轉軌期行政壟斷革新途徑

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一、問題的提出

行政壟斷從形式上主要分為行業性行政壟斷與地區性行政壟斷，也就是通常說的“條條分割”和“塊塊分割”。行業性行政壟斷主要是政府為保護特定的行業及其經濟利益而實施的專營，意在排斥和限制潛在進入者參與競爭；地區性行政壟斷則是地方政府利用其行政權力設立市場壁壘，限制產品、技術和勞務的自由流動。從本質上講，行政壟斷是將市場排斥在外，阻礙“無形之手”發揮作用，而以公共權力這只“有形之手”來配置資源。作為轉軌經濟中的一種特殊現象，行政壟斷主要依靠公共權力來獲取產業的獨占地位或達到區域市場封鎖的目的。行政壟斷易造成資源配置低效、收入分配不均、地區封鎖、市場分割等諸多問題，且直接影響完善統一的大市場體系形成，因而引起學界的廣泛關注。行政壟斷的形成可能跟歷史因素和體制遺留問題有關，但其得以延續和存在的現實基礎是什么？其內部的形成機理是什么？對以上問題的研究對中國現階段的行政壟斷改革有重要的現實意義。我們通過梳理有關行政壟斷成因的文獻，主要分為行業性行政壟斷和地區性行政壟斷兩個方面，系統探討國家理論和政府角色，并重點剖析轉軌經濟中的政府的雙重角色以及由此引發的政府行為對公共利益的兩種偏離?；谡袨閷怖嫫x的分析框架，分別對行業性行政壟斷和地方性行政壟斷的形成機理進行分析，并結合中國的現實情況予以經驗解釋，提出有關行政壟斷改革的路徑和建議。

二、文獻回顧與述評

由于行業性行政壟斷和地區性行政壟斷的形成原因和運行機制有著較大差異，所以我們對兩方面的文獻分別進行梳理。對行業性行政壟斷的探討，學者們大多將政府機構假設為經濟人，作為獨立的利益集團與壟斷廠商進行博弈的經濟角度進行解釋。于華陽、于良春（2008）把行政壟斷定義為中國轉軌經濟體制下特定的制度安排，并從制度需求和供給的視角，對行政壟斷形成根源與運行機制進行分析。張偉、于良春（2010）構建了規制機構與壟斷廠商間的重復博弈模型以分析行業行政壟斷產生及維持機制，如果規制機構更多考慮經濟增長、規制機構與壟斷廠商間存在旋轉門以及規制權力相對集中的條件下，無論壟斷廠商具備何種產權性質，廠商主動型行政壟斷都有可能作為一種特定的制度安排而出現。對地區性行政壟斷的成因的爭論主要集中于財政分權（于良春，2011）、政治激勵（周黎安，2004）、政府職能幾個方面。于良春等（2011）認為，地區性行政壟斷形成的原因不在于政府競爭本身，而在于現行的政府競爭制度的不合理性和缺陷，現行財稅制度下的事權與財權不對稱、轉移支付體系不健全、財政支出不透明使得地方政府間的同質性較差，競爭的起點不公平，是導致地區性行政壟斷的重要的現實原因。周黎安（2004）從地方官員的政治晉升博弈入手，強調地方官員的晉升激勵對地區間經濟競爭和合作的影響，認為地方政府經濟職能的越位和失位是導致行政壟斷出現的原因之一?，F有文獻對行業性和地方性行政壟斷成因的解釋，主要局限于規制經濟學的框架內，基于對政府角色單一假設基礎上，圍繞利益集團、設租抽租、政治均衡等核心概念進行的，缺乏對政府角色的分析，忽視了政府同時具有仁慈、自私、公正的多重性格。下面我們擬對國家理論和轉軌經濟中政府角色進行深入探討，并以此為框架來分析行業性行政壟斷和地區性行政壟斷的形成機理。

三、國家理論與轉軌經濟中的政府角色分析

有關國家和政府的論題向來就是學界爭論的焦點，從古希臘柏拉圖的《理想國》，到洛克的《政府論》、盧梭的《社會契約論》、霍布斯的《利維坦》、密爾的《代議制政府》，再到布坎南《公共財政論》、奧爾森的《集體行動的邏輯》，政治家、哲學家、經濟學家們一直都試圖回答“國家何以出現”、“什么是好的國家制度”、“政府的職能邊界在哪里”等一系列的基本問題。下面我們對國家的相關理論進行梳理，并分析轉軌經濟中中國政府的職能和角色。

