邊境自治州行政監管機制革新

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一、邊境一線自治州行政生態環境與行政管理體制改革的關系

(一)經濟生態環境與行政管理體制改革

邊境一線自治州經濟生態環境與行政管理體制改革關系的實質是經濟基礎決定上層建筑，上層建筑對經濟基礎具有反作用的一種最基本的制約關系。行政管理體制改革是在特定的經濟生態環境中進行的，植根于特定的經濟基礎，經濟生態環境對行政管理體制改革起著決定作用。邊境一線自治州行政管理體制改革無論是職權力配置、組織機構的設置都是外部經濟環境變動在行政系統內部的反映，行政系統在與邊境經濟發展相適應的同時，通過積極主動的改革促進與經濟生態環境之間的相互作用，建立和完善相關機制，適應并能動地反作用于經濟生態環境。

(二)政治生態環境與行政管理體制改革

政治生態環境決定了行政管理體制改革不能違背我國的根本政治制度和黨的領導，不能脫離黨和國家的基本路線、方針、政策和偏離國家的基本發展方向。因此，邊境一線自治州政治生態環境與行政管理體制改革存在著一種功能依存關系，政治生態環境決定了行政管理體制改革的方向、內容和方式。當政治生態環境與行政管理體制改革高度耦合時，政治生態環境對行政管理體制改革起推動作用，反之則起阻礙作用。同時在對待政治生態環境方面“公共組織投入了大量的精力來考察他們所處的政治環境并努力適應它”［1］，這表明邊境一線自治州通過不斷深化行政管理體制改革，主動適應政治生態環境的要求，并通過行政管理體制改革的深化進一步完善政治生態環境。

(三)文化生態環境與行政管理體制改革

行政管理體制改革是在特定的文化生態環境中進行的，邊境一線自治州文化呈現出民族性、多樣性和復雜性特征，從較深層面上影響行政管理體制改革的戰略設計、目標選擇、任務確定等。邊境一線自治州良好的文化生態環境為行政管理體制改革提供人才保障，創造積極向上的行政文化，可以規范公務員的行政行為，對改革起到積極的協調和推動作用，促進改革的深化，而文化生態環境中落后的一面則對行政管理體制改革起阻礙作用。同時，邊境一線自治州行政管理體制改革的深化為教育科技水平的不斷提高、新的行政文化的培育、行政理念的創新等創造良好的條件，影響、改變和創造著文化生態環境。

(四)社會生態環境與行政管理體制改革

邊境一線自治州社會生態環境影響和制約著行政管理體制改革的進程和行政系統功能的發揮。當行政管理體制改革與社會生態環境之間進行充分的交流和有效的能量交換，主動適應社會生態環境的變遷，接受社會生態環境的推動和壓力，就能實現二者之間的平衡，促進二者之間同步發展。當行政管理體制改革與社會生態環境之間隔離而沒有交流，行政管理體制改革完全依靠內部的推動力來進行，強大的外部阻力就會抵消行政系統內部的推動力，改革難以有效推進，行政管理體制改革對社會環境的反作用不能發揮，進而阻礙社會生態環境的優化。

(五)周邊生態環境與行政管理體制改革

邊境一線自治州錯綜復雜的周邊生態環境對行政管理體制改革提出了有別于其他自治地方的要求。周邊生態環境尤其是鄰國的國內政局、經濟社會發展變化等多種因素給邊境一線自治州行政管理體制改革帶來一定的影響和沖擊，給政府做好民族工作，維護民族團結、國家安全、領土和主權完整，實現各民族共同繁榮、共同發展等方面帶來了新的壓力，加重了邊境一線自治州的行政管理任務，加大了行政成本，也對政府行政管理職權和機構設置提出了諸多特殊要求。同時行政管理體制改革的不斷深化為創造良好周邊生態環境提供重要保障。

二、邊境一線自治州行政生態環境分析

邊境一線自治州行政生態環境是指圍繞行政活動直接或間接作用和影響行政管理、行政行為以及行政效果的各種環境因素的總和，［2］主要包括特殊的經濟、政治、文化、社會和周邊生態環境等。我國10個邊境一線自治州行政生態環境雖有一定的差異，但總體來看具有以下特點。

