行政改革背景與經驗

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1中國行政改革的內部動因

從行政系統內部來講，行政改革的動力主要指行政系統不斷進行自我更新、自我改造的一種內在需要，主要有以下兩方面：（1）行政組織革新的需要。一方面，行政組織會主動采用新技術，新手段，通過辦公手段的更新，不但會使組織結構發生改變，也會影響到行政人員的觀念、態度、工作方式等。比如各種高科技產品的使用，不僅減少了人工勞動，降低行政成本，造成人員減縮，而且帶來了一系列新的行政管理模式和組織方法的變革，提高了行政效率，改變了政策制定者和執行者之間的關系。另一方面，行政職能和機構不斷擴張、分化，具有自我膨脹的傾向，行政權力有一種要擺脫受監督的本性，有時候行政機構的設置，制度的約束并不能真正用來為公共利益服務。這些問題的解決，要求行政系統積極主動地通過自身體制、制度、機制、觀念等的變革和創新予以有效地克服和遏制。（2）行政組織內部人員的推動。政府內部一些有使命感和責任心的人，往往是行政改革和發展的中堅力量，他們充滿危機意識、憂患意識，發現行政系統不能與行政環境相適應，便積極地推進行政系統改革，以提高行政效率，對行政改革和行政發展起到一種推動作用。

2我國行政改革的歷程

我國的行政改革總體上是政府主導的“漸進式”改革，表現為不斷推進的階段性過程。改革開放以來，我國進行了七次以政府機構改革為核心的行政組織變革，這些變革基本上是圍繞著調整中央與地方的關系，調整國民經濟結構，調整社會管理重點而進行的，其最基本的表現形式則是調整機構和精簡人員，核心內容是轉變政府職能。具體而言，新時期我國行政改革實踐主要表現如下：

2．12003年的行政改革

2003年的機構改革是改革開放后的第五次改革，與1998年的機構改革相比，2003年的行政改革有著三個突出的背景：第一，2002年，黨的十六大召開，提出了“發展社會主義民主政治，建設社會主義政治文明”的目標。第二，2001年，我國加入了世界貿易組織，這對政府的管理方式提出了新的挑戰，要求政府轉變職能，提高服務質量和效率，履行加入世貿組織的承諾，符合國際慣例，能夠應付隨之而來的各種挑戰。第三，我國政府將面臨新中國成立以來最大規模的干部調整。從中央到地方，一大批政治新人即將走到前臺，如此規模的權力交接必然伴隨著權力機構的重新組合，以便新的領導可以更好的貫徹自己的改革意圖和主張。所以，此次改革呈現出與以往不同的特點。2003年3月第十屆全國人大一次會議審議通過了新一輪的國務院機構改革方案。本次行政改革的重點是要解決行政管理體制中的一些突出矛盾和問題，為促進改革開放和現代化建設提供組織保障。此次改革的主要內容有：“第一，深化國有資產管理體制改革，設立國務院國有資產監督管理委員會；第二，完善宏觀調控體系，將國家發展計劃委員會改組為國家發展和改革委員會；第三，健全金融監管體系，設立中國銀行業監督管理委員會；第四，推進流通管理體制改革，組建商務部；第五，加強食品安全和安全生產監管體制建設。同時，組建國家食品藥品監督管理局；將國家計劃生育委員會更名為國家人口和計劃生育委員會，不再保留國家經濟貿易委員會、對外貿易經濟合作部?！苯涍^此次改革，除國務院辦公廳外，國務院組成部門設28個。國務院機構改革后，地方各級政府機構在中央的統一部署下，也結合本地實際，積極探索符合各地特點的改革方案。本次改革最為人關注的就是高度強調了政府改革與政治體制改革的關系，體現了行政民主推動政治民主的意向，也標志著行政改革發展已經從量的要求轉向質的突破，從重視形式轉向重視內容的調整，從表面層次轉向深度層次。

