法治權力控制論文

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一、權力的概念

（一）權力的定義

很多學者都給權力下過定義。美國學者彼得.布勞認為，“權力是個人或群體將其意志強加于其他人的能力，盡管有反抗，這些個人或群體也可以通過威懾這樣做”帕森斯則認為,“權力是一種保證集體組織系統中各單位履行有約束力的義務的普遍化能力?！逼鋵?，無論如何定義權力，我們都可以說它是指特定主體因為擁有一定的資源或者優勢而得到的支配他人或者影響他人的力量。這些資源或者優勢可能是經濟的，也可能是政治的或者其他方面的權力，如社會文化生活等；因而權力也有經濟權力和政治權力等的差別。在經濟上，擁有財產或資本會不會產生權力呢？當然。財產權力或資本權力是社會權力在市場經濟條件下的主要表現形式。馬克思就認為，它是財產或資本的所有者由于對財產或資本享有所有權而獲得的“支配他人勞動的權力?！?。英國哲學家羅素曾將權力分為治人之權和治物之權；傳統的權力和新獲得的權力。托夫勒（《第三次浪潮》、《未來的沖擊》的作者）在《權力的轉移》中說，“權力是一種有目的的支配他人的力量，是由暴力、財富和知識三者構成的。最簡單地體現權力的方式就是行使暴力。這是一種低質量的權力形式，它缺少靈活性，只能用于懲罰，并且風險很大。財富則不僅可用于威脅和懲罰，還可用于獎賞，比暴力靈活得多。高質量的權力則來源于知識，它既可用于懲罰和獎勵，也可用于勸說。它既能擴充武力和財富，也能減少達到某個目的所需的武力和財富的數量。”可見，權力的外延已經擴展到何種程度。在政治上存在的權力，這種權力可以被稱為政治權力或國家權力。我們今天所講的權力是指政治權力或者國家權力，也就是被一些人稱為的公權力或公共權力。

那么在座的各位就會問，各級機關，各級領導干部，他們的權力是什么權力？我們人民代表大會的權力是什么權力？他們和我們的權力都是國家權力的構成部分，屬于政治權力或者國家權力的范疇。（二）權力與權利

1．權利的基本含義

權力與權利，在英文中被稱為power和right。權利是指在社會中產生，并以一定社會承認作為前提的，由其享有者自主享有的權能和利益。這個定義告訴我們，權利是在人與人的相對存在的社會狀態之中存在的。孤立的個人，無所謂權利。權利也總是以一定的社會承認作為前提。這種承認可能是習慣的、道德的、宗教的和法律的。根據其承認方式的不同或者被稱為習慣權利、道德權利、宗教權利和法律權利。這一定義還表明，權利包含權能和利益的兩個方面。權能是指權利能夠得以實現的可能性，它并不要求權利的絕對實現，只是表明權利具有實現的現實可能，即“非不能為也，而實不愿為也。”利益則是權利的另一主要表現形式，是權能現實化的結果。將二者相比較，權能具有可能性，利益具有現實性。也可以說權能是可以實現但未實現的利益；利益是被實現了的權能。如繼承權，在被繼承人尚未死亡時，繼承人所享有的繼承權實際上是一種以權能狀態存在的權利。一旦被繼承人死亡，繼承產生，繼承權就由一種權能轉化成為了利益。2．權力與權利的聯系

第一，權力來源于權利。在權力與權利誰來源于誰的問題上，一直存在著誤解。其實早在權力產生之前，權利就已經有了。在原始時代，人們已經有了原始的權利。這些遍及氏族內部的生產、分配和消費的各個環節。只是那時的權利和義務是不可分別，也無法分別的。而權力的情形則不同，在最初是沒有權力的存在的。由于人的認識發展和社會的逐步生成，就逐步產生了一些社會公共事務需要一定的人來擔任和完成。當初總是由氏族首領來進行的。是全體氏族成員為了自身的利益而委托首領來進行的。于是，根據全體氏族成員的委托和信任，他就享有了對于氏族公共事務進行管理的力量。這種力量也就是最初的權力。

第二，權力是為維護權利而產生的。在私有出現，權利義務逐步分離以后，權利就不時遭到侵犯。如果完全聽由受害者自由復仇，就難免會導致混亂。而且一旦遇到受害者是弱者，復仇也就會成為困難。為了防止因自主復仇導致的混亂和保護弱者，就必須要產生一種公共權力，來維持社會秩序，保護弱者，使人們的權利得到保障。值得特別一提的是，在保護權利中，首先保護的當然是有產者的權利。具體地說，首先是奴隸主的權利。這也就是我們所說的權力和權利的階級性。

第三，權利優位于權力。由于權力是來源于權利的，也由于權力的目的在于維護和實現權利，相對于權利，權力就是手段和工具，而不是目的。誰要背離了這一點，也就是對于權力的反動和對于權利的否定。明確了這一點，我們在面對權利和權力的沖突時，就不難作出正確的選擇，即讓權力服從于權利。我在一本書里講到，一個深夜，一個嫌疑人犯跑到了一個村子就消失了，我們能不能讓全體村民都被驚醒，而進行所謂的搜查？顯然不能，因為那樣就會造成公民權利的被侵犯。比如，我們能不能隨意地對每一個公民的郵件進行檢查，顯然不能。

