公務員泛化批判分析論文

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「摘要」《公務員法》調整范圍的拓展，即公務員的泛化與非專業化，違背了分類管理的發展趨勢和時代要求，也必將引發理論上的無謂紛爭和現實執法中的混亂。因此，針對該問題展開比較法、行政法、憲法以及立法目的意義上的學術批判，不但有利公務員制度自身的良性發展，而且必將會對憲政改革和法治建設提供智識支持。

「關鍵詞」公務員，泛化，批判

法治之道在于“治權”，“治權”之道在于“治吏”。因此，制的昌明反映著一個國家憲政建設和法治完善的程度。也正是從這個意義上講，2005年4月27日《中華人民共和國公務員法》（以下簡稱《公務員法》）的頒布具有重大的現實意義和時代導向性，至少從立法目的上講是這樣。其中，交流與回避制度的精細化、申訴制度的進一步完善、聘任制的確立以及下級對上級說“不”的制度安排，都成為人們贊許和圈點的理由。但仔細研讀《公務員法》不難發現，其間也乏邏輯矛、價值沖突和規則難調之處，而這一切又無不濫觴于法的調整范圍的拓展與泛化。本文試圖針對公務員范圍的擴大展開并非嚴格意義上的學術批判，以求教方家。

一比較法意義上的批判

縱觀世界各國，公務員立法過程中爭論最激烈的問題之一就是公務員的范圍。也正是因為如此，一方面，世界各國（地區）迄今沒有形成統一的公務員的公認定義，各國對公務員內涵的揭示，普遍采用的是范圍描述法；另一方面，世界各國（地區）對公務員范圍的界定亦存在很大差異，概言之，西方諸國對公務員范圍的劃分大致有三種類型[1]：（一）小范圍。公務員僅指中央行政系統中非選舉產生和非政治任命的業務類工作人員。英國和許多英聯邦國家即屬此種類型。（二）中范圍。公務員是指在國家行政機關、國家文化、藝術、教育機構和科學研究機構、公共事業部門和國有企業工作的人員――如行政官員、教師、醫生、護士、火車司機等。不包括立法機關和審判機關的文職人員以及軍事人員，且政務官只是稱謂公務員而不歸公務員法規調整。德國是該種類型的典型代表。（三）大范圍。把從中央到地方的所有公職人員統稱為公務員。該種類型的公務員除了上述第二種類型的所有人員外，還包括了立法機關、審判機關文職人員甚或軍事人員。法、日等國的公務員基本屬于這種類型。

根據我國新出臺的《公務員法》第2條、第3條和第106條等有關條款之規定，我們可以梳理出未來我國公務員范圍的大概輪廓[2]：（一）行政機關和立法機關中工作人員；（二）司法、檢察機關中工作人員；（三）政協機關工作人員；（四）派機關和共產黨機關工作人員；（五）人民團體和群眾團體機關工作人員；（六）具有公共事務管理職能的事業單位中工作人員。[3]

綜上，我們可以清楚地看到，在目前國有企事業單位改革遠未徹底的情況下，根據《公務員法》的現有制度安排，可以說我國是世界上公務員范圍最廣的國家，并且，能夠預見，我國也極可能是公務員數量最龐大的國家。更重要的是，將黨委機關、派機關、政協機關以及社會團體機關工作人員一攬子統統納入公務員行列是不科學，也是不可取的。這至少會帶來以下弊害：

首先，盡管上述人員實際上一直占用著國家的行政編制、由國家財政負擔工資福利，現在“不過是將原來潛在的財政負擔人口顯性化了”[4]但是，該作法除了能說明目前既得利益集團化、沖突化的激烈程度以及立法者“面對現實”的無奈外，亦乏善可陳，更何況立法者也極有可能在有意的推動這樣的立法模式。因為，“隱性”的財政負擔是改革的對象，也蘊含著無數的潛在改革愿景，并且也總能被負擔者因受之無據而無法心安理得。而“顯性”化后，由于有法律的依仗而使“負擔”合法化了，納稅人也就“負擔”得理所當然了，否則就是“違法”。這樣就使其從政治體制改革的動力成了改革的阻力和真正“負擔”了。

