經濟法行政法關系分析論文

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[內容提要]對經濟法和行政法的區別與聯系的研究同等重要,具有各自不同的價值,缺一不可。從經濟學的發展與法制變遷的視角進行審視,經濟法與行政法具有不同的調整對象,因此其區別是明顯的,在法律體系中各自構成獨立的部門法。同時,由于社會發展導致的社會關系的復雜化,使得經濟法和行政法所調整的社會關系存在部分的重疊或者交叉,而這種調整對象的重疊或者交叉決定了經濟法和行政法的密切聯系,這一認識的重大意義在于更加深入地理解與發展經濟法的具體法律制度。

[關鍵詞]經濟法行政法關系

經濟法和行政法的關系包括兩方面的內容,即經濟法和行政法的區別,經濟法和行政法的聯系。筆者認為,對這一命題的研究,在當代中國經濟法的研究中具有重大的價值。一方面,通過研究經濟法和行政法的區別,可以進一步認識經濟法在整個法律體系中的地位,對其獨立的部門法地位有一個清晰的認識;另一方面,通過研究經濟法和行政法的聯系,可以借鑒行政法的基本原理和制度,豐富經濟法的具體制度建設,從而發展經濟法這一新興的部門法。筆者同時認為,這兩方面的研究同等重要,缺一不可。學界目前的傾向是,過度關注前一問題,而有些忽視對后一問題的研究。本文擬對經濟法和行政法關系的兩個方面同時予以研究,以澄清相關誤解,并為進一步發展經濟法,進行具體的經濟法制度建設提供思路。

一、從新的視角審視經濟法和行政法的區別

無論是經濟法學者,還是行政法學者都花了很大的功夫論證經濟法和行政法的區別問題。作為一個在傳統部門法占統治地位的狀況下興起的法律部門,在其產生初期廓清與相關部門法的區別是非常關鍵的。學者們運用智慧對這一問題進行了大量的研究,取得了豐碩的成果。他們一般都是從部門法劃分標準的角度研究經濟法和行政法的區別的。部門法是大陸法系國家的一個共用概念。而我國在使用這一概念的同時,引進了前蘇聯的部門法劃分理論。前蘇聯的部門法劃分理論經歷了幾個發展階段。最初以調整對象作為劃分部門法的唯一依據,后來又加上了調整方法標準,最后形成按照調整對象和調整方法作為綜合標準對部門法進行劃分的理論。這一理論被我國學者全盤接受,直到現在仍有強大的影響力。

關于部門法的劃分標準直到今天仍然是有爭論的。特別是傳統的部門法劃分理論無法很好地解釋經濟法和行政法的區別問題。學者們為了解決這一問題,絞盡腦汁,進行了多方面的探索。有很多學者認為,傳統的劃分理論無法解釋經濟法和行政法的區別問題,主張從部門法的產生背景、宗旨、價值、原則等多角度對經濟法和行政法的區別予以解答。筆者認為,這些探索都是非常有意義的,同時,如果經濟法和行政都是獨立的部門法的話,那么它們在產生背景、宗旨、價值、原則等方面確實也是有區別的。但是,筆者還是認為,要真正理清經濟法和行政法之間的區別,還是要從部門法劃分的理論入手。

傳統的部門法劃分理論在經濟法這一新興的部門法面前遇到了挑戰。該理論以調整對象和調整方法作為劃分部門法的綜合標準,所謂的調整方法一般是指民法調整方法、行政法調整方法和刑法調整方法。而經濟法在有些學者眼里似乎沒有其獨立的調整方法。同時,這一劃分理論存在的另一問題是,在同一次劃分法的部門的時候使用調整對象、調整方法等不同的標準。這在邏輯學上叫“多標準交叉劃分”。①因此,有學者認為,只有以調整對象作為劃分標準才能真正的理清部門法之間的區別。②筆者同意將調整對象作為唯一的劃分標準對部門法進行劃分,進而考察經濟法和行政法的區別。③以調整對象作為出發點,經濟法和行政法在價值、宗旨、原則、法律責任、救濟模式等各方面的區別或曰不同等問題都將迎刃而解。

