憲政變革下行政裁判規則革新

導語：憲政變革下行政裁判規則革新一文來源于網友上傳，不代表本站觀點，若需要原創文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

“在英國公法領域存在著一種非常強的發展趨勢是行政活動的司法化傾向，這種傾向的一個重要表現就是司法的行政裁決機構的出現，以及由此產生的一種日益具有相對獨立性的行政行為方式，即行政司法，其標志就是大量的行政裁判所的建立?！盵1]但自上世紀90年代以來，英國開展了一場規模宏大的憲政改革，英國的行政司法體制也進行了重大的調整。

一、英國行政裁判制度的傳統

英國行政裁判所制度是指在一般法院以外，由法律規定設立用以解決行政上的爭端，以及公民相互間某些和社會政策有密切聯系的爭端的特別裁判機構。它設立的初衷是為減輕公民的行政爭議解決成本，作為英國普通法院的“替代性糾紛解決機制”而產生的。最早的裁判所出現在十七世紀，十八、十九世紀也陸續成立了許多，但此時的行政裁判機構，更多的像行政機關的內設機構，“那時它們的工作主要依據政策而非法律，所以它們的權力在許多方面是行政而不是司法性質的”。[2]行政裁判所發展的黃金時期是第二次世界大戰后，英國在福利國家口號下全面推行社會安全計劃，輿論界對普通法院的保守傾向持批評態度，政府執行社會立法所發生的爭端盡量不由普通法院管轄，在這種情況下，成立了大量的行政裁判所，出現所謂行政裁判所熱。[3]到了20世紀50年代，英國行政裁判所的數量已經逾千。正如CarletonAllen所言：“在我們目前的社會和行政管理領域中，沒有比各種類型的行政裁判所的激增再為顯著的事件了”。[4]針對這種裁判所成立比較紊亂的情況，1955年議會任命了以奧里弗•弗蘭克斯（Oliver?Franks）為首的“弗蘭克斯委員會”，對裁判所制度進行專門調查研究，該委員會于1957年的報告提出了改革裁判所的一系列建議，其中的許多政策建議和制度設計為后來《1958年裁判所和調查法》（TheTribunalandInquiriesAct）所吸收，此后裁判所走上了良性發展的道路，其數量直線上升，同時它們的工作也變得更加復雜。它們就此逐步成為英格蘭和威爾士司法體系的實質性的一部分。目前在英格蘭和威爾士有70種不同的行政裁判所，各自根據其章程設有各種機構。它們每年要處理的案件將近一百萬例，有大約3500人從事該業。[5]英國裁判所的發展過程中，形成了以下幾個明顯的特色，從這些特色中，我們基本上可以窺探英國行政裁判制度的概貌。

1、地位的模糊性。行政裁判所究竟是司法機關還是行政機關，在英國行政學界與法學界存在著巨大的爭議。從行政裁判所的產生來看，行政裁判所是作為某些行政運作活動的組成部分，根據議會的法案而設立的處理相關事務的機構，大多數行政裁判所由相關的行政機關對其提供支持，由行政機關向裁判所提供經費與人員工資，提供工作場所，提供網絡支持，并負責一些裁判所成員的任命工作，[6]因而有學者傾向于認為裁判所制度具有行政性質，是政府機器的組成部分，是政府治理網絡的一環；有的學者傾向于將裁判所視為具有補充性質的用以解決糾紛的組織網絡，是一種具有司法化特征的救濟機制。如同弗蘭克斯委員會報告所指出的，“裁判所并非普通法院，但它亦非政府部門的附屬物……我們認為，更為妥帖的是，將裁判所視為議會規定的一種裁決機制，而非行政機制的一部?！庇男姓▽W家韋德也認為“裁判所必須在查明事實的基礎上公正地實施法律規則，而不是執行行政政策，大部分裁判所所做的裁決實際上是司法性質而不是行政性質的。這類裁判所實質上具有和法院同樣的職能，”“裁判所應以某種方式成為普通司法機器的組成部分?！盵7]盡管“要說清楚裁判所是什么，并不是一件很容易的事?”，[8]但裁判所的地位是相對獨立的。在大多數情況下，裁判所的主席是由大法官直接任命的，或者由部長從大法官提名的有適宜資格的人中任命，裁判所的大多數成員也和政府官員沒有直接的聯系，對于任何特定案件的判決，裁判所決不服從行政干預，裁判所可以超脫于政治影響之外獨立作出裁決。