3．權力與權利的區別

第一，權利的主體是不特定的，而權力的主體是特定的。權利的主體十分普遍。就公民權利來說所有的公民都有權享有。對于民事經濟權利來說，也可以認為，所有的公民都可以享有。但是就權力來說就不是任何人都可以享有的，它有特定的主體限制。這種限制都是由法律來作出的。第二，權利的內容比權力的內容廣泛。權利涉及社會生活的方方面面，政治、經濟、文化、社會生活，等等。權力的內容是有限的，僅限于特定程序和方式所賦予或獲得的事項。權利往往并不限于法律的規定。法律所規定的一般也只是基本的權利，而權力則是嚴格以法律的規定內容為限的，超出了法律的規定范圍，即構成對于其他權力或者權利的侵犯。即構成違法。第三，權利可以放棄，權力不能放棄。這是由權利的自主性所決定的，而權力，往往都是職權，它是與職責相伴隨的。放棄權力則可能意味著瀆職，而瀆職，不僅為法律所禁止，甚至還為法律所要懲罰。因此，原則上權力也不可權力享有者隨意轉讓，而權利，除一些最基本的權利之外，許多權利都是可以轉讓的。

二、權力的運行

權力運行是指權力主體為實現特定目的而運用和行使權力的過程?；蛘哒f權力運行是指權力被運用或行使的過程。

（一）權力運行的原則

權力運行的原則，各個時代有著不同的原則。在當代，權力運行的原則不外乎民主原則、法治原則、制約原則和責任原則等。

1．民主原則

民主，原意為多數人的權力，多數人的統治或者多數人決定。所說的少數服從多數，也就是民主。民主發展到現在，逐步得以完善。其中除了少數服從多數的基本內容之外，還包括尊重少數、保護少數、反對者優先，以及確保少數人可以演變成為多數人的途徑等內容。這是當代資本主義和社會主義都奉行的權力運行原則。只是這種原則的階級本質是不同的。資產階級的民主原則保證的是資產階級的民主，而社會主義的民主原則保證的是人民民主。具體表現為，一是，人民享有最終的政治權力，如中華人民共和國憲法第二條所規定，“中華人民共和國的一切權力屬于人民?！倍侨嗣裼袡啾O督權力。我國憲法明確賦予了公民以監督權，包括檢舉、申訴、控告和罷免等權力。三是，任何權力都必須對人民負責。表現為按照權力運行的規則運行，而且承擔應有的責任。

2．法治原則

法治是指以民主作為前提和目標的，以制約權力作為基本特征的社會管理機制、社會活動方式和社會秩序狀態。我們黨對于依法治國和法治的理解就是，黨的十五大報告所說的，就是使國家各項工作逐步走上法制化和規范化；就是廣大人民群眾在黨的領導下，依照憲法和法律的規定，通過各種途徑和形式參與管理國家、管理經濟文化事業、管理社會事務；就是逐步實現社會主義民主的制度化和法律化。法治原則在權力運行之中的表現就是權力的賦予（獲得）、權力的行使和權力的剝奪都必須依法進行。權力的賦予與獲得是一個過程的兩個方面。對于我們人大來說，我們選舉產生或任命一定職位的官員就是權力的賦予，而對于這些被選舉的官員來說，就是權力的獲得。一個時期以來，跑官要官的事例不斷被新聞媒體所披露，其跑官要官都是對于法治的挑戰和否定。權力的行使是權力運行的主要形式。權力行使的關鍵是不要脫離法治的軌道，而必須遵循法治的軌跡，即依法用權或依法行權。權力的剝奪也要依法。這里至少有這樣的兩層含義，一是應當剝奪的必須堅決地依法剝奪；對于不應剝奪的必須依法維護而不能剝奪。這兩種狀況對于我們人大來說，都是必須予以注意的。對于違法犯罪的官員就是應當堅決查辦。如陳希同、成克杰等人就是要剝奪其權力。另外對于那些同違法犯罪做斗爭的人還要依法予以保護。1998年在北京我參加了一個有全國許多地方人大官員參加的會議。大家反映，有的地方如果人大代表強行選舉了有關部門不高興的人選，或者是他們所選定的人選未能當選，一個簡單的辦法就是將當選人選調離。也就是所謂的“代表選票敵不了一紙調令?！倍鴮τ诖宋覀冞€缺乏足夠的法律措施。對于權力的運行，小平同志曾經說的非常明確，“關鍵是要健全干部的選舉、招考、任免、考核、彈劾、輪換制度，對各級各類領導干部（包括選舉產生、委任和聘用）的職務的任期，以及離休、退休，要按照不同情況，作出適當的、明確的規定?！蔽覀冞€有很多工作要做。

3．制約原則

權力必須受到制約。從制約主體之間的關系來看，這種制約包括權力賦予者對于權力的制約，也包括權力主體相互之間的制約。前者，在當代一般地說，是人民對于權力的制約。在封建帝王時代當然是君主的制約，君主又受誰的制約呢？君主在中國又稱為“天子”，其權力來自于天，所以要受天的制約。后者則是各種權力擁有者之間的制約。比如資本主義國家的立法權、行政權和司法權的三權分立就是一個典型代表。在我國，刑事訴訟法所規定的“公檢法三機關分工負責、相互配合、相互制約”中的相互制約，也是一個例證。從制約的方式來看有政治的制約、道德的制約和法律的制約的等等。在后面我們將進一步探討?？傊?，權力必須受到制約。