目前在我國占主導地位的幾種經濟法理論基本上也是堅持從調整對象的角度論證經濟法和相關部門法的區別的,在分析經濟法和行政法的區別是也是如此。經濟協調關系說認為,經濟法調整國家協調本國經濟運行過程中發生的經濟關系。④需要干預經濟關系說認為,經濟法調整需要由國家干預的經濟關系。⑤經濟管理與市場運行說認為,經濟法調整經濟管理關系與市場運行關系。⑥國家經濟調節關系說認為,經濟法調整在國家調節社會經濟過程中因國家調節而引起的,以國家(其代表者)為一方的社會關系。⑦社會公共性說認為,經濟法調整發生在政府、政府經濟管理機關和經濟組織、公民個人之間的以社會公共性為根本特征的經濟管理關系。⑧這些經濟法學說關于經濟法調整對象的抽象概括的范圍應該說是有區別的,但是經濟管理關系應該是各個學說調整對象的核心組成部分。而經濟法和行政法的區別主要是要理清行政法所調整的行政管理關系和經濟法所調整的經濟管理關系的區別所在。而對于行政管理關系和經濟管理管理關系區別的研究是目前學界所缺乏的。⑨學界對這一問題的回避也表明了研究這一問題的難度之所在。筆者擬從經濟學的發展與法制變遷的角度對經濟管理關系和行政管理關系的區別作以下粗略的描述。

首先,我們可以從經濟學發展的角度對經濟管理關系和行政管理關系的區別有一個大致的認為。眾所周知,早期的經濟學實際上主要是微觀經濟學,這與當時社會盛行“自由主義”、“夜警國家”的思想是相適應的,也符合當時社會的經濟實際運行狀況。但隨著市場經濟的進一步發展,1788年發生了英國棉紡織業生產過剩危機,1825年發生了第一次周期性普遍生產過剩危機,自此以后資本主義世界每10年左右就周期性爆發世界性的生產過剩危機,1825年以后的1837年、1847年、1857年、1866年、1873年、1890年、1900年、1907年、1920年各年都曾爆發過普遍的生產過剩危機,到了1929年終于釀成一場空前嚴重的世界性經濟大危機。這時人們對市場經濟的認識發生了變化。尤其表現在國家在市場經濟中的地位和角色轉變問題。國家仍然象自由市場經濟條件下采取不干預的政策是否利于經濟的運行?經濟發展的實踐表明,國家已經不能固守消極的角色了,而是要積極的干預整個經濟生活。在經濟生活發生迅猛變化的情況下,西方經濟學發生了天翻地覆地變化。凱恩斯在《就業,利息和貨幣通論》一書中推出了他的有關就業和失業的理論以及國家調節經濟的政策主張,改變了西方經濟學的思維方式,創立了現代宏觀經濟學。自此以后,宏觀經濟學便成為西方經濟學的重要組成部分。①值得我們重視的是,所謂宏觀經濟學是考察作為整體的一國經濟的活動,同時還研究政府穩定經濟的經濟政策,主要是貨幣政策和財政政策。這樣,就把政府作為一個主體在整個經濟體系中予以研究,而傳統上政府是在經濟學的研究范圍之外的。關于政府問題的研究向來是政治學、行政管理學所關注的。但宏觀經濟法對政府這一角色的關注并沒有防礙政治學、行政管理學對政府問題的研究。這就表明,宏觀經濟學研究的政府和政治學、行政管理學研究的政府是不同,它們是從各自不同的學科體系出發分別研究政府問題的。它們的關系是共存的,而不是相互代替的。我們可以將這一事實與經濟法所調整的經濟管理關系和行政法所調整的行政管理關系進行類比。行政管理關系是一種傳統的社會關系,其產生時間應遠遠先于經濟管理關系。經濟管理關系這種社會關系的產生與國家經濟職能的增加是密不可分的。市場經濟的發展導致國家經濟職能的增加,國家在發揮其經濟職能的過程中形成了經濟管理關系這一新型的社會關系。由此表明,經濟管理關系是一種全新的社會關系,它與行政管理關系是不同的。這樣我們也就大致地可以看出,調整經濟管理關系的經濟法和調整行政管理關系的行政法是共存的關系,而不是相互代替的關系。經濟管理關系這一新型的社會關系的產生導致了經濟法這一新興部門法的產生,但這并不影響行政法的存在。②