2、設置的隨意性。英國的行政裁判所的設立毫無計劃，往往是每有一次新的立法就創設一個相應的新的行政裁判所，每個裁判所都是針對某種專門立法的需要而設立，即每有一些新的社會福利計劃和規章通過，就為此新設一些特別的裁判所而不是對現有的進行改組，如此導致了裁判所無規范地混亂發展，種類繁多，數目龐大。這種“一法一所”的創設模式，使得英國的裁判所體系分散，各個裁判所都有自己的網絡系統、內部程序與服務標準，裁判程序與裁判方式非常多樣化，缺乏系統性和一致性。有些裁判所相互之間分工極細，經常發生受案沖突，如1946年設立的租金裁判所受理沒有家具的出租房的爭端，而1965年通過租金法時又設立一個租金評議委員會，受理有家具的租金爭端，以致導致有家具房租的爭端與沒有家具的房租爭端由兩個不同的裁判所管轄。面對如此多的行政裁判所，每當一個爭端發生時，往往只有專家才能了解按什么程序到哪個裁判所去申訴。另一方面，由于英國裁判所“像蘑菇一樣地發展”，[9]但并不是所有裁判所都運作良好，據英國裁判所委員會的年度報告顯示，僅有20個裁判所每年受理的案件超過500件，相當一部分裁判所處于閑置狀態，造成了巨大的資源浪費。

3、組成人員的專業性。裁判所是獨立的，對于任何案件的裁決，裁判所都絕不服從行政干預。要實現這種獨立，問題的關鍵就在于裁判所應當由獨立的成員而不是公務員組成。為確保這種獨立性，裁判所的主席和成員須在政府部門之外的事先預定的人員名單中選定，名單中的人大都能代表各方面的利益，或者是各方面的專家，行政裁判所委員會對在它監督下的各裁判所成員的任命和名單的編制可以提出一般性意見，供有關的部參考，但不能具體制定指導成員。[10]由于裁判所業務性質的不同，各種裁判所的人員組成與任命有很大差別，經常采取的一種形式是所謂均衡裁判所，由一名獨立的主席和兩名成員組成，主席是樞密院任命的懂法律的人士，兩名成員應當從行政部門以外的，作為特定利益代表的愿意從事該項工作的人員名單中挑選。成員的任命一般有三種途徑：包括由相關的政府部長或者部門提名；由上議院大法官任命；對于實行總裁制的特定類別裁判所而言，例如社會保障上訴裁判所和產業裁判所的成員，則由總裁任命。[11]部長提名時，必須要考慮裁判所委員會的建議；要免去裁判所成員的職務時，一般要征得上議院大法官的同意。研究表明，相對年長、有時間精力及經驗學識從事該工作，中產階層的人，更有可能獲得任命。裁判所的成員還必須是某一方面的專家。舉例來說，學校事務裁判所的獨立性也取決于它的人員組成上有一個詳盡的裁判員名單：裁判所的主席從樞密院提出的名單中選任，成員由樞密院提出的名單中產生。前者是熟諳法律的專家，后者是富有教育經驗的人士。