其次，根據近代自然法學派的國家學說，國家是人民契約的結果，人民以捐稅換取保護和服務組建了國家機關，國家這一公共產品的法定供給者以公共管理和公共服務作為取得捐稅的對價，并且該種供給行為既是職權又是不可推卸的職責，國家未經人民同意，即憲法的確認不可隨意地放棄、懈怠甚或有償讓渡這種職責，否則就是違憲和失職。可見，捐稅的征收與支出是針對國家及其機關而言的，是國家的“專利”。任何個人和團體都不能借“歷史原因”和“實際上行使著公共管理職能”之名，合法地分配稅收資源，否則就是對納稅人財產的“搶劫”和剝奪，也是對憲政的褻瀆與踐踏。“政黨和社會團體不是由人大產生、向人大負責、接受人大監督的機關，也不是法律、法規授權的組織，其工作人員不能直接行使國家公職，自然而然地成為公務員。”[5]顯然，根據公共財政理論，上述人員不宜納入公務員行列。任何政黨和社會團體的存續和發展都應以這種“統一管理”理念指引下公務員泛化弊端的有力佐證。

另外，公務員的非專業化和泛化，在一定程度也是對我們“官本位”社會的回應，它必然助長“官僚主義”的公眾意識和社會心態。一方面，公務員是國家的壟斷資源，也是我國目前社會上最穩定的職業，在就業形勢如此嚴峻的情勢下，公務員職位的擴充必定會喚起人們在社會保障體系尚不健全的時代里希冀確保自身未來的普遍心理訴求。而大量優秀人才競爭公務員崗位，不但引導人們把“官”、“權”、“利”更加緊密地聯系在一起促生更加濃厚的官僚習性氛圍，從而視法律為獲利的工具和手段，并最終扼殺法治建設的些許成就。而且，大量優秀人才進入“分配”部門保穩妥，相比之下，社會“生產”部門就無法吸納更多的富有創業精神的人才，富有開拓和創業精神的社會文化氛圍長時間也難以生成。而一個缺少競爭和創業精神的社會必然失去活力與生機，這樣的社會價值觀又會阻礙市場經濟的培育與發展。問題是，我們真的需要那么多的公共管理“人才”嗎？申言之，我們真的需要那么多由納稅人供養的公共管理“人才”嗎？這樣的公共管理人才的大量存在是有利“公共精神”的生成呢，還是扼殺“公共精神”生成的元兇？另一方面，各個社會團體、甚至各個派，就其實質來講是群眾性自治組織之一種，它們的機關領導和干部本應由內部成員民主選舉產生，它們的領導干部與機關之間、不同區域團體與中央團體機關之間也是另外一種關系和運作模式，而現在都統一行政化和科層化了。這不但不利于各團體、各派在民主氣氛下的發展和成長，而且這種“衙門化”和“衙門作風化”，也是滋生官僚主義的沃土。現實生活中“消協”和“律協”的行政化與機關化不就是明證嗎？

三行政法上的批判

通過上述域外公務員范圍的比較，我們不難發現，無論公務員的范圍多么的寬泛或狹窄，也無論公務員法制如何的發展變化，行政機關工作人員一直是各國公務員法調整的核心對象。該項制度的母國英國也正是基于規范和管理行政人員的考慮才逐步構建起公務員法制的。公務員法也是各國行政組織法的有機組成部分和重要研究內容。因為，無論任何國家，行政機關工作人員的數量在整個國家機關工作人員中無一例外地占有絕對優勢。并且，與司法權和立法權相比，行政權又具有主動性、多元性、強制性、自由裁量性和單方意志性等特點，極易造成相對人權益的直接損害。就世界范圍而言，行政權因應自由市場經濟的品質缺陷日益擴張，并最終導致了傳統憲制危機的發生。[6]所有這一切，都使行政權及行政權的行使者成為現代法治關照和規制的重心。

然而，我國《公務員法》將不同類別、不同層次、不同屬性和不同系統的機關工作人員統一納入公務員范圍進行調整，淡化了《公務員法》的特征，模糊了《公務員法》的行政法屬性，增加了《公務員法》與其他法律規范之間的矛盾，不利于從根本上解決我國公務員隊伍中存在的問題。如此龐雜的公務員序列，消釋和泯滅了行政機關工作人員的特點，阻卻了行政機關工作人員素質的提升和進一步的專業化發展，不但有悖于依法行政的憲政方向和改革預期，而且給行政法理論的研究引入了混亂的因子，使行政法理論研究因受制因素過多而無法深入，而理論上的混亂也必然引發現實操作上的更加無序。

四憲政意義上的批判

“統一管理”立法理論指引下的公務員泛化，不但有違“權力多中心主義”或日“權力中心多元化”的憲政精神，而且由于立法技術上的種種困難，也使新出臺的《公務員法》多處違憲或有違憲之嫌，主要表現在：