(一)經濟生態環境不良

邊境一線自治州具有邊遠、分散、封閉、落后的特點，［3］生存環境艱苦，生產手段落后，經濟發展速度緩慢，生產力水平低，總體處于工業化初期向中期發展的過渡階段，農牧業基礎設施薄弱，有不少農村牧區自然經濟、半自然經濟依然占據主導地位，資源開發利用率低，豐富的資源優勢難以轉化為經濟優勢，各族人民群眾生活還比較貧困。毗鄰國家的經濟都相對落后，一部分國家政局長期不穩定，致使對外開放戰略的實施難度很大。邊境一線自治州市場化進程緩慢，市場發育不成熟、機制不健全、開放程度不高，自治州各縣之間經濟發展水平不高且發展不平衡，經濟增長的質量和效益不高，政府干預市場的隨意性較強，而駕馭市場經濟的能力則不強，致使邊境一線自治州經濟發展水平與其他自治地方，尤其是與沿海地區之間始終存在著較大差距，而且還呈繼續拉大的趨勢。

(二)政治生態環境特殊

邊境一線自治州在落實民族區域自治制度，維護國家統一、安全、穩定和民族團結等方面具有特殊的政治地位，一方面，在全面行使行政自治權的過程中，邊境一線自治州要處理好上下級政府之間、黨政之間的統一與自治、領導與管理等各種復雜關系;要處理好實行自治的少數民族與其他民族之間的關系，既要保障少數民族參加管理國家事務的權力，又要保障實行自治的少數民族自主管理本地方、本民族內部事務的權力，促進平等、團結、互助、和諧和共同繁榮民族關系的發展。另一方面，由于處于反對外國敵對勢力、霸權主義、強權政治以及國內外分裂勢力的前沿陣地，周邊政治環境較為復雜，加之經濟社會發展等許多方面都具有一定的政治性，邊境一線自治州要處理同周邊國家的關系，反對外國敵對勢力的滲透，維護祖國領土和主權完整、邊疆穩定;還要處理好本地區民族問題、宗教問題，保證民族平等、加強民族團結、防范和化解民族矛盾、維護邊疆長治久安。

(三)文化生態環境相對落后

邊境一線自治州教育科技水平與發達地區相比還比較落后，管理者和被管理者受教育程度偏低，不能適應經濟社會發展的需要。各個民族的文化傳統和宗教信仰等意識形態和觀念對政府管理有著較大的影響，體現在邊境一線自治州行政文化上，既有傳統行政文化的遺風，又有現代行政文化的色彩;既有社會主義總體行政文化的特征，又有邊境區域性行政文化的特點。邊境一線自治州干部存在安于現狀、易于滿足的保守思想和“官本位”、“家長制”等陳舊的行政理念，缺少開拓創新、勇于競爭精神;不少干部當官意識濃厚、服務意識淡薄，人治思想濃厚、法制觀念淡薄;由于血親宗法觀念的歷史慣性作用，家族、家支等至今對各少數民族仍有重大的影響，少數民族遇到問題和困難習慣采用本民族長期以來所形成的傳統或者找本村本族長老進行解決。政府的管理行為常常受到人情關系的干擾，規章制度、行為規范常常被人際關系所軟化。［4］

(四)社會生態環境矛盾交錯

邊境一線自治州由于政社不分、社會自治組織發育程度不高、協同能力不強、政府與社會之間制度化的溝通渠道不足等影響，難以適應社會分工、社會階層不斷分化的現實，各族人民和社會組織參與社會管理渠道不暢，社會問題不能及時有效解決，導致社會矛盾復雜化、擴大化。邊境一線自治州社會的主要矛盾仍然是各族群眾日益增長的物質文化需要同落后的社會生產之間的矛盾，突出地反映在各族群眾對公共需求的快速增長同自治州政府公共產品和服務供給能力嚴重不足方面。隨著市場經濟的深入發展和社會利益結構由一元整體利益結構向多元分散利益結構過渡，邊境一線自治州不僅存在著和其他非自治地方相同的各種社會矛盾和問題，還存在著民族利益和地方利益多元化的問題以及受周邊國家社會動蕩變化波及影響等各種社會問題。上述這些矛盾和問題交織在一起，形成了多種矛盾交錯的社會環境。