4、程序的非確定性。英國的行政裁判所沒有統一的程序規則，各個裁判所都按照大臣的命令實行自己的一套規則。固然，行政裁判所脫胎于行政機關，它為了追求行政效率，不必完全像普通法院那樣嚴格按照程序進行案件審判，以期通過程序正義來獲得實體公正，但裁判所對行政管理效率的追求，強調審理程序的非正式氣氛，可能導致另一個弊端，即程序的不確定性。與英國的司法程序相較而言，行政裁判制度的不確定性表現在以下幾個方面。一是行政裁判所不受法院證據規則的束縛。裁判所可以接受傳聞證據，裁判所成員也可以依賴自己的經驗和學識來進行判斷而不限于聽證會上提交的事實。二是不遵循先例原則。判例法是英國重要的法律淵源，普通法院在審理過程中要受到遵循先例原則的限制。在這一點裁判所與法院有著根本的不同，行政裁判所在審理行政糾紛的過程中完全不受先例的制約。裁判所的職責是要做出在當時情況下的正確的裁決，而不是去盲目地遵從其先前的判例。另外，這種不確定性還表現在對裁判所判決的救濟上，對于裁判所的裁決，相對人并沒有固有的申訴權利。申訴權利是否存在，要取決于針對特定類別裁判所的立法中，是否規定了申訴權利。對于申訴沒有規定一個一致的申訴格式，有時法律問題可以申訴，有時事實問題可以申訴，有時法律問題與事實問題都可以申訴。受理申訴的機關可以是另一裁判所、也可以是部長與法院。

二、英國行政裁判制度變革的時代背景

從以上我們對英國行政裁判制度的分析可知，這種獨立于司法權力之外的審判體制與歐洲大陸傳統的洛克、孟德斯鳩等啟蒙思想家的三權分立思想是格格不入的，隨著歐洲一體化進程的加速，這種獨立于普通法院之外的審判體制被歐盟許多成員國家所拋棄；同時，隨著工黨上臺以后，在英國推行一系列的憲政改革，英國議會與政府的關系發生了根本性變化，英國重構行政司法體制成為了一種必然。具體而言，這場行政司法體制體制改革的背景可以從以下兩個方面來分析。

1、歐盟一體化的壓力

歐洲一體化運動源自二戰以后，其最初目的是為了防止歐洲國家中發生戰爭。歐盟的形成，可以說是歐洲經濟一體化產生的一種“溢出”效應。歐洲一體化的結果之一就是民族國家的決策角色和地位發生了變化，民族國家不再是國家的決策者，決策方面的國家主權觀念在漸漸淡化。[12]在這種經濟、政治趨同化的背景下，使得英國在加入歐共體以后，隨著一系列條約的簽訂和相關法律的通過，其濃厚的普通法傳統不得不向在歐共體中居于主導地位的大陸法系靠攏。而英國立法機關與最高法院溶為一體的權力構架模式與歐洲大陸是格格不入的，因而改革英國的司法體系成為英國必須面對的一個課題。尤其是《歐洲人權公約》在英國實施以后，英國司法體制的改革成為了一種必然?！稓W洲人權公約》是二戰以后西歐國家為維護作為歐洲國家共同遺產的理想和原則，促進經濟和社會進步，在其國家間的組織———歐洲委員會的主持下于1950年簽署的。盡管英國是公約的簽署國之一，但由于根據英國議會主權原則的要求，內閣首相代表英國簽訂的條約不能改變英國的國內法，條約不是自我執行的，為了使公約權利在英國法院的實施，公約條款必須具體體現在議會的某個法案中。因而在上個世紀歐洲人權公約對英國的司法體制的影響是非常有限的。但1998年的英國人權法案在2000年10月通過以后，英國的司法體制受到了嚴重的挑戰，英國行政裁判制度的改革也提上日程。根據英國《人權法案》，歐洲人權公約中的特定條款和規約，即“公約權利”將作為原則滲透于英國法律。而依據人權公約第6條的規定，任何裁決“公民權利與義務”的公共機構都必須是獨立與公正的，而英國上議院的司法權與行政裁判所制度的獨立性在確?！蔼毩徟小鄙现辽僭谛问缴鲜侵档脩岩傻?，因而改革行政裁判制度，使“裁判所像普通法院一樣，在案件的受理與審判上不受政府的干涉與影響”成為行政裁判所改革的一個方向。

2、執政黨的憲政改革

自上世紀90年代以來，英國開展了一場規模宏大的憲政改革，尤其是1997年工黨上臺執政后，一直致力于“使英國的政治體制更民主、更具代表性，努力實現權力機構的現代化、民主化”的憲政改革，頒布了一系列的憲政改革措施，如1998年的《人權法案》、2004年的《憲法改革方案》、2005年的《憲政改革法》。憲政改革的重點是加強英國司法機關的司法獨立權，而改革的對象首當其沖就是英國上議院的司法終審權。

