政府督察專員制度論文

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瑞典的督察專員制度（OmbudsmanInstitution），創建于1809年，近三十年來，它受到了世界各地的重視，為許多國家所效法，被認為是“當代促進和保障人權和基本自由的一種高度發展的工具”，是實現“行政法治”的重要保障。

十八世紀初葉，當時國王查爾斯十二世，為了整治各地的動亂和官吏的腐敗，便在1713年命令設立一種類似英國大法官、俄國的巡按使的機構，名曰大法官，并規定其職責是代表王權，巡視各地、督察官吏的活動，保證實施國王的法律，受理對官吏的部分控訴案。到了十九世紀初，王權衰敗，國家權力重心轉入議會手中，形成議會主權。議會為了鞏固資產階級統治，保證實施法律和經常性地督察國家和地方行政當局的活動，便效法前王朝，設立一個專門的督察機構，定名為“議會司法督察專員”。1809年憲法第九十六條規定，督察專員應為“通曉法律，行為正直的人物”，還規定督察專員的具體職責和活動程序。1810年議會正式選舉了第一位議會司法督察專員。

一百多年來，瑞典督察專員制度幾經改革，逐漸臻于完備?，F在，瑞典的督察專員，多達幾百人，他們基本可分為議會選派的督察專員，政府指派的督察專員和社會團體私人大公司企業雇用的督察專員等三類。不同類別督察專員職責、活動范圍都各不一樣。

一、議會司法督察專員

在瑞典督察專員中，歷史最久，影響最大的莫過于議會司法督察專員。瑞典現有四名議會司法督察專員，分工監督行政和法院部門的活動。他們合署辦公，共中一名為首席專員，領導全署及共調查研究部，決定工作方針，任用工作人員?，F全署共有工作人員六十余名，共中律師二十九名。議會司法督察專員是由議會的一個專門委員會提名經議會全體會議選舉產生，任期四年，連選連任。他們是否一定是議員，法律沒有明確規定，但從本世紀以來，他們當中沒有一個是議員的。根據慣例，專員的人選應為無黨派色彩還應得議會黨團一致同意，而對其當選資格自1974年以來則無特別規定，任何男女公民皆可當選。但實際上當選的都是受過高等法律訓練并具有豐富司法經驗的人，如最高法院法官和高級行政司法官員?，F在首席議會督察專員就是前任最高法院法官。議會司法督察專員獨立活動，既不受行政也不受議會干預。但它每年的工作報告，則要經議會憲法委員會審查和作出評論，方可報請議會討論。議會有權彈劾議會司法督察專員。

議會司法督察專員所督察的對象是中央和地方政府、軍隊和司法系統、包括法院、檢察院、警察、監獄以及其他國家和地方機關及共官員，還包括半國家機關（國營企業公司）及其高級官員。但督察專員對中央和地方議會成員、內閣大臣、大法官和瑞典銀行管理局及其總管等則無督察權。內閣大臣所以不受督察，據說他們的出任主要在于政治而不在于行政，而且他們是由議會選舉并對議會負責的，可以由議會直接施加監督。但是在內閣大臣受到議會彈劾時，督察專員則可以對他們進行調查。根據憲法規定，法院司法獨立，它們對具體案件的審理和判決不受干涉。但法院的司法程序性問題，如逾期不理，拖延判決，不公平對待當事人、證人等，則不屬于不受干涉之列，議會司法督察專員可以對它實行督視。如1973年4月1日生效的一項刑法修正案規定，刑期應扣除被監護的時間。但有些法院不按規定辦理，結果引起督察專員的干預。

議會司法督察專員實行督察的方式和手段主要有視察、主動調查和受理控訴等。

視察是督察專員實行督察前一種傳統的方式。每個督察員每年都要到全國各地去進行視察三十個工作日，或更多些時間。據規定，督察專員有權出席法院或行政當局的各種會議，有權看各種官方的記錄和文件。任何文件對督察專員都不得保密。所有官員都有向督察專員提供他們所需要的情況、資料、文件的義務。任何官員都不得拒絕回答督察專員提出的問題。如有這種拒絕，可能受到懲戒性的處罰。正因為督察專員有這些權力，所以他們在視察過程中，可以根據需要同各有關當局的官員交談，查閱官方的記錄文件。在接觸居民包括監獄犯人，精神病院的患者的過程中，督察專員可以接受抱怨者的口頭控訴，從中發現有關當局的問題。視察后，一般都要同有關當局的官員會面，指出錯誤，提出改善意見，通常還要作視察報告，就某些問題向議會或政府提出建議，包括建議修正和增加某些法規在內。

