社會學與行政法學論文

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社會學乃法學之母，兩大學科存在著大量共同話題，權力——既是一種社會現象，又屬公法核心概念，經常處于社會學家和法學家交變流織的視野之間——當屬其一。于公法研究而言，有兩本不得不讀的著作：一本是美國社會科學家丹尼斯·朗所著的《權力論》，以美國政治制度的民主模式為觀察點，闡明了權力的定義、形式、基礎和用途，提供了極其全面的權力知識，不啻為20世紀西方權力觀最有影響的名著；另一本為王學輝等中國學者（以下稱作者）的行政權專著——《行政權研究》，以當今中國行政改革為基本著眼點，細致的分析了現代社會行政權的演進、行政權的特性及運行規則、行政權的失范與擴張、政府職能改革、行政權的監督與制約等一系列行政權的重點、熱點問題。這兩本著作分別從社會學和行政法學的角度對權力和行政權條分縷析，在諸多理論問題上交相輝映，相得益彰，為公法學者提供了兩幅完整的權力解剖圖。

一、權力/行政權的定義及性質。

什么是權力？權力有什么特性？這些都是社會學與法學經久不衰的熱門課題，學者們眾說紛紜，莫衷一是。《權力論》摒棄了權力必須是強制性這一普遍傾向，拒絕把權力等同于強制、武力或武力威脅，將權力概括為“某些人對他人產生預期效果的能力”。1丹尼斯·朗認為，權力具有有意性、有效性、潛在性、單向性或非對稱性、權力所產生效果等五個性質。從前述定義出發，他將權力分為四種基本形式：武力、操縱、說服和權威。丹尼斯·朗反復強調，武力、操縱、說服或權威共同表現在一個掌權者的身上，而以一種類型為主，很少以純粹形式存在于社會現實中，權力的諸形式具有易變的傾向性法則，因為“對給定權力對象行使多樣性的權力形式對掌權者是有利的”。2他還特別闡釋了強制與合法的相互作用，“強權即公理”，“槍桿子里出政權”僅表明政治權力通過武力贏得，并非靠武力而維持。盧梭精辟的概述了光靠武力統治的局限性：“最強有力的人絕不能成為任何時候都強的主人，除非他把武力轉變為權利，服從轉變為義務?！?政治權力依靠對武力的壟斷，以對付向國家合法性挑戰的人們，但武力只是維系統治的最后形式，統治者需要合法，一切權力都是合法與強制的混合體，即“愛戴”和“敬畏”的結合，作者從而批判了社會強制論與社會認同論將二者劃分的過于明確。強制的合法性又是一個不斷說服的過程，但是這種剛性權力向柔性權力的過渡永遠不會徹底完成，所以，權力的強制性因素也有不可削弱性，即使成功的合法也決不會徹底消滅強制因素。

這種擴大化的權力觀對于公法學具有巨大的解釋力。4在整部《行政權研究》書中，作者都是以一種“大權力觀”的視角來觀察和闡釋行政權力權的。《行政權研究》直接繼承了丹尼斯·朗的權力定義，把行政權當作政治權力的一種——“是國家機關對國家行政事務進行組織和管理所享有的權力”，5在作者看來，行政權不過是公共行政領域之內的國家行權力，包括武力形式的行政檢查權、行政處罰權和行政強制權，還包括操縱、說服和權威等權力形式的行政規范權、行政獎勵權、行政合同權、行政指導權等。行政權必須是“力”與“理”的結合，作者以政府公關活動的廣泛存在和美國總統對公共輿論的操縱等生動事例給予了注解。盡管現代社會行政權力的形式層出不窮，非強制性的行政權形式不斷涌現，然而作者仍然把強制性作為行政權的首要特征，可能是因為行政權作為國家權力的一種，基于強制的不可削弱性得出的這一結論，與丹尼斯·朗的權力觀稍有悖離。至于行政權的支配性、執行性、公共性和服務性則與權力的非對稱性、有意性及權力的效果分別對應。

二、權力/行政權的動員和組織。

丹尼斯·朗認為，權力的基礎是資源：個人資源和集體資源。個人資源流動性較大；而集體資源因為有比較穩定的集團和組織來擁有和使用，不大可能流動，顯著優于個人資源，“不管資源多么豐富，個人權力明顯不能勝任的任務可以由組織的集團來實施。”6因此，創造和保持集體資源是社會學的中心問題，遠比個人資源的分配更為重要。一切集團和組織是集聚的、綜合的集體資源的動員，7而團結和組織是基本的集體資源，是動員其他一切的先決條件。在社會現實中，不同的社會團體被動員起來的可能性差異很大。比如農民，為了維持基本生活而斗爭，且缺乏被集體動員起來的技能和知識，加之地域上的分散性，是最不容易被動員的資源。正如馬克思把農民比喻為“一堆土豆”，只有用“麻袋”才能團結起來那樣，追隨馬克思思想的共產黨人于是強調，農民天生不是領導階級，而必須通過另一個階級的政治動員才能組織起來。