英國不是典型的“三權分立”模式，政府的行政權是從議會的立法權中剝離出來的，英國的大法官是三種權力的復合體，即大法官既是內閣大臣、上議院議長，也是法官領袖。在這種復合的權力體系中，上議院的司法權一直是人們爭論的焦點，對于上議院的司法權的存廢的爭議不僅由來已久，并且一直就是保守與革新勢力實力消長的晴雨表。英國工黨上臺后，布萊爾政府立志于“將立法、行政和司法三權之間的關系奠基于現代根基，要實施一場反映民眾對司法體制的獨立性和透明度的期待的改革，”在2004推出了《憲法性改革法案》。該法案盡管一波三折，但2005年3月21日，英國最終通過了《憲政改革法》。該法案重申的司法獨立原則適用于該法附表所列舉的所有裁判所。根據該法案，英國終止了上議院的司法權，將權力移交給新成立的最高法院。英國《憲政改革法》的通過，從某種意義上講，也是英國從司法體制上全面對接《歐洲憲法條約草案》的一種制度安排。依據2003年6月，歐盟頒布了《歐洲憲法條約草案》，根據該草案第Ⅱ－47條之規定：“公民有獲得有效救濟與公平審判的權利．．．．．．每個人均擁有由一個此前根據法律建立之獨立而不偏不倚的法庭在合理的時間內進行公平而公開的審訊的權利?！笨梢栽O想，對于一直在追求歐洲大陸發揮更大作用的英國而言，要想在歐洲法院發揮更積極地作用，讓本國的法官進入歐洲法院，那么讓本國的法官保持完全獨立性是較好的選擇。而依《改革法案》新成立的最高法院正是為此掃清體制障礙。在獨立的司法體制下，改革司法裁判制度，改變目前裁判所過度依賴政府，缺乏獨立性的形象，使裁判所像普通法院一樣，在案件的審理上不受政府的干涉或者直接影響，就成為了英國憲政改革下的一個重要課題。

三、里蓋特委員會報告與行政裁判制度的變革

英國上議院為了配合這場憲政改革運動，在2000年5月任命了以安德魯•里蓋特為首的委員會，對行政裁判制度進行獨立、全面的考察。2001年8月，委員會了《用戶的裁判所：一個體系，一套服務》的考察報告。該報告將裁判所的裁判視為一種服務，將使用裁判所的服務的當事人稱為裁判所的用戶。全報告圍繞“以用戶為中心”的理念，對英國裁判所制度的改革和完善提出了建議。該報告所提出的建議大部分被2004年7月英國政府公布的《公共服務的轉型：申訴、救濟和裁判所》白皮書所采納，并被2007年的《裁判所、法院和執行法》所法律化，英國的行政裁判制度發生了有史以來最大的變革。透過里蓋特委員會的報告，結合2007年的《裁判所、法院和執行法》，我們從中可以看出英國憲政改革后行政裁判制度所發生的變化，可以說《裁判所、法院和執行法》的實施，全面落實了里蓋特委員會報告的核心內容，使英國的行政裁判所制度在獨立、統一、便捷、高效方面的改革邁出了實質性步伐。誠如C•哈洛所評價的那樣，“里蓋特委員會報告鞏固了過去三十年中的兩個重要的憲法發展趨勢———公共/個人分立的制度化；公共決定的法律化?！盵13]