其次,我們可以從法制變遷的角度對經濟管理關系和行政管理關系的區別予以認識。經濟法是指在市場經濟發展階段,國家制定的旨在保障市場自發調節機制正常運行和確認、規范政府調控經濟運行行為的各種法律制度的總和。人類經濟發展到市場經濟階段以后,出現了國民經濟一體化,先前已有的調節經濟運行的法律形式(主要是民商法),無力規范新出現的市場失靈和宏觀經濟失控的問題,客觀上需要由一個新興的法律部門來填補社會發展造成的法律空白狀態,經濟法就承擔了這一角色。③著名的日本經濟法學家金澤泉雄也指出,經濟法不外是適應經濟性即社會協調性要求的法律,也就是主要為了以社會協調的方式來解決有關經濟循環所產生的矛盾和困難的法律。這種法律是為了填補傳統空白狀態的。④這也就表明經濟法所調整的經濟管理關系是傳統的任何法律部門所不調整的,當然也不是行政法所調整的,故經濟管理關系和行政管理關系是兩種不同的社會關系。

民法大師史尚寬認為,在自由經濟競爭階段,經濟與政治完全分離,現在規定經濟關系的私法,與規定政治關系的公法,完全明確的對立。但是在統制經濟階段,漸有公法私法混和的法域,即社會法,這其中包括經濟法。⑤德國法學大師拉德布魯赫曾經指出,從私法觀察角度出發所看到的經濟關系,不過是平等的私人主體之間的關系,但卻忽視了在任何經濟關系中都是最大的利害關系人:公眾;當人們還可以樂觀地想念自由競爭,想念能在共同利用的方向上自行平衡各方私利時,這種對經濟的純私法闡述就仍可成立。然而當世界大戰將德國經濟與世界經濟隔絕,個人經濟活動在極為狹小的德國經濟空間內明顯發生碰撞時,這一信條也隨之打破。而經濟法正是在此過程中誕生的。經濟法產生于立法者不再滿足于從公平調停經濟參與人糾紛的角度考慮和處理經濟關系,而側重于從經濟的共同利益的角度調整經濟關系的時候。經濟法產生于國家不再任由純粹私法保護自由競爭,而尋求通過法律規范以其社會學的運動法則控制自由競爭的時候。①德國社會學大師哈貝馬斯也曾指出,在19世紀末,最晚到一戰時期,當市場信息主體的利益沖突無法繼續在私人領域內部解決時,沖突便會向政治層面轉移,從而使干預主義得以產生,而隨著資本集中和國家干預的加強,在國家社會化和社會國家化的過程中,便產生了傳統私法領域或公法領域之外的一個新領域,這是對古典的私法制度的突破。②這些大師對法制變遷歷程的經典分析有助于我們對經濟法和行政法區別的認識。從他們的論述也可以看出,經濟法所調整的經濟管理關系和行政法所調整的行政管理關系是不同的,經濟管理關系是新產生的一種社會關系,進而催生了調整這一關系的經濟法的產生。調整傳統上本來就存在的行政管理關系的行政法并不因為經濟法的產生而受到影響。

總之,筆者認為作為經濟法主要調整對象的經濟管理關系是國家的經濟職能增加,進而在國民經濟中的地位角色發生重大變化以后出現的一種新型的社會關系,這種社會關系和業已存在的行政管理關系顯然是不同的。這種調整對象的差異導致了新興的部門法經濟法和傳統的部門法行政法之間的區別。

二、從社會關系的復雜性出發考察經濟法和行政法的聯系

上文簡要論述了經濟法和行政法的區別。筆者認為在研究經濟法和行政法的關系這一命題時僅僅研究它們之間的區別是遠遠不夠的,研究它們之間的聯系更是必不可少。從某種意義上說,這種研究顯得更為重要。③