4．責任原則

責任原則是指權力主體對于權力的不當行使或疏于行使，違反法律，侵犯公民和社會的合法權益，必須承擔相應的否定性后果。其中包括政治的責任、行政的責任和法律的責任。現在主要的問題是責任難以追究。從我們的國家賠償責任上講，賠償責任的形成它首先要求的是有關機關對于自己過錯的認可，這就使賠償成為了困難。如有的機關錯誤關押了公民，一是會給公民留一個“事出有因，查無實據”的尾巴，二是會死不認錯。我們必須明白這是嚴重的問題，任何一個不負責任或不敢負責任的權力都不會是人民信賴的權力。長此以往，我們就會失去人民群眾，權力部門也難以自我約束。

權力運行的原則是否就只有這幾個，遠遠不止。其他還有集權原則等。只是這些原則由于各種原因而是特殊的原則。比如集權原則，它典型地存在于專制社會?？梢钥隙ǖ卣f，所有的專制社會都必然是集權的社會。這是民主社會所必須反對的。在集權原則之下，政治權力被集中于中央政府、最高領袖，或者某一個政黨或政治組織，人民處于無權的被支配的地位。而專制者又不承擔法律的責任。中國歷史上專制主義盛行。在中，集權主義又重新滋生，出現了權力過分集中的現象。對于這一點小平同志曾十分嚴肅地指出，“權力過分集中于個人或少數人手里，多數辦事的人無權決定，少數有權的人負擔過重，必然造成官僚主義，必然要犯各種錯誤，必然要損害各級黨和政府的民主生活、集體領導、民主集中制、個人分工負責制等等。這些現象，同我國歷史上封建專制主義的影響有關，也同共產國際時期實行的各國黨的工作中領導者個人高度集權的傳統有關。我們歷史上多次過分強調必要的分權和自主權，很少反對個人過分集權?！保?卷329頁）。

（二）權力運行的程序

權力運行的程序存在于權力主體運用一定手段支配、控制權力客體，實現權力主體目的的過程之中。

1．權力運行的整體程序

把權力運行作為一個整體來考察其程序，基本包括5個環節：

1.權力主體——2.權力主體目標的確定——3.采取適當的手段——4.作用于權力的客體——5.實現權力主體的目標。

權力運行是一個正常的、依次遞進的、完整的過程。其實實際生活中往往都更為復雜。在1中有權力主體的身份、資格、確定的問題。在2中有目標的提出、論證的問題。論證中還有目標討論、聽取意見、收集反映等活動；在3中，包括組織發動、宣傳等。具體落實中可以采用的手段，往往是多個的，有時是在眾多的手段中選擇某種手段，有時還是運用多種手段的相互配合。在4中，有權力客體的確定的問題，有接收權力客體的反饋信息，包括客體的認可、服從、響應，也包括客體的抵制、反對和反抗等，從而調整手段乃至目標的問題。在5中，需要考慮的是權力運行的結果與目標是否吻合的問題，最終結果與設定目標是否一致的問題，反饋到權力主體，以便新的權力運行。

認識了權力運行的程序，就應當明白在各個環節的任務。并將各個環節有機地協調起來，形成一個有機的整體。使權力的目標順利實現。

2．權力運行的類別程序

從權力的各個類別來看，權力運行的程序包括政治決策程序、法律制定程序、行政執法程序、司法審判程序等。

政治決策程序。政治決策程序主要是執政黨的決策程序。有的學者不太贊成把執政黨的政治決策程序納入權力運行程序的范圍。其實，執政黨的確在國家和社會的政治生活中享有重要或重大的權力。尤其是在我們中國，作為執政黨的中國共產黨是中國各項事業的領導力量。研究它比不研究它要好。只有把執政黨的政治決策程序把握好了我們才可能有真正的民主，也才能保證我們的黨組織和每個黨員都在憲法和法律的范圍內活動。我們黨也會因此而少犯錯誤。我們黨一向的決策原則都是民主集中制。在未來，如何推進民主集中制還需要我們進一步探索。

法律制定程序。也稱為立法程序。它包括：提案程序、審議程序、表決程序和公布程序。1，提案程序。有許多著作都稱之為“法律議案的提出”，就是指誰有權提出立法的議案，即關于制定某種法律法規的正式建議。有的國家只有議員才能提出議案（如美國）；有的國家只有政府才能提出議案（如奧地利）；有的國家議員、政府，甚至其他特定機構也可以提出議案（如中國）。在中國，全國人大常委會、主席團、專門委員會，國務院、最高人民法院、最高人民檢察院、國家軍事委員會，以及30個以上的人大代表，和一個代表團。等等。2，審議程序。也可以稱為“法律草案的審議”，是指對于有關部門提交的，已經列入會議議程的立法草案進行討論。在一些國家和地區的“三讀”就在這個階段。其中，一讀，只宣布立法議案的名稱，不進行辯論。二讀，是由有關的委員會對草案進行逐條逐款的的審議，并提出專門的報告。三讀，是在聽取委員會的報告的基礎上，全體議員對議案的內容進行審議、辯論，再付諸表決。3，表決程序。4，公布程序。有的要求該元首的簽署，有的不要求。有的元首有否決權，有的元首沒有否決權。