主動調查是督察專員行使職責的另一個重要方式。督察專員對于任何重大問題，無論這些問題是在視察中發現的，還是在報刊、電臺、電視臺報導中透露出來的，還是政府報告中暴露出來的或是匿名控訴中揭發出來的，只要有必要都可以進行主動調查。調查的程序一般為查閱有關資料文件，請有關當局作口頭的或書面的說明，必要時征求專家或有利害關系的部門的意見，有時也舉行聽證會，調查證據。在這種情況下，有關當局要派人參加。最后做出處理決定。

受理控訴是督察專員最主要的一種督察方式和手段。按規定，任何瑞典公民甚至外籍人，不論共住在瑞典境內還是境外，只要對瑞典行政部門和法院及其官員有抱怨，都可以向督察專員提出控訴。議會議員也把他們收到的控訴案轉給督察專員處理。監獄的犯人、精神病院的患者或共它法定部門拘留的人，也可以通過各種形式向督察專員寄送秘密控訴書，不受任何限制?？卦V必須是書面的，在視察中向專員提出的口頭控訴除外，不會書寫的，督察專員的工作人員可代為書寫?？卦V不收費，匿名控訴不受理，控訴案件的時限為兩年，超過者，除非有特別理由，并且是涉及公共利益的，否則不予受理。在六十年代控訴案每年約1000—2000件，近十年來控訴案急劇增加，每年約3000余件。如1977年、1978年和1979年，分別為3039件、3171件和3145件。但是督察專員并不是對所有控訴案不加區別一律予以受理，實際上相當部分控訴案（近幾年來平均占43.75％），因管轄權不符，或缺乏根據等予以駁回或移交有關機關處理。受理控訴案就是進行調查。其程序同主動調查雷同。一般案件，通常在六個月之內處理完畢，少數重大案件可能要長達一、二年才結案。

主動調查的案件和受理的控訴案件，其所涉及的問題十分廣泛，從政府官員接受私商的饋贈出國考察、法官拖延審判、吆喝當事人、警官對外國使節警衛不周、非法捕人、值勤佩帶含有政治性的胸章到軍官虐待士兵、監獄生活條件惡劣、福利部門不關心兒童、老人等等。經過調查審理，對于確有違法或侵權行為的官員，議會督察司法專員不能直接做出給予行政紀律處分，更不能作出刑事判決，他只能根據情節輕重決定給予忠告或批評，或要求有關當局予以停職或撤職等紀律處分，或在法院提起公訴。在后面的一種情況下，督察專員可以自己作為公訴人，也可以由他的下屬或國家公訴人作為他的代表在法庭提起公訴。起訴以重大案件為限。實際上建議紀律處分和追訴的案件很少。如1979年6月至1980年7月，共收到控訴案2990件，駁回的1205件，轉交其他機關處理的37件，調查后不予以批評的1391件，給予忠告或批評的351件，建議紀律處分或追訴的僅6件。在1979年6月至1980年7月，在督察專員主動調查的100件中，不予

批評的33件，給予忠告或批評的66件，向議會建議的1件。可見，議會司法督察專員的權力，主要在于督察，具體處理權力有限。但由于他的處理決定和呈送議會的年度報告，常為報刊詳細登載，因而形成一種強大的輿論和道義上的壓力，這對于有不良行為的官吏起到了一種威懾的作用。此外，他經常向政府和議會進行建議，也起到了一種補救法制漏洞的作用。