1．有關國家的理論分析。有關國家起源理論有兩種。一種是契約理論，認為人都是自私的，無政府的狀態下，會陷入“霍布斯叢林”狀態中，人們為了擺脫這種自然狀態自愿訂立契約而產生國家。一種是暴力理論，認為國家是階級斗爭的產物，是一個階級壓迫另一個階級的暴力工具，國家的產生是暴力統治集團追求集團利益最大化的結果。然而，新制度經濟學家諾斯（1994）認為無論是契約理論還是暴力理論，對國家起源的解釋都是片面的。契約理論只是從最初的收益著眼，解釋了“締約的最初收益”，但并沒有深入分析締約后國家為何得以延續和維持，而且該理論的隱含假設是社會各階層的力量是相當的，可以進行平等而公正的博弈，這種假設在很多社會中是不合適的，因為較強的利益集團比較弱的利益集團有更大的話語權，他們之間的博弈并非公平的。暴力理論則過分夸大了統治集團的能力，而忽視了統治者與被統治者二者之間的互動關系。事實上，被統治集團也并非處于完全沒有話語權的被奴役地位，他們可以通過斗爭來獲取自己的部分利益，民眾及統治集團的替代者對在位者也是一種制約關系。在批判古典經濟學的兩種國家起源理論的基礎上，諾斯提出了國家的“暴力潛能”分配論，認為國家同時具有契約和暴力的兩重屬性：國家一方面是最大的、合法的暴力壟斷者，另一方面又是公共服務的提供者。新制度經濟學的國家理論雖然突破了古典經濟學國家理論的局限，但并不具有普遍適用性，且存在著缺陷。黃少安（1999）認為，諾斯揭示的只是客觀存在的事實，而不是真正意義上的“悖論”。首先，國家攫取最大化租金和最大化產出的產權結構兩個目標并非不可調和，所謂的“持久的沖突”只是意味著兩個目標存在著矛盾，需要權衡和調整以達到均衡。其次，兩個目標基本是統一的，只是一個為直接利益，一個為間接利益，雖然國家經常放棄有效率的產權制度，追求壟斷租金最大化，但也并非總是這樣做。在多數情況下，國家會在二者之間尋求一種均衡，使壟斷租金與國家稅收的邊際相等。