行政執法程序。由于大家對于行政執法程序可能較為陌生，所以，我可以講得詳細一些。行政執法程序包括簡易程序、一般程序和聽政程序。1，簡易程序也可以稱為當場處理程序。指具有行政執法權的機關或者受委托的法定組織對與行政相對人的有關的簡易行政事務進行當即處理的簡便程序。它包括辦理簡易行政事務和作出簡易的行政處罰。前者如辦理戶口登記、房屋買賣登記等。后者如《中華人民共和國行政處罰法》所規定的可以適用簡易程序的行政違法行為的行政處罰。以此為例：一是表明身份；二是指出違法事實和處罰理由；三是告知并允許申辯和陳述；四是作出當場處罰決定書并予以執行；五是記錄在案以備查。2，一般程序，也稱為普通程序。是法定行政執法機關或其他依法享有行政執法權的組織，對行政相對人的具體行政行為進行行政處理的基本工作程序。以《行政處罰法》的規定為例：立案；調查取證；審查并作出行政處理決定；制作處理決定書；送達；執行。一般要求實行調查辦案與作出處理決定相分離；情節復雜或重大疑難的違法行為給予較中處罰，實行行政機關負責人集體討論決定。3，聽政程序。聽政程序是行政執法機關或者享有法定行政執法權的組織在作出行政處理決定之前，應當事人的要求而舉行的公開聽取當事人陳述、申辯、質證的程序。如《行政處罰法》第42條就規定，“行政機關作出責令停產停業、吊銷許可證或者執照、較大數額罰款等行政處罰決定之前，應當告知當事人有要求聽政的權利；當事人要求聽政的，行政機關應當組織聽政?！?/p>

司法審判程序。對于整個訴訟，有一審、二審和再審程序。具體就民事案件，有起訴、立案、答辯、開庭、合議、宣判、執行等程序；就刑事案件，有偵查、起訴、開庭、合議、判決、執行等程序。

三．人民代表大會的權力

人民代表大會的權力是最直接來自于人民的權力。因而在所有的國家權力之中，人大的權力具有最高的性質。因此，全國人民代表大會才被視為最高國家權力的機關，地方各級人民代表大會才被作為地方國家權力機關。

1997年9月，中國共產黨的十五大報告明確要求,“堅持和完善人民代表大會制度，保證人民代表大會及其常務委員會依法履行國家權力機關的職能”。人民代表大會制度作為我國的根本政治制度，早已為我國憲法、法律所確認并始終堅持，如何正確認識人民代表大會，對于全體人民代表，對于所有國家機關及其領導干部都具有極其重要的意義。在此，我僅根據我國憲法的有關規定、根據我國所了解的全國地方人大建設的實際情況談一談自己的體會。

（一）人民代表大會是國家權力機關

根據我國憲法的規定，人民代表大會是國家的權力機關。怎么認識它是一個權力機關？我認為：

1、人民代表大會是人民按照選舉法的規定，在人民選舉的基礎上產生的，在所有的國家機關中,只有它最能集中代表人民的意志和利益，是人民的最初授權者。我們經常說,憲法第二條的規定，“中華人民共和國的一切權力屬于人民”。那么人民的權力是怎么轉化成為國家機關的權力的？這就必須提到人民代表大會。對于這一點，在座的各位想必不會有任何疑問。大家可以仔細考察我國任何一個國家機關，除了人民代表大會之外，沒有哪一個是由人民選舉產生的？由于社會主義初級階段的種種限制，人民代表大會的選舉制度也還有許多不太完善的地方，但是這絲毫不影響它在現在或者將來，都始終會是最能代表人民意愿的國家機關。作為人民意志和利益的最直接代表者，它作為國家的權力機關正是我國人民當家做主的反映和表現。2、人民代表大會行使著國家的立法權，有權決定國家生活中的一切重大問題。在我國，全國人民代表大會是國家最高的立法機關。而一定級別的地方人民代表大會則是相應地區的地方立法機關。究竟哪一些地方人民代表大會可以享有地方立法權，憲法沒有明確的規定，從我國實際情況和立法法草案的規定看，可以說，各個省、自治區、直轄市人民代表大會及其常委會，各省、自治區人民政府所在地的市和國務院批準的較大的市，以及縣以上民族自治地方的人民代表大會及其常務委員會是地方立法機關。其他的如縣及其以下的人民代表大會雖然沒有立法權，但它們也與其他級別的人民代表大會一樣，擁有對于本地區的重大問題的決定權。3、其他所有的國家機關都由其產生并對其負責。依照我國憲法的規定，各級國家行政

機關、審判機關、檢察機關都由同級人民代表大會產生，并對它負責。人民代表大會將人民賦予的權力分配給各個國家機關行使。我們的許多領導干部經常說，我們的權力是從哪里來的？是從人民哪里來的。這話一點都不錯。但是它是不是直接從人民那里來的？不是。它是通過人民代表大會，從人民那里來的。忽略了這一點就無法理解憲法第二條的規定，“人民行使國家權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。”人民代表大會既是人民行使權力的機關或途徑，也是其他國家機關獲得國家權力的途徑。4、人民代表大會的權力機關地位體現了人民代表大會制度與資本主義議會制度的重大區別。我國人民代表大會制度與資本主義議會制度是根本不同。除了階級本質等的不同之外。一個重要區別就是，資本主義議會是三權分立中的議會。三權分立，三權是并立的。三權之間的關系是并立著的相互制約或相互制衡關系。它采取的是權力之間相互制衡的制度設計：立法（議會）、行政（政府）、司法（審判）互相制約。社會主義國家的人民代表大會制度則是一個良性循環的制度設計：人民—（選舉）—人民代表—（組成）—人民代表大會—（產生）—國家機關—（服務）—人民。在這個體系中，如果離開了人民代表大會，我們的權力鏈條就會解體，就不再是社會主義的政治制度。（二）人民代表大會權力概覽