(五)周邊生態環境錯綜復雜

邊境一線自治州分別與俄羅斯、哈薩克斯坦、吉爾吉斯斯坦、塔吉克斯坦、蒙古、緬甸、老撾、越南、朝鮮等國接壤。西部大開發戰略的實施和我國加入世貿組織，邊境一線自治州由改革開放的末端變為了前沿，既有處理與周邊國家的關系，開展邊貿、促進國際合作、面向世界的優勢，也有因周邊國家不同社會制度、經濟發展、社會變革動蕩等帶來的影響，還有與接壤國家親密合作或緊張對抗等帶來的工作重心轉變、調整。邊民跨境而居，過耕、互市、走親串戚往來頻繁，國外敵對分子披著宗教外衣挑撥民族關系，進行分裂和顛覆等陰謀活動，一些外部勢力隨時無孔不入地待機進行滲透、破壞和國內少數民族極端分裂主義的存在及活動，使邊境一線自治州長期直接面臨民族主義思潮、民族分裂活動的干擾和恐怖勢力、恐怖活動的潛在威脅，面臨跨境民族問題、宗教問題和承擔打擊恐怖勢力、抵抗分裂、防止演變、維護邊疆穩定、緝毒、反走私等重任，國家安全、公安邊境事務異常多。［5］

三、邊境一線自治州行政生態環境對行政管理體制改革的制約

(一)經濟生態環境的制約

邊境一線自治州落后的經濟發展狀況不能為深化行政管理體制改革提供堅實的物質基礎，甚至成為改革的根本障礙，致使政企不分現象難以消除。邊境一線自治州政府承擔著繁重的發展經濟的任務，為了實現經濟增長目標，自治州政府常常代替企業、市場直接插手微觀經濟行為，既當“裁判員”又當“運動員”，存在嚴重的“越位”現象;邊境一線自治州雖然初步建立了市場經濟框架，但地方保護主義不同程度地存在，市場處于分割狀態，政府把過多的精力放在微觀經濟活動上，從而在建立市場體系，加強市場監管，維護市場秩序等方面存在嚴重的“缺位”現象;政府為了實現趕超目標，過分注重資源開發型的經濟追趕戰略，出現了重視資源開發、忽視環境保護，重視物質發展、忽視社會公平，重視硬環境建設、忽視軟環境建設等問題，存在嚴重的“錯位”現象。

(二)政治生態環境的制約

邊境一線自治州政治生態環境對行政管理體制改革的制約首先表現在民族區域自治制度沒有得到全面落實，自治權是落實民族區域自治制度的重點體現，是實行民族區域自治的關鍵和核心，［6］當前，邊境一線自治州普遍存在對行政自治權認識不到位、貫徹落實不自覺等問題，加之缺少一套行政自治權得以貫徹落實的保障機制和采取“一刀切”、“齊步走”的改革方式，政府特殊的權限和職能在改革中往往被忽視。其次是邊境一線自治州黨政不分，以黨代政現象的存在使各級黨的系統不同程度地侵蝕政府行政系統的權力，使政府難以充分行使行政自治權。再次是由于上下級政府職責權限不清，上級政府侵蝕邊境一線自治州政府權力的現象較普遍，束縛了自治州政府充分行使自治權。最后，邊境一線自治州民族法制體系不健全，權力制衡關系失調，千百年來歷史積淀而成的社會組織結構和群體，家族、家支和傳統社團組織，以及傳統的鄉規民約等多種因素不同程度地對行政管理體制改革產生制約作用。

(三)文化生態環境的制約

邊境一線自治州落后的文化生態環境成為阻礙行政管理體制改革深入推進的重要因素，由于教育科技水平低，公務員總體素質不高，為行政管理體制改革提供人才保障的能力不強，致使人事制度改革難以取得理想效果;邊境一線自治州各民族傳統思想和觀念中一些保守落后、不利于行政管理的成分生成行政管理體制改革順利推進的阻力;計劃經濟時代的全能行政、管制行政等行政理念和“官本位”、血親宗法觀念以及一些傳統落后的行政文化在政府機關還普遍存在，阻礙了政府管理理念的變革和創新，使政府活力不足，政府體制走向僵化。

(四)社會生態環境的制約

邊境一線自治州歷次行政管理體制改革都在封閉的系統中進行，與社會生態環境之間的關系不緊密，對社會環境的變化不敏感，致使社會管理體制不順，社會管理格局不完善。政府在社會管理和提供公共服務上存在政社不分和嚴重的“越位”、“缺位”和“錯位”的問題，自治州政府不能與其他社會管理主體一起，管理好社會公共事務，協調社會利益矛盾，維護社會公平正義和社會秩序，促進社會和諧進步。本來應該由社會自我管理，或通過政策扶持社會組織能夠管理好的社會事務都由政府包辦，導致所有社會問題都指向政府，政府毫無回旋余地、難以有效應對。隨著物質財富的增加，溫飽問題逐漸解決，脫貧致富步伐加快，邊境各族人民逐漸從生存型向發展型過渡，各種利益主體特別是少數民族群眾利益訴求多樣，自治州政府提供公共服務能力不足的問題越來越凸現，政府社會管理和公共服務職能弱化，管理社會的能力不強，難以滿足各族人民最為迫切的社會心理愿望。