2．轉軌經濟中的政府角色分析。國家是一個虛擬的共同體，它的權力是需要由有組織的政府代表社會行使的，政府是行使國家權力的機構。由于“市場失靈”的存在，政府需要對經濟進行調控和干預，政府的經濟職能只是政府眾多職能的一部分，政府對經濟干預的初衷和目的是培育良好的競爭秩序，促進有效競爭市場的形成。然而，由于政府干預經濟具有不可避免的內生缺陷：一方面，政府可以充當維持公共秩序，供給公共品的“扶持之手”，另一方面，它又可以濫用公共權力，滿足自身利益，成為掠奪公共財富的“掠奪之手”（紀志耿、黃婧，2011），使得“市場失靈的政治化不可能產生福利經濟學家們推崇的那種理想的矯正效果”。矯正“市場失靈”的“政府失靈”在現實中頻頻出現是否因政府的缺位、越位和錯位導致？這與轉軌經濟中的政府角色有無聯系？基于以上的思考，我們對轉軌經濟中的政府角色進行分析。處于轉軌時期政府的角色是雙重的。首先，經濟轉軌并非簡單的經濟體制改革，這意味著政治體制改革也需要與經濟體制改革同步進行；而政治體制改革意味著作為權力主體的政府既是改革的主體，又是被改革的客體。改革會削弱政府的權力范圍和強度，但政策推行和貫徹又要依靠權力來進行。值得探討的是，具有雙重身份的政府是否會進行對社會公共利益有益的改革，是否會推行和實施將削弱自身權力的改革政策？其次，政府作為國有產權的主體，也會通過產權經營追求收益。政府作為產權所有者出現時，國有產權不僅為政府行使職能提供了一種性質完全不同的經濟基礎，而且還賦予了政府完全不同于產權第三方的經濟職能。當政府既是國有產權主體又是公共權力主體時，很難保證政府不用權力去謀取產權上的收益，形成與民爭利的局面。在這種情況下，作為公共權力主體的政府能否保持中立，維護公平，促進公正的市場競爭秩序的形成（汪彤，2010）？經濟政治秩序的結構具有合法性，這意味著自愿默許國家的強制，但并不認為政府是全知全能的和仁慈的。政府有強權在手，同時起到“扶持之手”和“掠奪之手”的雙重角色，它既不是純粹自利的“經濟人”，也不是服務大眾的“道德人”，而是相機抉擇的“社會人”———政府角色的多重性決定了政府目標的多元化。政府出于自身權力和利益考慮而作出的不利于公共利益的政策決議，是政府行為對公共利益的第一種偏離，我們稱之為“政策性偏離”。政府只是一個虛擬的權力主體，真正代替政府執行各項權利的則是政府各級部門，而政府各級部門的職能最終需要一批政府官員來具體執行，所以，官員個體的行為可看做是微觀層面的政府行為。遺憾的是，雖然政府是公共權力的主體和代表者，而政府官員卻是自私理性的經濟人。霍布斯指出，政府官員“在政治身份方面雖然留意謀求公共利益，但他會同樣或更多地留意謀求他自己以及他的家屬和親友的私人利益。在大多數情形下，當公私利益沖突時，他會首先顧及個人利益，因為人們感情的力量一般來說比理智更為強大”。盧梭的“三意志論”同樣也認為，“政府每個成員都首先是他自己本人，然后才是行政官，再然后才是公民”。可見，政府的意志又不是簡單的經濟人意志的加總，而是精英階層的集體意志的體現。政府官員的自利性行為會導致政府行為對公共利益的第二種偏離，我們稱之為“行為性偏離”。轉軌經濟中的政府作為推動改革的主要動力，改革政策的制定原則和執行原則在很大程度上取決于政府的立場和態度，而政府的態度則是其對社會公共利益與自身特殊利益的權衡的結果。政府會在不同時期根據自身的需要調整社會公共利益和自身利益，使得自身的效用最大化，然而，調整的結果往往會導致偏頗和越位，政府的此類行為就成為行政壟斷的主要來源。

四、轉軌經濟中行政壟斷的形成機理分析

我們通過對國家理論和政府角色的分析，認為轉軌經濟中行政壟斷來源于政府行為對公共利益的兩種偏離。第一種偏離是政府具有雙重角色，制定出明顯偏向于自身利益集團政策的情況，第二種偏離是在政府政策并無偏頗的時候，政府職能的人———各級官員———由于自利性行為而使政策執行過程中發生的對公共利益的偏離。政府行為的政策偏離是政府意志和公共意志的偏離，構成行業性行政壟斷的主要原因；行為偏離是政府意志與政府官員意志的偏離，構成地方性行政壟斷的主要原因。