從政治權力組織方面看，在代儀制民主國家，人民通過他們和國家之間的調解組織——政黨和利益集團明確表達他們的各種要求，故政黨和壓力集體是政治動員的理想結果。丹尼斯·朗于是建構了作為政體的一個輪廓模型——國家，政治組織和政治底層三位一體：國家由法律與憲法持續形成；政治組織為獲得或控制國家而競爭；政治底層由松散的政治支持者組成。其中，政治組織在達成國家與社會的調解功能方面起到關鍵性的聯結作用。接著，他將批判的矛頭直指對極權主義和無政府主義——極權主義，摧毀了“三位一體”權力動員結構的中間層政治組織的正常結構的必要功能，使國家與政治底層直接聯系起來，摒棄代表性的調解組織，力圖直接統治臣民，或將它們吸收和改組成為黨或獨裁者的機構，其實質是建立自己的中間結構來防止獨立群體的可能反抗，個人被統一在這個結構中，“意識形態是把黨，國家和人民視為一體”，黨總是黨國真正的權力中心；無政府主義，反對權力調解結構的另一個極端，它的思想根源是民粹主義，民粹主義的特征是極其不信任一切調解組織，希望代之以“人民意志”的直接表達，它把社區視為能夠管理自己、必要時行使“整體委員會”功能的、無區別的政治結構，摧毀國家、政治組織兩個上層。丹尼斯·朗關于政治權力的“三位一體”理論，對于政治學和憲政理論無疑具有重大指導意義。

《行政權研究》回避了丹尼斯·朗的宏大敘事，作者必須在中國一黨制的宏觀背景下解決中國的實際問題，但對行政權與政黨、利益集團和社會組織的關系問題，同樣不能回避?，F代社會的行政權力，無論是否處于分權制衡的政治體制下，其行使既非完全的民主，亦非完全的專制，行政權在向社會領域滲透的同時，也受到社會力量的制約。行政決策不僅受執政黨政策的直接影響，還受政黨制度的影響，作者以大量事例論證了競爭性的政黨下的斗爭和妥協對行政權的有效監督作用，同時直陳“如果一個國家的政權長期為一個政黨所把持，則很可能出現黨政一體的現象”，“執政黨權力不應該表現為行政權力”，黨政必須分開。對于利益團體，作者一反傳統觀念中嗤之以鼻的口吻，“利益集團的普遍存在，是對政黨政治乃至整個民主政治的補充”，“利益集團最興旺發達的國家，也是法制比較健全，民主政治比較有保障、物質文化最繁榮昌盛的國家”。8作者極力呼吁完善行政程序，增加權力運行透明度，擴大公眾參與，加強權力監督，最終還權于民，還政于社會，逐步實現行政權力與社會權力、公民權利之間的平衡。顯然，作者對行政權的微觀運行分析，與丹尼斯·朗關于政治權力的“三位一體”理論不謀而合。遺憾的是

，作者沒有深入分析如何在行政法體制下如何培育利益集團、社會組織及公民團體的相關問題。

三、權力/行政權的監督與制約。

《權力論》沒有明確提出權力的監督與制約這一命題，而是從權力關系入手間接述及的。丹尼斯·朗認為，從單個權力關系來看，是非對稱的，“如果人人平等就沒有政治，因為政治必然包含著上下級”；9但從人們之間的全部關系來看，一個人或一個群體對其他人或其他群體的控制，由其他人或其他群體在不同領域的控制來取得平衡，由此區分了“分散權力”（以參與者之間權力的劃分與平衡為特征）和“完整權力”（以一方壟斷決策和發起行動為特征），從而避免了完整權力引出的“誰統治統治者”、“誰警衛警衛員”、“誰監督監督員”的一系列權力悖論。在此基礎上，作者總結了權力對象反抗或抵制完整權力的四種方式：（一）對掌權者努力行使消極抵消權力；（二）對權力的廣延性、綜合性和強度上設置障礙；（三）摧毀掌權者的完整權力；（四）以及，讓權力對象獲取完整權力來取代他。在自由主義“要法治，不要人治”的政治口號的引領下，法治是摧毀完整權力的重要途徑，不過，他強調，法律必須是不僅捕捉國民也捕捉立法者的網，雖然法律對權力的限制是消極的，卻是必要的，正如紐曼所言——“它們限制不是引導各種活動，這正是給予公民最起碼保護的法律特性”，10人的權利的正式法定保證，規定了權力綜合性和強度的極限。丹尼斯·朗還分析了權力關系的三大屬性：權力的廣延性（權力對象的數量多少）、綜合性（調動權力對象活動領域的數量）、強度（控制力程度）。三者之間處于此消彼長的辯證運動之中，廣延性越大，權力的綜合性與強度將受到一定的影響，反之，亦然。