(五)周邊生態環境的制約

邊境一線自治州錯綜復雜的周邊生態環境尤其是鄰國政局的變化等多種因素給行政管理體制改革帶來一定的影響和沖擊。邊境一線自治州承擔著反恐、反分裂、分滲透、反走私、緝毒、防艾等不同的任務;承擔著處理好同周邊國家的關系，與鄰國發展邊境貿易和維護邊疆穩定、政治安全、國家統一、實現各民族共同繁榮、共同發展重任;承擔著繁重的邊境管理事務。但歷次行政管理體制改革更多地強調“上下對口，左右對齊”，改革缺乏在對周邊生態環境進行充分考慮和預測的基礎上進行前瞻性思考，并通過創新體制機制，確保自治州管理邊境特殊事務的行政自治權得到有效行使，提高政府因地制宜依法管理邊境事務的能力，導致復雜的邊境事務和邊境問題得不到有效處理和解決，阻礙或遲滯了邊境一線自治州行政管理體制改革的深入推進。

四、深化邊境一線自治州行政管理體制改革的思路

(一)優化經濟環境深化改革

優化經濟環境深化行政管理體制改革的前提是樹立社會主義市場經濟觀念，準確界定并著力轉變政府經濟管理職能，使政府職能配置適應行政生態環境的性質、現狀和發展方向。邊境一線自治州政府應減少對經濟的直接強制性干預，逐步從招商引資、幫助企業找項目、批資金等微觀經濟管理中退出，實現政府從既是裁判員又是運動員向裁判員的轉變，擺脫習慣性地運用行政手段干預和發展經濟的做法，政府從大包大攬中退出，良好的經濟發展環境才能形成。要規范政府對市場的監管行為，探索科學有效的調節和監管方式，政府主要通過制定邊境經濟發展長遠規劃、區域經濟發展政策、產業政策等方式來引導經濟發展，調控產業發展方向和產業結構。要著力推進政企分開，把政府不該管、管不好、管不了的事情下放、轉移出去，不斷培育、完善市場體系和市場環境。邊境一線自治州在自然資源和生態環境保護方面承擔更多更重的任務，應大力發展生態經濟、民族特色經濟、邊貿經濟、循環經濟并強化這些機構的權威。邊境一線自治州政府通過轉變職能、規范市場、發展經濟，形成在經濟發展中有事找市場而不是找政府，這樣政府職能通過經濟環境的優化而得到優化，為經濟發展提供良好環境的能力得到提升，政府機構就相應的減少。

(二)優化政治環境深化改革

要通過全面落實民族區域自治制度來優化政治生態環境。民族區域自治制度能否得到落實，優越性能否得到充分發揮的關鍵是確保自治權得到全面行使，因此，要在堅持《憲法》和《民族區域自治法》基本原則的前提下，探索和形成一套能夠用足、用好、用活自治權的行政運行機制，確保邊境一線自治州政府充分行使自治權。要通過理順黨政關系來優化政治生態環境。使黨委不再代替也不超越政府行使行政權力，確保政府能夠獨立地行使行政職能，各級黨委在加強領導的同時轉換領導方式，切實擔負起領導責任，糾正理論上把“領導”和“管理”混為一談，把“領導”當成“管理”的偏差，實踐中則應改變把加強黨的領導當成黨委事事包辦的做法。要通過理順權責關系來優化政治生態環境，縱向上進一步明確上下級政府之間的權力、責任，廢除目前“層層對口、職責同構”的機構設置模式，各州應充分考慮其面積、人口數量、市場經濟發展程度等方面的差異，機構設置應因地制宜，不能“一刀切”，在確保政令統一的前提下，只求職責、功能上下對應;橫向上堅持一件事情原則上由一個部門負責，確需多個部門管理的事項，明確牽頭部門，分清主次責任。［7］要通過健全法制來優化政治生態環境，必須貫徹依法行政的原則，按照合法行政、合理行政、程序正當、高效便民、誠實守信、權責統一的要求，不斷提高依法行政能力。堅持民族團結，維護祖國統一，維持社會秩序和穩定是邊境一線自治州政府的一項重要政治任務，也是優化政治環境的重要內容。通過政治生態環境的優化，行政管理體制改革中的自治權落實不到位、黨政不分、上下級關系不清、法制不健全等難題也就迎刃而開.