二、政府委派的監督專員

為了調整各種社會關系，增強行政對社會的控制，瑞典政府在最近三十年來設置了許多專門監督機構，委派了許多督察專員。如1954年創立的反托拉斯督察專員機構（其職責在于保證實施反托拉斯法，以促進有利于公共利益的經濟競爭）和在1980年建立的男女平權督察專員機構（其職責是在就業等領域內，監督實行男女平權）等。在政府設置的督察專員機構中，規模和響影最大的為消費者督察專員機構，它是1970年設置的。這個機構于1976年同中央關于消費者問題的獨立管理機構——消費者政策全國委員會合并，成為一套機構兩個牌子，消費者督察專員同時兼消費者政策全國委員會秘書長。該委員會的管理局，是由三名消費者和工資勞動者的代表、二名廠商代表、二名政黨代表、一名地方當局代表、二名本委員會的職員代表同秘書長（即消費者督察專員）組成的、領導整個委員會的活動。實際上起主導作用的是政府委派的秘書長（即消費者督察專員），他是管理局的當然主席。在消費者政策全國委員會屬下設有清費者督察專員秘書處、公眾控訴局、觀察與商議局，以及技術管理和情報等若干局。

消費者政策全國委員會即消費者督察專員的職責，據規定，主要是保證實施市場買賣法和禁止不公正的契約條款法，增強消費者在市場中的地位，保護消費者的利益。他們認為在市場買賣活動中，商品生產者、分配者和出售者，通常都是經過特別訓練專職的，而且往往是有組織的，因而處于有利的地位，而消費者則通常是外行的，沒有組織的，因而常處于軟弱不利的地位。因此有必要通過立法和設置相應的機構來增強消費者的地位，使他們在市場買賣中免遭生產者、分配者和出售者的損害。

消費者政策全國委員會行使其職責的方式很多，主要是：通過同有關廠商談判，制定有關買賣活動、生產計劃、簽定契約的指導方針，監督廠商遵守法律和有關指導方針以及檢驗和評價商品等。一旦發現商品有害，或性能不良，或服務惡劣，或欺騙性廣告，或買賣不公正，或契約條款不合理等，便由觀察與商議等有關局進行調查，同有關廠商談判，消除上述危害或缺陷。如果談判不成便把問題提交消費者督察專員秘書處處理。消費者督察專員，在一定范圍內，有權向有關廠商頒布禁止命令，如禁止某種形式的買賣活動，或禁止出售或出租某種不合格的商品，或停止執行某些不合理的契約條款，或禁止宣傳某種名不符實的廣告等。消費者督察專員還有權命令有關廠商，在其商品的包裝上說明特別使用辦法等。對上述命令如果有關廠商抗拒執行，消費者督察專員可以公訴人的身份，向市場法院對該廠商提起追訴市場法院是由法官同消費者、工資勞動者和廠商組織的代表組成的一個特別裁判所，專門管轄因違反市場買賣法、禁止不公平契約條款法和反托拉斯法而引起的訴訟案。市場法院裁決的形式比較特殊，它是先對有關廠商發出一道禁令，禁止其從事某種違法的活動，如果它還不執行禁令，才科以罰金。拒不執行消費者督察專員和市場法院命令的廠商，也可以由國家檢察官在普通法院對它提起追訴。如果屬于情節特別惡劣的有意奸詐者，普通法院可予以判處徒刑。

在消費者督察專員屬下的公共控訴局，是一個受到市民重視的機構，它專門審理個人消費者同商人（出售者）之間在買賣活動中引起的爭執案件。任何個人消費者都可以以物品有缺陷或服務不周為由，在該局對出售者提出控訴。該局內設十個庭，分別審理有關機動車輛、室內用俱、家庭電器設備以及旅行、保險等買賣活動或活動中出現的爭執案。但個人消費者之間、商人之間、醫生與患者之間、律師與當事人之間發生的爭執案，則歸普通法院審理，公共控訴局無權管轄。在公共控訴局的每個庭里，除設一名法官當庭長外，還有4—10名民選成員，他們是由消費者和商業界推選出來的。在瑞典的各種裁判庭中大都有這種民間代表參與審判活動，據說，這是陪審制的一種發展。據統計，公共控訴局近來每年平均接待二萬名來訪者，每年審理七千余種控訴案?？卦V局的訴訟程序比較簡易，通常聽取雙方的陳述后，就作出解決爭執的建議。這種建議不具有強制性，雙方同意，受損害的個人消費者即可獲得補償。若有一方不同意，該建議則無效，他們可請求普通法院重新審理。但這種情況不多，約只占全部控訴案的百分之十左右。