講到人大的權力，有的同志就會說，人大的權力是人大的權利，人大想行使就行使，想不行使就不行使。這種說法是根本錯誤的。人大的職權是一種國家權力。它不是一般意義上的權利。權利可以放棄，但職權是不能放棄的。放棄職權就等于是對國家、對人民的不負責任，就是失職。人大只有必須實現法定職權的義務，而沒有可行使與可不行使的權利。

憲法賦予了人民代表大會廣泛的權力。根據憲法的規定，我們的人民代表大會至少有立法權、人事權、決定權、任命權、監督權，下面僅就這些權力做一個簡要的論述。

1．立法權

立法權是憲法賦予中央和省級地方人大的重要權力。按照我國立法法的規定，一般地說只有省級人民代表大會和人大常委會才有權制定地方性法規。

許多地方都存在著將政府規章代替地方法規，甚至以為，地方立法是由地方政府來進行的。2000年4月22日《重慶晚報》頭版頭條的報道題目就有問題：《全面推進依法行政市政府確定：今年立法50件》。立法是人大的事，政府所能和所應制定的是政府規章，它不能稱為，本身也不是嚴格意義的地方法規。政府無權代替人大來確定立法計劃?！吨腥A人民共和國立法法》第73條規定，“省、自治區、直轄市和較大的市的人民政府，可以根據法律、行政法規和本省、自治區、直轄市的地方性法規，制定規章?！?/p>

許多文件不恰當地使用“黨規黨法”，這是極不嚴肅的?！包h有黨規”是對的，黨就不能有“黨法”。以前個別領導人也政治一些場合說過“黨規黨法”的話，這都是比喻意義的。在嚴格的意義上，沒有“黨法”之說。黨是政治組織，但不是國家權力機關，它不能也不會象法律那種要求全社會都一體遵行的社會規范。至多只能說“黨法”是對于“黨規”的比喻性說法。在一些正式的文件或場合中還是以不使用為好。2．決定權

根據憲法規定，縣級以上的人民代表大會都有權討論、決定本行政區域內的政治、經濟、文化、科技、衛生、民政、民族工作的重大事項，有權審查和批準本行政區域的國民經濟計劃和社會發展計劃、預算以及它們的執行情況的報告。但是，對于什么叫重大事項有著不同的理解。我認為，只要人大常委會過半數組成人員認為是重大問題的，人大常委會就有權作出決定。

這里需要注意的是，決定權不是行政權，它不能越俎代庖。決定就是決定，決定作出后，該由哪一個機關去執行的還得由哪一個機關去執行。這種決定權的行使對于國家、地區和社會發展只會有好處而沒有壞處。決定一旦作出，人大就由決定者轉換成為決定執行情況的監督者，要確保人大決定的實現。

3．人事權

人事權流于形式的問題，在全國各級人大中都較為突出。這個問題不解決，人民代表大會的地位就不可能達到憲法所要求的高度。實際上人大也就沒有能夠完成人民所賦予的使命。人事權行使中普遍的問題是，人大常委對于被任命人缺乏了解。既然不了解當然就無法進行正確的任命。但是往往客觀的情況又迫使人大不得不任命。這樣就使得人大在不知不覺中就放棄了任命權，就難免我們的人民，我們的人民代表有怨言。那種“政協有口，人大有手”的順口溜并不是無緣無故的。其實，也就是在我們稀里糊涂畫圈或舉手的時候，人民的重托也就被我們稀里糊涂地忽略了。人大成為了“管鑰匙的丫鬟，當家做不了主”。

在我國目前，應當認為，在地方各級人大中行使任免權情況最好的是縣級人大。全國人大辦公廳所編選的關于任免權的13個成功的典型實例中，有11個都是縣級人大的。被列為第一個實例的是山東省金鄉縣人大常委會改革人事任免辦法。內容為五項：（1）黨委推薦和有關地方國家機關提請人大常委會任命干部時，不僅要提供被任命干部人選的簡歷，還要提供被任命干部人選的詳細考察材料。（2）人大常委會進行人事任免事項時，根據需要可以擴大列席人員的范圍，不僅包括黨政領導和部分省市縣人大代表，被提請任命的干部所在機關及下屬單位的同志也可以參加。（3）被提請任命的干部人選要在人大常委會上作供職發言，講清各自當年和5年的工作目標、任職規劃以及相應的措施和方法，由常委會組成人員審議后再表決任命。（4）人大常委會任命后，由常委會主任和提請任命機關的主要負責人分別對被任命干部提出要求，然后再對被任命干部頒發任命證書。（5）任命后，人大常委會對被任命的干部采取不定期視察檢查和聽取工作匯報、述職報告、組織代表評議等形式等進行監督和管理。