1、系統的一體化。里蓋特委員會報告建議行政裁判所應分為兩級，即初審裁判所與上訴裁判所，初審裁判所包括八類處理國家與公民私人之間爭議的裁判所和一個處理私人之間爭議的裁判所。并建議由獨立的“裁判所服務中心”來統一管理各類裁判所，與現有的“法院服務中心”相對應，且在地位上相對等，以期糾正人們將裁判所視為比法院低級的機構的錯誤觀念，提高裁判所系統在解決爭議體系中的地位。2007年的《裁判所、法院和執行法》采納了這個建議，明確提出來建立新的裁判所體制，將長期分散存在的裁判所體制統一成一個新的裁判所體制。2008年11月，英國兩個層次的裁判所體系正式成立：初審裁判所設立了社會保障法庭（承擔家庭庇護、社會安全、兒童保護、犯罪損害賠償等糾紛的裁判）；健康教育法庭（受案范圍主要為監護、精神健康、特殊教育與殘疾保護）；戰爭補助與軍事賠償法庭和稅務法庭；上訴裁判所設立了行政上訴庭、財政與稅務法庭、土地法庭。

2、性質的司法化。里蓋特委員會報告認為，英國的裁判所與行政機關有著千絲萬縷的關系，不夠獨立。裁判所應該是普通法院并行的司法體系，裁判所應當像法院一樣獨立，只有這樣才能獲得當事人的信任。裁判所為達到用戶滿意的結果，就必須與行政部門相分離，不應對任命他們的人負責。為落實里蓋特委員會報告中的這項建議，2003年英國政府在憲法事務部設獨立的“裁判所服務中心”。該中心的基本任務就是對裁判所進行行政管理，改革裁判所的裁判程序，保護和促進裁判所的獨立性。2005年《憲政改革法》與2007年的《裁判所、法院和執行法》這兩部憲法性法律接受了委員會的建議，均宣布“裁判所是英國司法體系的一員，受到司法獨立原則的保障”，并將“裁判所服務中心”劃歸英國司法部管轄，這樣，英國的行政裁判所從行政裁判轉所為獨立裁判所，從行政體制轉為司法體制，從而事實上將裁判所與法院一樣作為司法體系的組成部分。

3、程序的統一化。英國裁判所的裁判程序和裁判方式非常多元化，缺乏系統性和一致性。當事人發生爭議后，只有在咨詢專家后才能知道應該按什么程序到哪個裁判所去申訴，給當事人帶來了諸多麻煩。里蓋特委員會報告建議，各類裁判所的程序必須改革，要使裁判所的裁決變得更加便捷、高效與方便。這個建議也得到了采納?！恫门兴?、法院和執行法》設立了一個裁判所程序委員會，具體負責裁判所程序規則的制定。委員會成立以后，制定了一系列程序規定，如《上訴裁判所程序》（2008）、《初審裁判所稅務法庭規則》（2009），裁判所的受案程序得到了統一。在新體制下，初審裁判所負責處理一審案件，處理事實問題與法律問題，上訴裁判所主要負責受理不服初審裁判所裁決的上訴案件。當事人對初審裁決不服的，可以向上訴裁判所上訴，但必須事前獲得準許。當事人對上訴裁判所的裁決不服的可以就法律問題向法院上訴或申請司法審查。

4、組成人員的法官化。變革前，裁判所的人員主要由專業人員組成，人員的來源也較為混雜。改革后，行政裁判所的組成人員由法律人士與專家組成，分別授予“裁判所法官”與“裁判所成員”身份。但無論是“法官”還是“成員”，都享有完全的獨立司法權。改革后的裁判所體系，設立了一名裁判所高級主席，高級主席由大法官推薦，女王任命。初審與上訴裁判所的每個法庭設立一名主席，由大法官咨詢高級主席意見后任命。上訴法院、高等法院、郡法院和治安法院的法官是初審與上訴審裁判所的當然成員。原來的裁判所成員經過培訓后，也自動轉為新的初審與上訴審的成員。英國在上世紀末本世紀初展開的憲政改革，對整個行政司法制度的影響是非常巨大的。鑒于我國在權力構建體制上與英國的相近性，研究英國行政司法體制的變遷，對于我國當前進行司法體制改革，完善行政司法制度提供一定的思路與啟發。誠如學者指出的，英國行政裁判制度的“司法化”對于我國行政復議、行政裁決的變革是很有借鑒意義的，研究英國行政裁判制度的改革，在理論上幫助我們打破行政權與司法權存在的認識誤區、在現實上解決誰來監督行政司法問題、在技術上細化行政司法程序三個方面是很有啟示的。