(三)優化文化環境深化改革

邊境一線自治州行政管理體制改革應與本地方各民族傳統文化相適應，應從各民族特有的思想方法和行為方式中吸取改革的動力，使改革的目標與民族的文化價值、思想現狀、現實需求相融合，以保證改革的順利推進。要堅持教育優先發展戰略，加大教科文衛體事業發展的支持力度，著力加強民族教育，使城鄉各族人民享受公平的教育，提高民族教育科技文化水平和人口素質，為改革提供堅強的人才保障。要著力保護、傳承和弘揚民族文化，減少來自國際和國內各種強勢文化對邊境民族文化的沖擊和民族文化趨同化的勢頭，保護民族文化的多樣性和鮮明的民族特色，通過大力弘揚先進的民族文化和主旋律，振奮民族精神，為行政管理體制改革提供強大的精神動力。要主動創新和塑造全新的服務行政、有限行政、依法行政、陽光行政、責任行政、效能行政、和諧行政理念和培育積極向上的行政文化，以科學、先進的行政理念和行政文化為先導，為行政管理體制改革提供科學、正確的價值取向，催生和鞏固行政管理體制改革新成果。［8］

(四)優化社會環境深化改革

邊境一線自治州要從加強社會管理，維護社會秩序，協調社會利益關系，化解社會矛盾，促進社會公平正義，應對社會風險，規范社會行為，與社會組織及公眾一道共同管理社會事務入手優化社會環境。通過理順社會管理體制，完善社會管理格局，盡力消除政社不分、以政代社的弊病，實現政府社會管理職能由全能向有限轉變，社會管理由政府“單打獨斗”向社會協同、公眾參與等多元共治轉變，在此基礎上精簡政府社會管理機構、裁減冗員，降低社會管理成本。通過規范政府和社會自治組織的社會管理行為，鼓勵社會組織在自己的活動領域為公眾提供公共服務，補充政府在公共服務供給上的不足，充分發揮各類社會組織提供服務、反映訴求、規范行為的作用，形成科學有效的利益協調機制、訴求表達機制、矛盾調處機制、權益保障機制。［9］通過逐步建立社會保險、社會救助、社會福利、慈善事業相銜接的覆蓋城鄉居民完善的社會保障體系，為社會事業發展創造良好的環境。邊境一線自治州政府要集中主要精力和財力大力提供公共產品和公共服務，確保公共產品使用和公共服務的均等化，尤其是針對邊境一線城鄉發展差距、廣大農村尤其是邊遠農村公共產品稀缺、公共服務水平較低的現實，加大向農村基層傾斜的力度，保障這些地方各族人民的基本公共服務需求。社會環境優化了，政府就能主動從社會管理“越位”中退出，從“缺位”中補位，從“錯位”中矯正，切實履行好社會管理和公共服務職能。

(五)優化周邊環境深化改革

創造良好的周邊環境，是深入推進邊境一線自治州行政管理體制改革的基本保證。要通過建立睦鄰友好關系來優化周邊環境，邊境一線自治州要處理好同周邊國家的關系，大力發展邊境貿易，推動雙邊經濟的健康良性發展，盡量減少與周邊國家因經濟發展差距較大帶來的不穩定因素。要通過提升邊境事務管理能力來優化周邊環境，加強傳統政治安全，平時組織民兵、地方維護社會治安的公安部隊配合邊防部隊嚴防國內外敵特和敵對分子的破壞，打擊一切破壞邊疆穩定、民族團結、經濟社會發展等各種犯罪活動，在邊境復雜地段、邊貿口岸、交通要道等地組織各種力量進行社會治安綜合治理、群防群治。當國家主權、領土遭到侵犯時，組織和發動民兵和各族群眾支前參戰，維護國家領土完整和主權，同時還應強化經濟安全、文化安全、生態安全，增強抵御各種風險的能力。要通過發展平等團結互助和諧繁榮民族關系來優化周邊環境，依法行使好管理，保護合法的、正常的宗教活動，取締、打擊各種非法宗教活動，創造和諧平安邊疆。通過周邊生態環境的優化，邊境一線自治州管理邊境事務的自治權得到充分行使，進而固邊維穩的政治職能也就得到全面履行。