逐年降低，出現了規模報酬遞減的情況，這說明，轉軌期我國鐵路運輸業的規模過于龐大，出現了規模不經濟的情況。綜上所述，CCR模型的測度結果和CCGSS模型的測度結果均顯示，在轉軌時期，我國鐵路運輸業的生產效率低下，這也驗證了萊賓斯坦提出的壟斷造成生產效率低下的理論?；谏鲜龇治?，為了提高我國鐵路運輸業的生產效率，必須打破行政壟斷體制，進行市場化改革。

三、中國鐵路運輸業市場化改革的政策探討

20世紀70年代以來，西方發達國家紛紛對鐵路運輸業進行了改革，并取得了成功。我們應該借鑒其經驗，采取有效措施，實現我國鐵路運輸業的市場化經營。

(一)世界主要發達國家鐵路運輸業改革的啟示

20世紀70年代以來，世界主要發達國家紛紛對鐵路運輸業的行政壟斷體制進行改革，引入競爭機制。市場化改革后，各國鐵路運輸業在運營量、服務態度和服務質量等方面有了很大改善，效率明顯提高。雖然西方發達國家的鐵路運輸業與中國鐵路運輸業處于不同的社會政治制度和不同的經濟發展階段，但其改革的基本經驗和做法對于我國鐵路運輸業卻是有諸多啟示的。

1．鐵路運輸業完全可以引入競爭機制。作為傳統的自然壟斷行業，鐵路運輸業一直被認為不適于引入競爭。然而，西方發達國家以引入競爭為主要內容的鐵路運輸業改革卻促進了鐵路運輸效率的不斷提高，并使得鐵路運輸業的生產經營狀況有了較大改觀。這充分表明，鐵路運輸業的自然壟斷特性并不是一成不變的，在市場需求和生產技術等因素發生變化之后，適時地引入競爭機制，形成競爭性的鐵路運輸市場結構，將更有利于鐵路運輸業生產績效的改善，并推進整個行業的更快發展。

2．要正確處理政府管制與市場機制的關系。國外鐵路運輸業改革之所以能夠成功，與政府放松管制有直接的關系［4］，但國外鐵路運輸業改革并沒有對政府管制進行全盤否定，而是在改革過程中，對政府管制的指導思想、內容和方式進行了適時的調整。其基本經驗是，對市場機制能夠發揮作用的領域盡可能放松管制，而對有可能損害公眾利益和公平競爭秩序的行為則加強管制。正是因為較好地處理了政府管制與市場機制的關系，充分發揮了政府公共政策的協調作用，國外鐵路運輸業的有效競爭格局才得以較快形成，從而推動其鐵路運輸業逐步走出困境。

3．必須對鐵路運輸企業進行重組。國外鐵路運輸業陷入困境的重要原因之一，就是大多數國家的鐵路運輸企業在改革之前并沒有獲得真正意義上的市場主體地位，無法按照市場規律進行生產經營。為充分發揮市場機制的作用，各國紛紛按照本國運輸市場的需求特點，對鐵路運輸企業進行了資產和業務重組，重新構造了鐵路客貨運輸企業。重組后的鐵路運輸企業獲得了獨立的市場主體地位，成為自主經營、自負盈虧、自我約束、自我發展的真正法人，從而為鐵路運輸企業進行有效競爭創造了必要的條件。

(二)促進中國鐵路運輸業市場化的政策建議

根據國情和路情，我國鐵路運輸業的市場化改革，應采取如下措施:

1．改革政企合一的行政壟斷體制。我國鐵路運輸業長期實行政企合一的管理模式，在政府的行政壟斷下，行業中在位廠商的壟斷地位得以長期維持，導致其根本沒有動力去提高生產效率和降低成本，出現供給嚴重不足下的規模不經濟狀況。另外，政府的行政壟斷對在位廠商的保護力量是如此之強大，以至于任何新進入的競爭對手都將無法與在位廠商相抗衡，從而也將使得競爭機制的作用根本無從發揮?；谏鲜鲈?，為了營造一個相對公平的競爭環境，以使行業中的在位廠商作為真正的市場競爭主體與新進入的廠商進行有效競爭，必須對我國鐵路運輸業政企合一的行政壟斷體制進行改革，實行政企分開的經營管理體制。

2．對在位廠商和新進入廠商實行非對稱規制。鐵路運營需要的投資數額巨大，且鐵路運輸資產的專用性非常強，因而，行業內原有的在位廠商對新進入行業的廠商具有絕對的競爭優勢，也正因如此，新進入廠商與在位廠商之間的競爭是一種“一邊倒”的非對稱競爭，新進入廠商在競爭中幾乎沒有還手之力。為了促進新進入廠商不斷成長壯大，以使市場競爭機制盡快發揮其應有的作用，必須在新進入廠商與在位廠商開展競爭的初期對兩者實行非對稱規制，即對新進入廠商實行較為寬松的規制，而對在位廠商實行較為嚴格的規制措施。只有這樣，才能改變非對稱競爭的狀況，形成有效競爭的局面，并進而提高鐵路運輸業的整體運營效率。

3．防止出現過度競爭?！耙患要毚蟆钡氖袌鼋Y構阻礙了我國鐵路運輸業生產效率的提高，但鐵路運輸業畢竟具有較強的自然壟斷特性，進入該行業的企業過多，會使行業內出現過度競爭的局面，這將可能造成生產力的嚴重破壞和巨大的資源浪費，并將進而造成社會福利的巨大損失。為了防止行業內出現過度競爭的狀況，政府主管部門必須適度控制進入鐵路運輸業的企業數目，并對欲從事鐵路運輸經營業務的企業進行嚴格的資質審查，以確保那些資質優良的企業進入鐵路運輸業中，與行業內原有企業形成適度有效競爭的格局，以提高我國鐵路運輸業的整體績效和加快整個行業的發展。