“一切有權力的人都容易濫用權力，這是亙古不易的一條經驗。”11面對不斷擴張和異變的行政權力，作者被迫在國家主義和自由主義之間作出抉擇時，作者毫不猶豫的站在自由主義一邊。帶著對行政失范的憂慮和行政秩序的渴望，作者不僅反復闡明了“法外無權”、“越權無效”的行政法控權思想，還具體提出了行政權運行的規則——效率規則、效益規則、合法性規則及合理性規則。針對行政權力的擴張和公民權利的發展，作者倡導了二者的兼容之道：行政程序，是讓二者的良性互動與達致平衡的保證。

不難看出，《權力論》是以美國民主政治模式為基本出發點的，具有鮮明的階級立場，甚至在研究范式上和法學也有顯著區別，力圖對權力這一社會現象作客觀中肯的描述，極力避免任何價值評判。而《行政權研究》作為一本行政法學專著，必須針對中國目前的政府職能轉變和行政機構改革，在法學語境下探討探討法律對行政的控制，以及行政權與正義、效率等價值的關系。它們的共同點在于：字里行間滲透著對權力或行政權的疑慮和憂患意識及不信任態度，著眼于權力的分配、權力的組織和溝通等現實問題，竭力尋求和諧的權力關系，后者更是極力推崇行政法的控權和服務思想。在丹尼斯·朗眼中，權力有“行動權”（Powerto）和“控制權”（Powerover）之別，“控制權”是“行動權”的特例，僅僅表明一種社會關系。如果把前者融入后者，權力概念則獲得了專制主義特性，其結果呈“零和”狀態。但是，只要人們追求集體就離不開權力關系，“行動權”作為實現集體目標的手段或工具，而不是個人的目的，其結果卻是“非零和”的，行政權乃至政府只是實現公共利益所必要的“惡”而已，《行政權研究》所追求的行政權公共性與服務性正好體現了權力的“非零和”結果。限制、規范并合理劃分權力，讓社會現象中的權力和行政法現象中的行政權，成為通往社會福利的橋梁，筆者認為，正是兩本著作的要旨所在，社會學和法學于此殊途同歸。和諧的權力關系及規范的行政權運作，離不開民主與憲政——惟有民主與憲政，是《權力論》和《行政權研究》這場來自不同學科領域、跨越東西方民主模式、超越意識形態和階級立場對話的基礎。

注：

1.[美]丹尼斯·朗：《權力論》，陸震綸鄭明哲譯，中國社會科學出版社，2001年1月第1版，第3頁。

2.[美]丹尼斯·朗：同①引書，第82頁。

3.BertrandRussell，Power：ANewSocialAnalysis，London：GeorgeAllenandUnwin，1938，p.52.

4.王學輝宋玉波等：《行政權研究》，中國檢察出版社，2002年10月第1版，第111頁。

5.王學輝宋玉波等：同⑥引書，第168頁。

6.“動員”一詞來源于軍事，它是指“為追求集體目標而形成人群、集團、社團和組織的過程”。AnthonyOberschall，SocialConflictandSocialMovements（EnglewoodCliffs，N.J.：Prentice-Hall，1973），P.102.

7.王學輝宋玉波等：同⑥引書，第66、67頁。

8.HansGerthandC，WrightMills，CharacterandSocialStructure（NewYork：Harourt，Brace，1953），P.193.

9.FranzNeumann，TheDemocraticandtheAuthoritarianState（Glencoe，Ill，：TheFreePress，1957），P.17.

10.[法]孟德斯鳩著：《論法的精神》，張雁深譯，商務印書館1961年版，第154頁。

譬如，傳統行政法理論把強制性視為行政權的本質特征，拒絕把行政指導作為行政權的具體形式，在解決行政指導的國家賠償是往往難以自圓其說。在丹尼斯·朗的權力觀中，行政指導無疑屬于說服或誘導式權威，不過是行政權的另一種運用形式而已。據此，行政指導的國家賠償理論問題可以迎刃而解。