人大應當強化對于人事權的認識，正確行使人事權的意義并不壓于其他任何權力。人大所任命的都是各部門的主要干部，錯誤地任命一個干部，就可能使人民在某一方面蒙受損失，使黨和國家承受完全不必要的代價。錯誤任命一個領導干部，就可能使一個地區在5年、10年都得不到應有的發展，甚至在別的地區、別的方面都在進步發展的時候，我們還在倒退。

4．監督權

根據憲法的規定，縣級以上各級人大都有權聽取和審查本級人民政府的工作報告，聽取人民法院、人民檢察院的工作報告；有權改變本級人大常委會不適當的決定和命令；撤銷本級人民政府不適當的決定和命令。有權監督人民政府、人民法院、人民檢察院的工作。

在人大監督上，全國普遍的問題都是人大自主監督乏力，而各有關機關主動接受監督不夠。個別機關，個別領導干部甚至對于人大的監督有抵觸情緒。這種情緒是不正常的情緒。在全世界，沒有不受監督的權力。絕對的權力必然導致絕對的腐敗，沒有監督的權力也必然會走向腐敗。

其實，監督并不是我們今天才有的。中國從春秋戰國時代以來就有了日益完備的監督制度。中國歷史上的“御史”、“御史臺”、“都察院”都是專門從事監督工作的。監督也并不是中國才有的。資本主義也有監督。即使是克林頓，也會受到司法審判，也可能遭到彈劾。在歷史上，奴隸社會、封建社會，國外的資本主義社會都有監督。在社會主義國家，決不允許有不受監督的權力，否則我們就是對于人民的背叛，就可能葬送社會主義。這不是我危言聳聽。早在1945年7月，在黃炎培先生訪問延安時，同志就已經對我們如何避免“人亡政息”的悲慘命運，作出了部署，“那就是民主，只有人民來監督政府，政府才不敢松懈，只有人民起來負責，才不會人亡政息。”

在全國的許多地方，許多政府官員、法官、檢察官對于人大的監督不理解。我們想一想，如果沒有人大的監督，我們的國家還叫社會主義國家嗎？沒有人大的監督，人民在當家做主嗎？我們的人民代表還對得起人民嗎？中華人民共和國憲法規定，一切權力屬于人民。我們一切機關和官員的權力莫不來自人民，而我們人民代表大會的權力更是直接來自人民的。每當我們行使權力的時候，一定應當想到這不好似我個人的任性。人民的信賴支持著我們，人民的目光寄望于我們。只有我們正確行使了人民賦予我們的權力，我們才可以毫無愧色地說，“洛陽父老若相問，一片冰心在玉壺?！?/p>

四．權力的法律控制

（一）權力的來源要求法律控制

權力從何而來，是政治學和法學探討的重要課題。對于權力的來源，學者有不同的見解。權力如何獲得的？通過什么方式獲得的？蓋尤斯說，“一切權利都是從人民來的?；实鄣拿詈我杂蟹傻男Яδ?？因為皇帝的地位是由人民給他的；官吏為什么有權力呢？因為官吏是人民選舉出來的?！睘鯛柋劝舱J為，“皇帝的旨意具有法律效力，因為人民通過Lexregia（《國王法》）中的一段話把他們自己的全部權力授予了他。”資產階級學者更是普遍承認并論證了“主權在民”的權力根據。社會主義的憲法也一再宣布，國家的一切權力屬于人民。

隨著理論的發展和認識的進步，主權在民已經沒有疑問。人民是權力的最終來源。任何權力都是一定社會成員共同賦予的。原始社會的公共權力來自人民，政治國家無非是對原始社會公共權力的取代而已。政治國家的權力仍然是在人民都交出自己的一部分權利的基礎上建立起來的。

人民運用法律為權力的運用，設定模式，從而控制權力。權力來自人民，當它一旦與人民相分離，就具有了一種脫離人民的傾向和離心力。要確保權力忠實于作為其基礎的人民，就必須有對于權力的必要控制，防止權力遠離人民或背叛人民。人民是一個整體，人民對于權力進行控制的意志，只有通過法律才能得以表達。法律可以為權力的運用預設一個既定的模式。也只有法律才能作為人民整體共同意志的表現形式，對權力及其行使進行規范，防止權力成為沒有約束的權力或者失去約束的權力。也許正是因此，有的學者直接把權力與法律連接起來，認為權力是法律秩序的效力和實效?！叭嗣袼鶑膶俚哪欠N國家權力不過是法律秩序的效力和實效，而領土和人民的統一就是從這一秩序的統一性中引伸出來的。如果主權被認為是國家‘權力''''的一種屬性，這一權力一定是國內法律秩序的效力和實效?！?/p>

人民還可以運用法律所預設的模式來檢測權力運行的狀況，并適時校正權力的運行狀態。法律具有模式的意義。人民可以通過法律對權力的范圍、等級、效力、行使的程序、后果、責任等作出規定。法律，一方面是對權力行使者的要求，另一方面也是人民檢驗權力行使狀況的根據和準則。人民這個權力的終極來源才可能保證其所賦予有關機關和個人的權力被真正、正當地行使。