1．行業性行政壟斷的形成機理。行業性行政壟斷實質上是一種行政腐敗，是政府與特定行業間的一種特殊關系（林江，2011）?，F實中，壟斷性的行業并非競爭的產物，而是政府運用權力進行偽規制的結果，其實施主體是政府或其各級規制機構，即便是在一些特殊的壟斷型行業中進行改革，也并未形成真正的市場，而是產生了一種“偽市場”現象（高華云，2012）。我們擬結合政府角色和多重目標，建立相關模型來分析行業性行政壟斷的形成機理。建模之前我們需要澄清的問題有兩點：第一，模型中政府并非完全公共利益的代表，政府的目標不是實現社會福利的最大化。第二，經濟轉軌中的中國政府有著相對特殊的目標函數和約束條件，壟斷企業（或行業）跟政府主管部門大多是復雜的隸屬關系（姜琪，2012），而不是簡單的委托－關系，在這種情況下政府主管部門與被管制下的壟斷企業就成了有著共同利益的共同體，不存在競爭性尋租，經濟效率在政府部門考核行業主管官員的指標體系中顯得不再重要，壟斷性行業的主管官員反而更加注重考核體系中的非經濟指標。模型的設定如下：我們假定社會中除了存在政府、國有壟斷廠商、消費者外，還有其他非公有經濟實體，國家的稅收來源于國有壟斷廠商和非公有經濟實體。其中，在壟斷廠商方面，政府不僅能從其上繳的稅收中獲利，還可以以產權所有者的身份獲利。我們用T來表示國家的稅收水平，其中T中的一部分為來源于非公有經濟的稅收，用tEp表示，t為稅率，Ep為非公有經濟的經濟水平。另一部分稅收來源于壟斷國企，用tEm表示，Em為壟斷行業的經濟水平。壟斷行業的壟斷利潤用rEm表示，r為壟斷利潤率，這里的利潤并非賬面稅后利潤，而是包含福利等隱性收入在內的總利潤，實際上是一種稅收的補充。用s表示政府對壟斷行業的補貼率，所以，國家從壟斷行業獲得的收益，除去正常稅收部分tEm外，還有隱形稅收補充部分（r－s）Em，其符號取決于利潤率與補貼率的絕對值。國有壟斷行業的隱性收入較高，從壟斷行業的工資水平、福利水平等方面可見一斑，所以，我們可以推定r＞s，即壟斷利潤率大于補貼率，（r－s）Em＞0。政府的效用很大程度上取決于政府的總收入水平。政府的總收入水平有兩部分組成：一部分為正常稅收部分，用T＝tEp＋tEm表示；一部分為隱性稅收補充部分，用T0＝（r－s）Em。我們這樣處理的結果是，消除了消費者作為最終賦稅承擔者的角色，同時也把消費者效用一部分內生到非公有廠商的經濟水平之中，另一部分作為壟斷行業的稅收和壟斷利潤出現。由于隱含假定國家與壟斷企業為利益共同體，所以把國家給壟斷行業的補貼內生化。這樣，政府的總收入水平（R）可以表示為：R＝tEp＋（t＋r－s）Em。下面我們引入另一變量A，表示政府對市場的調控和控制程度。在一定的范圍內，政府對市場的控制程度越高，壟斷行業的經濟水平Em越高，而非公有經濟的經濟水平Ep越低。政府為了實現自身稅收收入的最大化，會加強對市場的控制力度A，因為增加壟斷行業的收入水平更有利于實現自身稅收的最大化。證明如下：要使政府收入R最大化，必須滿足墜R墜A＝t*墜Ep墜A＋（t＋r－s）墜Em墜A＝0，故只要在墜Ep墜A墜Em墜A＞t＋r－s－t的范圍內，政府加強對市場的控制力度，就會增加自身的收入水平，這也是行業性行政壟斷得以形成的主要誘因。行業性行政壟斷是政府出于自身權力和利益考慮而做出的對公共利益的政策性偏離，形成了國有企業與民爭利的局面，不利于經濟快速持續健康的發展，而且造成壟斷行業高收入、社會差距過大、失業率上升等社會問題。