2．22008年的行政改革

2007年10月，中共十七大明確提出加快行政管理體制改革，并要求推進政府機構改革，加快建立職能有機統一的大部門體制。根據十七大報告的精神，政府機構改革將逐步向“寬職能、少機構”的方向發展，以去除目前機構重疊、職責不清的弊病。2008年2月召開的黨的十七屆二中全會審議通過了《關于深化行政管理體制改革的意見》和《國務院機構改革方案（草案）》。2008年3月，十一屆人大一次會議通過了該改革草案。這次國務院機構改革的主要任務是，圍繞轉變政府職能和理順部門職責關系，探索實行職能有機統一的大部門體制，合理配置宏觀調控部門職能，加強能源環境管理機構，整合完善工業和信息化、交通運輸行業管理體制，以改善民生為重點加強與整合社會管理和公共服務部門。此次改革的內容主要涉及八個方面：“合理配置宏觀調控部門職能，形成科學權威高效的宏觀調控體系；加強能源管理機構，保障國家能源安全；組建工業和信息化部，加快走新型工業化道路的步伐；組建交通運輸部，加快形成綜合運輸體系；組建人力資源和社會保障部，完善就業和社會保障體系；組建環境保護部，加大環境保護力度；組建住房和城鄉建設部，加快建立住房保障體系，加強城鄉建設統籌；國家食品藥品監督管理局改由衛生部管理，理順食品藥品監管體制?！备母锖?，國務院除辦公廳外，組成部門有27個。與前幾次的歷史循環式的改革不同，這次改革更為符合社會主義市場經濟發展的客觀要求，圍繞政府高效、人員精簡、降低成本、權力限制等方面，特別注重保障和改善民生，加強社會管理和公共部門的建設，按照建設服務型政府來推進大部制改革。改革的理念及配套制度上又上了一個新臺階。當然，此次改革也存在一些問題，比如，如何處理好裁減人員的分流問題，地方還是存在簡單的機構合并，行政體制改革涉及的未改革的政治體制問題等。

2．32013年的行政改革

2013年3月14日，《第十二屆全國人民代表大會第一次會議關于國務院機構改革和職能轉變方案的決定（草案）》獲批通過。此次國務院機構改革，重點圍繞著轉變職能和理順職責關系，穩步推進大部門制改革，實行鐵路政企分開，整合加強衛生和計劃生育、食品藥品、新聞出版和廣播電影電視、海洋、能源管理機構。本次改革的內容主要涉及6個方面：（1）實行鐵路政企分開。（2）組建國家衛生和計劃生育委員會。（3）組建國家食品藥品監督管理總局。（4）組建國家新聞出版廣播電影電視總局。不再保留國家廣播電影電視總局、國家新聞出版總署。（5）重新組建國家海洋局。（6）重新組建國家能源局。不再保留國家電力監管委員會這次改革，國務院正部級機構減少4個，其中組成部門減少2個，副部級機構增減相抵數量不變。改革后，除國務院辦公廳外，國務院設置組成部門25個。

3中國行政改革的經驗

中國從實行市場經濟以來，大型機構改革進行了6次。經過30多年的不懈努力，特別是改革開放后的機構調整，初步改變了高度集權的管理體制，調動了地方的積極性，政府職能有了很大轉變，計劃經濟時期的政府架構已經成為歷史。在推進依法行政、政務公開，建立民主參與制度，加快電子政務發展，行政審批制度改革，建立和完善公務員制度等方面取得了積極的成果，深刻改變了落后的管理理念和管理方式。這些重大改革，促進了社會主義市場經濟體制的建立和完善，促進了各項事業的全面發展，也積累了豐富的改革經驗。具體說來，有以下幾個方面：