（二）權力的性質要求法律控制

國家權力有怎樣的性質？學者們的認識非常多，我以為主要有以下的四個方面的性質：一是具有人民性，二是具有相對性，三是具有支配性，四是具有權威性，五是具有組織性。

權力具有人民性。國家權力是人民權力或者人民權利的產物，來自于人民的讓渡和人民的授權。這也就是人民經常所說的“主權在民”的意思。主權在民的權既可以解釋為權力的權，也可以解釋為權利的權。而一般為了與國家權力相區別，也常常不把人民所擁有的權力稱為權力而稱為權利。正因為如此，我們才說，人民的權力或權利高于國家權力。任何國家權力都必須最終歸結到對人民負責上來。至少在應然的意義上應當如此。權力的人民性就決定了，權力必須受到作為人民意志體現的法律的約束。

權力都是相對的。從應然的意義講，權力的相對性至少包括：1、權力必須受到人民權利的制約。在二者各自基本定位的情況下，形成相互消長的關系。2、權力總是在一定地域范圍內存在的。一個絕對普遍的權力是不存在。事實上，任何權力都要受制于一定的地理范圍。3、權力總是在一定社會層面上成立的。一個能調整任何社會方面的權力不復存在，它要受制于社會領域的范圍。4、不同性質的權力總是有所分別的。不同的權力應由不同的機構行使，權力和權力之間應當有所區別。5、不同的權力擁有者擁有不同的權力。不同機構之間具有相對獨立的性質，權力機構和權力機構之間不能混同其權力。權力的相對性要求對權力予以必要的規制，使其不至于超出應有的范圍而絕對化，而泛濫，而導致權力的惡性膨脹。絕對的權力必然導致專制。柏拉圖曾告誡世人：“絕對的權力對行使這種和服從這種權力的人，對他們自己和他們的子孫及其后裔，都是不好的；這種企圖無論是以任何方式都是充滿災難的?！睓嗔Φ南鄬π跃鸵馕吨仨毞磳嗔Φ慕^對化。要防止權力的絕對化發展，就只能依靠法律的強有力的制約。

權力具有支配性。權力的支配性體現在幾乎所有的權力定義之中。在西方，關于權力的學派主要為韋伯主義和帕森斯主義。韋伯認為，“權力是某種社會關系中一個行動者將處于不顧反對而貫徹自己意志的地位的概率，不管這種概率所依據的基礎是什么?！逼渲小安活櫡磳Χ瀼亍憋@然是權力支配性的結果。作為韋伯權力定義派生的布勞權力定義認為，權力是“個人或集團通過威懾力量不顧反對而把其意志強加于他人的能力”。其中“強加于”也同樣表明了權力的支配性。帕森斯的權力定義為，“當根據各種義務與集體目標的關系而使這些義務合法化時，在如果遇到頑抗就理所當然會有靠消極情境制裁去強制實行（無論這種強制機構可能是什么）的地方，權力是一種保證集體組織系統中各單位履行有約束力的義務的普遍化能力?！逼渲小皬娭茖嵭小币餐瑯颖砻髁藱嗔Φ闹湫浴Ｔ谖覈?，普遍認為：權力首先就是指政治上的強制力量，其次是指職責范圍以內的指揮或支配力量。權力的支配性首先表現為權力是一種支配力量，它可以要求人們作出某種行為。包括允許人們作什么、要求人們作什么和禁止人們作什么。其次表現為權力具有強制性。任何權力都具有一定的強制性。權力都是以相應的服從的存在作為條件的。如果不具有強制性，權力就無法強迫社會成員服從。權利強制性的實現需要法律，防止權力強制性的濫用同樣需要法律。權力是具有支配性的。沒有支配性的權力就失去了權力應有的性質，甚至不成其為權力。權力的支配性使得權力具有了相對人不得不服從的性質，也使得權力具有濫用的可能性。權力的支配性是不可缺少的，這種不可缺少的屬性又使對權力的法律控制成為必須。

權力具有權威性。沒有權威性就沒有權力。不論是什么學者，在對權力進行定義或者論述時，都無一例外地肯定權力具有權威性。權力權威性的來源主要是兩個，一是權力運作的規則性。無規則的權力運作只會導致人們的反感、不安，而決不可能給人們和社會帶來自覺服從與安全穩定。二是權力運作的公開性。公開是權力的必然屬性與基本要求。沒有公開性，權力就沒有權威性，其特定性就難以明確，強制性就難以體現，權威性就無從產生。權力的公開性是權力運行的可預測性必要條件，但權力未必能使自己的公開性得以徹底貫徹和體現。如果運用法律來規制權力，就可能保證權力的權威性。法律的權威性、公開性和可預測性與權力的權威性相得益彰。權力具有組織性。國家權力是一種有組織的系統支配力量。它需要有組織的國家機構來分配、行使。由于權力系統是復雜的，因而必須運用法律予以專門的調整。如我國就有全國人民代表大會組織法、國務院組織法、人民法院組織法、人民檢察院組織法，地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法等。

權力的人民性、相對性、支配性、權威性、組織性都決定了它必須有既定的規則作為其正常運行的保證。而能符合于權力的性質又能使權力不至于異化的規則，只有法律，只有良法而又很好地實現的法治狀態，也就是只能在法治的社會環境之中，權力才能不被非常變異。