關于經濟法和行政法之間的聯系如何或者是否存在聯系,學界的意見是大相徑庭的。有學者認為,經濟法的調整對象同其他法的部門的調整對象是有區別的,可以分開的,而不是交叉的、重疊的。如果不承認這一點,那就等于實際上否定了經濟法、民法等具有特定調整對象,并進而導致否定經濟法、民法等獨立的部門法地位。④這種意見在理清經濟法和行政法的區別時具有很強的說服力,但是尚不能解釋諸如經濟法中存在的經濟行政機關的行政執法,經濟法律責任中的行政責任,以及經濟法律糾紛解決中的行政復義、行政訴訟等問題。⑤還有一種針鋒相對的意見是,經濟法不構成一個獨立的法律部門,經濟法也就是經濟行政法,它與行政法之間是總則和分則、基本行政法與部門行政法的關系。⑥這一見解雖然在認識經濟法的地位時有明顯得偏差,但其可貴之處是,揭示了經濟法和行政法之間的密切聯系。⑦

筆者認為,如果承認法律部門調整對象及其部門法法律制度的重疊或交叉,上述爭論便迎刃而解,同時也可以比較清晰地認清經濟法和行政法之間的密切聯系?，F代社會發展的復雜化,已經使得法律所調整的社會關系及其法律制度本身不可能象前資本主義時期及自由競爭的資本主義時期那樣界限分明,“井水不犯河水”,而是顯得界限模糊,同時又十分復雜。經濟法所要解決的問題是所謂的“復雜問題”。①在這種情況下,固守傳統的理論顯然無助于問題的解決。②我們的選擇應該是,突破傳統的理論局限,承認調整關系及其部門法法律制度的重疊或者交叉。如果在這種理論指導下認識經濟法和行政的聯系的話,那么經濟法和行政法的調整對象及其具體制度應該說存在重疊或者交叉,它們之間具有密切的聯系。③比如,經濟法的執法普遍由行政機關執行,這種執法必定要遵循行政法的一般原則;經濟法的法律責任有很大一部分是行政責任,在責任的認定與適用方面必定是借鑒行政法;經濟法律糾紛的解決在大多數情況下是通過行政復議和行政訴訟的方式解決的,顯然,這也要借鑒行政法的制度;等等。我們可以看到,認識到這種密切聯系的重大意義在于經濟法具體制度的建設。只有認識到這種聯系并自覺地運用到研究中,才可以對經濟法的具體制度有更加深刻地認識,進而促進經濟法具體制度的建設。

事實上,中外學者在不同程度上都認識到了這一問題。日本經濟法學家金澤良雄認為,經濟法中的規制,往往采取行政權干預經濟的方法,因此,屬于這種情況的經濟法,同時具有作為行政法的特征。④德國法學家中有人指出:“經濟行政法⑤由兩個交叉的法律部門組成:經濟法和行政法。其法律領域的重點在‘經濟’,即對經濟進行管理?！雹捱@是從另外一個角度說明了經濟法與行政法之間具有密切的聯系。即使是普遍不重視部門法劃分的英國學者也認為:“經濟法應該位于商法與行政法之間。它與商法分享對經濟事務的調整,與行政法分擔調整政府管理的職能?！雹叩聡▽W大師拉德布魯赫也指出:“如果要用法律語言來表述我們所見證的社會關系和思潮的巨大變革,那么可以說,由于對‘社會法’的追求,私法與公法、民法與行政法、契約與法律之間的僵死劃分已越來越趨于動搖,這兩類法律逐漸不可分地深透融合,從而產生了一個全新的法律領域,它既不是私法,也不是公法,而是一個嶄新的第三類:經濟法與勞動法?！雹噙@些經典論斷的必然結論是:經濟法與行政法之間具有密切的聯系,存在著滲透與交叉。

國內也有學者認識到了這一問題。有學者指出:“法律部門劃分的標準仍是‘獨立的調整對象’,只是這一‘獨立’并不意味著‘絕對專有’,而應理解為一種‘共性’……社會關系是極其復雜的,交叉、重疊,你中有我、我中有你,不能把社會關系理解為一張薄餅,用一種方法進行平面式的瓜分?！雹嵊袑W者也指出了經濟法、行政法與民法調整對象上的交叉性。這些論述都表明經濟法與行政法調整對象存在某種重疊或者交叉是必然的,這種調整對象的重疊或者交叉導致了部門法法律制度的重疊或者交叉,因此,經濟法與行政法之間具有密切的聯系。