2．地方性行政壟斷的形成機理。改革開放以來，中國經濟高速持續增長了30年，創造了現有經濟理論無法解釋的“中國奇跡”，張五常（2009）將其主要歸功于因地方權力下放而展開的縣域競爭。以縣為單位的區域競爭雖然促進了中國的經濟增長，但造成粗放型的增長模式，資源消耗嚴重，經濟增長的可持續性差，后勁不足。另外，在中國投資拉動型的經濟增長模式下，催生了官員腐敗，導致地方政府官員行為與中央政府政策的偏離，使政府政策與公共利益再一次發生偏離，出現地方行政壟斷。地方政府官員的自利性行為是地方行政壟斷形成的重要因素，促使地方政府官員行為與公共利益發生偏離因素主要有兩方面：一方面是由經濟規模和經濟增長造成的經濟激勵，另一方面是由于晉升壓力造成的政治激勵。周黎安（2004）認為地方政府官員同時處于兩種競爭之中，既有為地區的經濟產出和稅收而競爭，同時又為各自的政治晉升而競爭，并將其稱為“混合競爭”。經濟激勵是地方官員行為偏離的主要原因之一。經濟激勵容易導致地方性行政壟斷和重復建設問題。20世紀80年代以來行政性分權和財政包干更強化了地方政府的經濟動機。地方政府發展當地經濟，擴大經濟規模，對其的經濟激勵是雙重的。首先，地方性行政壟斷通過設置競爭壁壘，阻止外地產品進入本地市場，有效地保護了本地的市場和稅收基數。其次，地方性行政壟斷還表現在為擴大本地經濟規模而盲目投資，從而導致腐敗和重復建設的出現。假設地方政府官員能從經濟規模的擴大中得到的收益比例為a，我們稱其為腐敗系數，中國的經濟增長規模為E，各地區的經濟增長規模為Ei，則有E＝ni＝1ΣEi。假定地方官員的腐敗系數a不變，且0＜a＜1，則地方政府官員腐敗的經濟收益為Ri＝aEi，地方政府官員欲使經濟收益增大，必增大當地經濟增長規模Ei，然而，經濟增長的總規模E在一定時間內是既定的，從而出現地方政府間為擴大經濟規模而相互爭奪國家重大投資項目的行為。政治激勵是地方政府官員偏離行為的另一重要原因。在中國經濟轉軌的過程中，對地方政府官員的任命是由中央政府掌控的，這在政治上表現為很強的控制力，地方政府官員想要晉升，必須于在職期間完成中央政府提出的各項考核指標，主要是經濟指標，在這種強激勵下，地方政府往往是表現出很強的投資和發展欲望，片面追求任期內的經濟發展和GDP增長，忽視了長期經濟發展和影響。在這種政治激勵下，經濟激勵扮演著更重要的角色，政治激勵主要是通過經濟激勵來完成的，經濟激勵是政治激勵實現的手段。與經濟激勵相似，一定時期內，地方政府官員的晉升機會是一定的，官員間的博弈具有錦標賽的性質。所以，地方政府官員任職內的政績和任職后的升遷依賴于對地方經濟的影響力，這就導致他們選擇通過惡性的經濟競爭達到政治競爭的目的。由上可知，財政分權衍生出的經濟激勵和政治激勵導致地方政府官員與中央政府政策出現偏離，這是轉軌經濟時期地方性行政壟斷存在和運行的主要根源。

五、行政壟斷的改革路徑

改革開放以來，中國經濟持續高速增長了30年，這無疑是制度改革帶來的強大動力。然而，現階段凸顯的行政壟斷問題，導致制度改革的推力不足，成為中國進一步推進市場化改革的主要障礙。行政壟斷問題的出現，主要是因為轉軌過程中的政治體制改革滯后于經濟體制改革，導致政府權力在國民經濟中占有絕對支配地位，并且滲透到經濟生活中。由于政府的理性人決策導致政府政策對公眾利益的偏離是行業性行政壟斷的根本原因。既然政府是理性人，并不總是代表公眾利益，為保證其公正性，就需要對它進行必要的監督和權力約束。針對行業性行政壟斷改革，提出如下建議：首先，切斷壟斷行業與政府的直接聯系，實現政企分開、政資分開。其次，制定相關法律和政策，促使壟斷行業信息公開化，并有廣泛的參與方實施監督。最后，破除行政性壟斷行業的行政壁壘，使投資主體多元化，鼓勵潛在進入者進入，實現行業的有效競爭（姜琪，2011），促進資源配置效率。地區性行政壟斷是行政權力與市場經濟結合的產物，它導致生產要素價格扭曲、競爭秩序混亂、市場分割、資源的浪費、粗放型的經濟發展模式。在現行財稅制度下，地方官員面臨很強的經濟激勵和政治激勵，容易出現為了自身的利益而發生與中央政府政策出現的行為偏離，從而導致地區性行政壟斷的產生，地方政府官員的自利性行為是導致地方性行政壟斷的重要原因。針對地區性行政壟斷改革，我們提出如下建議：第一，改革現行的地方政府競爭制度安排，建立地區間的協商合作機制。第二，改革對地方政府官員的考核機制和激勵手段，由比較單一的經濟考核目標變成綜合性的指標體系，使地方政府官員不僅僅著眼于短期的經濟增長，盡量消除地方官員對資源的扭曲配置。第三，合理定位地方政府與市場的關系，促進增長型政府競爭模式的形成。完善市場競爭機制的制度基礎，實現經濟的長期、穩定、健康發展。