第一，就世界范圍而論，各國公務員法概屬行政法的范疇，而我國《公務員法》既然規定了人大、司法等各個國家機關、社會團體以及黨派機關工作人員的法律地位，根據憲法理論和法律位階的規范要求，應屬憲法的范疇，實質上應是憲法性法律文件或“基本法”。而按照我國現行《憲法》和《立法法》的有關規定，制定和修改基本法應屬全國人大的職權范圍。而《公務員法》的通過機關卻是全國人大常委會，試問人大常委們有權自己決定自己的法律地位？

第二，在代議民主制下，“為了使議員或人民代表能夠暢所欲言、充分表達民意，各國憲法和法律都規定了他們在議會發言的免責權?！盵7]而我國《公務員法》第53條又要求所有公務員“不得散布有損國家聲譽的言論?！憋@然，這與我國現行《憲法》第75條“全國人民代表大會代表在全國人民代表大會各種會議上的發言和表決，不受法律追究”的規定是相抵觸的。因此，也是違憲的。問題是，在目前我國違憲審查機制尚不健全的情況下，《立法法》第88條僅僅規定全國人大有權撤銷全國人大常委會制定的不適當的法律，卻對具體的操作性程序語焉不詳。為法制統一計，這不能不說是一個有待深入研究的重大理論的問題。

第三，在我國，人民代表大會制度是憲法確認的國家的根本政治制度，全國人民代表大會是最高國家權力機關，其他國家機關必須依法對其負責。人大代表和常委只對選民或選區負責，而不受其他任何機關的干涉與管理。而我國《公務員法》第10條規定，中央公務員主管部門負責全國公務員的綜合管理工作；第54條有公務員執行或保留意見地執行上級決定或命令的規定；第56條有對公務員開除等6種處分的規定。試問人大常委的上級是誰？他們能適用開除的處分和被“責令辭去領導職務”嗎？這有悖憲法和組織法的具體規定，不正是公務員泛化后難以“統一管理”帶來的必然結果嗎？

第四，為了遏制地方保護主義，打破官員的社會網絡關系，我國《公務員法》第69條將縣鄉兩級主要領導職務類公務員的地域回避制度化了。但是這種制度安排又與我國現行組織法和選舉法存在著內在的沖突與矛盾，也與民主選舉的價值理念不相協調，“必將造成本地選發通過選舉程序對其不熟悉的外籍官員進行任免的情況發生”[8]，這不僅使地方的直接民主選舉流于形式，更為重要的是堵絕了地方自治的發生機理。

最后，司法公正是法治社會良性發展的必然要求與保障，而司法獨立又是司法公正的基石與前提。但要實現司法獨立，必須確保司法機關在人、財、物等方面的自主權，唯有如此，才會盡可能地避免來自其他機關和個人的干涉，這也正是當下司法改革的努力方向。然而，根據《公務員法》，至少法官、檢察官的編制由行政部門核定，工資福利也納入了統一管理，同時還要遵循同樣退休制度。這種規定是對司法本質的背離，必將阻礙甚或中斷剛剛起步的司法改革進程。另外，法官、檢察官后備人員通過司法資格考試后，還要和報考行政類公務員的人員一樣參加統一的公務員錄用考試，適用統一的標準和試題――這好象還是各地成功實踐經驗的總結。但細加推敲，該種作法實質是對司法官員與行政官員特性的漠視與混淆。司法的“判斷”本質要求法官必須是理性的、持重的和冷靜的，而行政工作的性質卻要求行政官員必須是機敏的、快捷的、擅于溝通和協調能強的。他們之間的考核方法無論在何種意義上講都有著重大的差異而無法“統一”。

結語

《公務員法》調整范圍的拓展，即公務員的泛化與非專業化，不但有違分類管理的發展趨勢和時代要求，而且也必將引發理論上的無謂紛爭和

現實執法中的混亂。因此，也必然會給憲政的架構和法治建設帶來許多不利影響。更為重要的是，這種制度配置的未來運作和無法預測的發展走向，給我國行進中的政治體制改革帶來了諸多變數與不確定因素。制度安排事小，制度安排后所生成的政治文化與價值取向會深深地影響著社會心態和政治生態的構造。散文時代遠去，我們走進了詩的時代。