（三）權力的行使要求法律控制

權力的擁有與行使可否是不同主體，是一個爭議已久的問題。有的學者認為權力是不可分解的，有的學者則認為是可以分解的。在專制統治之下，權力是沒有可否分解的問題。然而，代議制的產生，人類社會的文明進步已經使得民主成為了人類普遍的追求（不管這種追求是否成為了現實，這是另一個問題）。在民主政治中，權力的不可分解只是在根本意義上的。抽象的整體的權力屬于人民，在這個意義上，權力不允許被分解。在具體的每一個權力的行使意義上，權力是可以分解，也是必須被分解。因為人民擁有的全部權力并不都是可以由全體人民共同直接行使的。因此，權力的最終歸屬屬于人民，整體權力也只能屬于人民，但各個具體權力則必須由人民委托其信賴的個人或者組織來行使。受托代表人民行使權力的人或者組織，何以知道人民的愿望、意志，他們行使權力的行為是否是忠誠于人民的，這都需要法律。需要法律來記載和表明人民的愿望與意志，需要法律作為受托者行為的根據，需要法律作為檢驗權力行使是否正當的標準——法律是人民控制權力行使的手段。權力行使之所以需要控制，是由權力行使的主體因素決定的。任何非整體的具體權力都是由一定國家機關及其工作人員具體行使的。各個權力主體都有自己的權力認知能力和水平，都有自己相對獨立的利益，因此他們就不可能對權力具有完全統一的行使方式、程度和效果。權力主體的差異性決定了，要保證權力的統一性，就必須對權力的行使進行控制。

權力行使之所以需要控制，是由權力行使的過程因素決定的。權力的行使是一個過程。這個過程中，除了時間的因素外，還會有各種因素介入并發揮作用。時間的變換中，會發生過程的變化，各種因素的作用更可能改變權力行使的狀況和后果。權力的行使過程的各種變數決定了，必須對權力進行必要的控制。

（四）法治——權力控制的途徑

權力的控制手段很多，有道德、教規、紀律、政策、利益、責任和法律，等等。在眾多的手段中惟有法律是最有效的控制手段。鄧小平在論述有關問題時就指出，“必須使民主制度化、法律化，使這種制度和法律不因領導人的改變而改變，不因領導人的看法和注意力的改變而改變?！边@也是鄧小平理論中關于運用法律控制權力的重要論述之一。法律之所以能如此，主要是由于法律具有其他任何手段都不具有的公開性、國家強制性、國家意志性和普遍約束力。法律是控制權力的最佳手段，但并不是有了法律，就等于有了權力的良好控制。法律必須在法治化的社會狀態中才可能發揮出對權力的控制效用，充分實現其權力控制功能。

權力的控制方式很多，適度的控制模式必須依賴法治。在權力控制中有集權與分權的權力控制方式。任何非專制的權力控制方式都不能離開法律的作用。權力的必要集中是重要的。沒有一定的集權，各分散的權力就可能擺脫控制或者不受控制而濫用。權力過度分散，高層次權力就難以對低層次權力進行控制。權力的適當分散同樣是重要的。沒有一定的分權，權力就可能因為過度集中而導致專制，使各個專制的權力不受約束，社會就會蒙受重大的損失。孟德斯鳩認為，“當立法權和行政權集中在同一個人或同一個機關之手，自由便不復存在了。”“如果司法權不同立法權和行政權分立，自由也就不存在了。如果司法權同立法權合而為一，則將對公民的生命和自由施行專斷的權力，因為法官就是立法者?！薄叭绻粋€人或......同一個機關行使這三種權力,......則一切便都完了?！睓嗔Φ臋C構應當是必要的集權與適當的分權的有機結合。然而在權力的社會實踐中，常常出現的是兩個極端。一是過度強調集中，形成專制集權；二是過度強調分散，出現無政府主義。如何保障權力的適度集中與分散，就必須依靠法律的作用和力量。

中國是一個重視吏治，強調治吏的國家。早在先秦時代，法家就提出了“明主治吏不治民”的觀點。中國歷代王朝都把治吏放到相當重要的位置加以特別的強調。在夏朝,有就運用派遣使臣、諸侯相互監督、天子巡行等方式對下屬官吏進行監督的制度。以后各朝各代都有自己制約官吏的法律和制度。側重于對官吏的失職、擅權、貪腐進行懲罰。實行了官吏的考核制度、本籍回避制度和舉報制度。

中國的治吏傳統在規范權力和防止權力的濫用上與當代法治具有一定的一致性。作為法治來說，其所治之關鍵在于治權。而治權的實質是治吏。兩者的目的都在防止權力的懈怠與權力的濫用。中國的治吏的傳統對于倡行法治是有所助益的。法治對于權力的約束的規定性，應當說在一定程度上是可以為中國文化和歷史的傳統所接納的。

但是，中國的傳統的治吏不是法治意義中的權力控制。兩者的主體是不同的，中國治吏的主體是皇帝，而法治中的權力控制的主體是人民。兩者的對象是不同的，中國治吏的“吏”是不包括最高權力擁有者——皇帝的，而法治中的權力控制所要控制的是除人民及其終極權力之外的一切權力與權力擁有者。兩者所存在的政治體制也是不同的，中國治吏是在專制政體中的權力控制手段，法治中的權力控制是民主政體中的民主和法治措施。兩者的控制方式也是不同的，中國治吏所采用的主要是人治的方式，即使運用了法律，法律也僅僅是一個工具。而法治中的權力控制所采用的則是民主和法治的方式，法律雖然也是工具，但它的被實現本身也是權力控制的重要目的。