3．1改革要以中國當前國情為基礎

一個國家的行政體制是受本國的歷史背景、文化傳統、政治制度、經濟發展等多種因素影響的。中國幅員遼闊、人口眾多、南北跨度較大，人均國民收入較低，且經濟發展有很大的不平衡性，發展水平由沿海到內陸、由東部到西部呈梯子狀，甚至在同一地區各市縣的發展也有很大差異。同時，中國實行的是以公有制為主體的社會主義經濟制度，政府承擔著對公有制財產的保值、增值等責任。因此，我國的行政改革需要立足于本國當前的國情，認識并把握自身現在所處的歷史發展階段和面臨的突出問題。我國在把握行政改革總目標和實行改革時，注意照顧各地的特殊情況，使改革具有一定的靈活性。這一成功經驗應當歸功于我黨一貫堅持的“一切從實際出發”和“實事求是”的工作路線。允許各地在遵循改革總原則和總方針的前提下，注重從各地實際出發，根據情況因地制宜，形成有中國特色的行政管理體制和行政機構組織形式。

3．2改革要與其他體制改革相配套

行政體制改革與其他改革是相聯系的，主要是政治體制和經濟體制。一方面，行政體制是政治體制的重要內容和組成部分，其任何改變都會影響政治體制的方方面面，同時又受其影響。行政體制改革的核心問題是國家行政權力的重新定位和劃分及行政職能的重新配置。行政權力的劃分和重新定位必須以國家權力作用于政治領域的特殊表現所形成的政治權力的轉移或調整為前提。如果政治權力不進行轉移或調整，行政改革就很難取得實質性進展，這是被歷次行政改革的“怪圈”現象所證實的。另一方面，行政體制作為上層建筑，即要受社會發展水平和經濟體制的制約，又要反作用于經濟體制，它的改革一定要服從和服務于經濟發展和經濟體制改革的需要。無論是機構精簡，還是人員調整，都要緊緊圍繞經濟建設這個核心。因此，從我國多次政府機構改革不成功的地方看，改革不配套是重要原因之一。行政體制作為經濟體制和政治體制的結合點，只有三者相輔相成、相互配合、共同推進才能取得更好的成果。

3．3改革要以政府職能轉變為核心

改革開放以來，我國政府共進行了6次大的行政機構改革，每次改革都以精簡機構為主要任務，但是，在精簡之后，在一定時間內反而越來越膨脹。出現這種情況的主要原因是政府行政職能界定不清。政府職能是國家行政機關依法對國家和社會公共事務進行管理時應承擔的職責和所具有的功能，是政府管理的基本方向和主要內容。我國管理中存在的機構臃腫、人浮于事、效率低下、冗員過多等現象都是與政府職能界定不清分不開的。許多行政部門沒有管好自己該管的事，卻管了一些不該管和管不好的事，造成政府的缺位、錯位、越位等現象。我國從1982年機構改革開始，重要就提出要轉變政府的經濟管理職能。1988年，又明確提出轉變職能的要求，并將其作為深化行政管理體制和機構改革的核心。2003年以來，再次強調要按照科學發展觀的要求，全面正確履行政府職能。在整個改革過程中，我國政府適應社會主義市場經濟的要求逐漸形成合理的政府職能模式。

3．4改革要采取“漸進式”的方式

中國是一個發展中的社會主義大國，行政改革沒有現成的經驗可供借用。而且，行政體制改革是對各種權力和利益的重新調整，必然引起權力格局和社會關系的重大變化，會觸及許多人的利益、遇到很多的障礙，因此，行政改革具有相當的復雜性、艱巨性和長期性，不可能一蹴而就。在改革的過程中，我國黨和政府一直采取漸進式的改革方式，按照由點到面、由局部到整體、由淺入深、逐步到位的原則進行，從整體上把握發展、改革、穩定三者的辯證關系，把改革的力度、發展的速度和社會可承受能力統一起來，在保障政府工作連續性和社會穩定的前提下，達到改革的預期目的。特別是歷次機構改革涉及機構精簡、人員分流等敏感問題時，能夠通過多種渠道和方式妥善安置分流人員，有效的避免了社會不穩定因素的出現。

作者：孫國良單位：鐵道警察學院