「注釋」

[1]參見張正釗、韓大元主編：《比較行政法》，中國人民大學出版社1998年12月版，第237頁。姜海如著：《中外公務員制度比較》，商務印書館2003年2月版，第7-8頁。

[2]以下各系統公務員都將工勤人員排除在外――筆者注。

[3]《公務員法》第106條實際上確認了所有事業單位工作人員潛在的公務員的地位。盡管該類人員要成為公務員或曰納入公務員管理行列需同時具備：（1）是具有公共管理職能；（2）行使這種管理還必須有法律、法規的授權；（3）經批準三個條件。但是，根據行政法原理，事業單位一經法律、法規授權管理公共事務，即成為法律、法規授權類的行政主體，從服務行政的理念來看，該類行政主體在對外部相對人行使“管理”職權時，其實也是在履行“服務”的職責，這是一個問題的兩個方面?？梢姡噲D用“管理”一詞來限定該事業單位的范圍是行不通的。更何況，目前我們幾乎所有的事業單位都多多少少的經過了法律、法規的授權具有了這樣的“管理”或“服務”職能。另外，“經批準”的限定也僅具理論意義，因此誰批準，按照怎樣的程序批準《公務員法》卻語焉不詳，在實際中只能會給事業單位工作人員的公務員化留足漏洞和空間。

[4]潘維：《公務員范圍擴大不可取》，載《中國改革》，2005年第1期，第78頁。

[5]姜明安：《重視制度設計，保障＜公務員法＞立法目的實現》，載《華東政法學院學報》，2005年第2期。

[6]參見拙作：《行政案卷制度論綱》，載《甘肅政法學院學報》，2005年第2期，第102頁。

[7]秦前紅：《未可樂觀的預期――我看＜國家公務員法草案＞》源自北大法律信息網，/article/user/article_display.asp？ArticleID=29157

[8]周佑勇、余睿：《國家公務員任職回避制度初探》，載《法學評論》，2004年第6期，第59－61頁。

黨費或會費來維系，而不能應然地由納稅人“埋單”，政黨和社會團體機關人員的管理也只能由《政黨法》和《社團法》來加以規范。

最后，將上述人員納入公務員范疇進行調整，淡化和模糊了國家與社會的應有界限，確認并加劇了黨政不分、政社不分的非常局面，大有國家壓擠和吞噬社會之趨勢，這與建設“小政府――大社會”憲政國家的理念是相悖的。另外，有論者說“這種作法有利不同部門之間的干部的交流使用”。事實恰恰相反，交流的動力源于差異與競爭，而時下各黨派和社會團體機關的工作人員都統稱公務員了，他們適用同樣的職務與級別管理模式，有著同樣的錄用、考核標準以及獎懲條件，并且更重要的是，享有一樣的工資福利保險待遇。試問交流的動力何在？利益的一致性消釋了分歧與沖突，也就沒有了活力與競爭，剩下的只有團結和聯合了，而這又與現代分權制衡的憲政理念相悖。

二立法目的上的批判

公務員制度的確立是人類理性和邏輯方法在政治體制中的具體應用，也是社會分工在政治領域合乎邏輯的事實展開。公務員制度的發生機理就在于實現對公職人員的有效管理，從而避免“封建恩賜制”和“政黨分肥制”帶來的社會流弊。而科學分類是實現科學管理的前提和基礎，沒有科學的分類，就不可能有科學規范的管理。而且公務員制度能夠從發源國英國在短短150多年間迅速普及于世界各國（地區），其根源與精義也正在于“分類”二字。因為，不同類、不同層次的機關承載著不同性質的憲法使命和國家職能，而不同性質的國家職能的運作方式是又很不相同的，從而要求不同的吏制與之相適應。

我國《公務員法》第1條開宗明義，將“規范公務員管理”作為立法目的之一，但是在具體的制度安排上卻落入了“統一管理”的俗套且離公務員制度的本質要求漸趨漸遠。究其實質，這是對傳統計劃經濟體制下“國家干部”大一統管理模式的重新確認和回歸，是我國干部人事制度改革的倒退?！敖y一管理”是為了管理而管理，看起來是把復雜的問題簡約化了，而實際上卻是“剪不斷，理還亂”，必由“規范管理”為初衷，招致無序和混亂的結果。這種去“個性”而求“共性”的傳統思維方式和工作方法，曾經帶給我們了多許痛苦的歷史記憶。《公務員法》立法歷時5年、20易其稿，不少條文之間仍然存在矛盾和沖突，也正是