此外，消費者督察專員署還定期出版刊物，發行資料，向消費者通報商品情報、擴大商品知識等。

三、社會團體大公司大企業聘請的督察專員

在瑞典的督察專員中，有相當一部分不是議會選派的，也不是政府委任的，而是社會團體大公司大企業自己聘請的，即所謂民間督察專員。與前二類督察專員不同，他們沒有法律權力，而是根據契約，受權處理對該社會團體或該大公司企業的控訴案。在處理控訴案中，他們是適用社會團體或該大公司大企業內部的章程規則，而不適用法律、法令，他們作出的裁決一般屬于仲裁性質的，不具有法律的強制性。但是這些民間督察專員的活動則是得到國家承認并受到法律保護的。

在這一類督察專員中，最著名的是新聞督察專員。這一機構的出現是有其具體社會歷史原因的。根據瑞典法律，新聞是自由的，記者的活動是獨立的。但是報刊對于在自己的報導中出現的誹謗、損傷名譽等事件，則要負法律責任和道德責任。由于新聞報導自由競爭，經常出現失其，嘩眾取寵，甚至造謠生事的事件，結果引起各界的不滿。因此，為了不至于在自由競爭中同歸于盡，新聞界便在其活動中逐步建立一套自我約束制度（Theself-disciplinesystem），其中包括制定共同遵守的新聞道德行為規范和設立相應的監督機構。1923年瑞典政論作家俱樂部曾通過一部新聞道德行為規范，這部規范爾后幾經修改。1974年瑞典新聞出版者協會，記者聯合會和政論作者俱樂部在過去規范的基礎上，又重新制定了一部新聞道德行為準則，作為報刊、電臺和電視臺業務活動的基礎和依據。早在1916年，瑞典就出現了一個審理違反新聞道德案件的非官方的裁判所，定名為瑞典新聞理事會或稱榮譽法庭。它是由瑞典全國新聞俱樂部、記者聯合會和新聞出版者協會共同設立的。這個裁判所曾經多次改革，以適應形勢發展的需要。六十年代，由于違反新聞道德行為準則而引起的訴訟案日益增多，新聞理事會負擔過重，于是便在1969年增設了一個新聞督察專員機構，由它同新聞理事會一起，共同管轄有關訴訟案。

新聞督察專員機構，由一名專員和少數幾名專家和工作人員組成。專員的人選，除要求具有法律與新聞知識和經驗外，特別強調其人品要取得新聞界和法律界的信賴。為此規定其產生程序，先要經瑞典律師協會主席、新聞協作局主席和一名議會司法督察專員三個人組成的委員會提名，然后由瑞典新聞界設立的一個基金會加以聘請。督察專員的任期（一般為三年）、薪金、服務項目、權限等，都是通過締結

契約形式具體商定的。契約屆滿可以繼聘也可以解聘。

新聞督察專員的職責，根據規定，主要是構通各界同報刊、電臺、電視臺的聯系，監督實施新聞道德行為準則，促進新聞業的發展。新聞督察專員的日常活動，除接待公眾的有關詢問外，主要是受理控訴案和主動進行調查。根據規定，每個公民、團體都可以對違反新聞道德準則的行為向新聞督察專員提出控訴。新聞督察專員也可以通過審閱報刊新聞報導與文章，發現重大違反新聞道德準則的行為，主動進行調查。據統計，達幾年控訴案平均每年有400多件，主動調查的案件每年平均有20余件。這些案件比較多的是涉及損毀名譽和侵犯個人私生活問題。其原因主要是由于瑞典的刑事政策和新聞道德強調，對于罪犯應著眼于他將來自新以后的問題，而不應只著眼于對他現在的懲罰。因此，在有關的新聞報導中，不僅對嫌疑犯不得點名，就是對被定罪的人也不可輕易點名，除非是公共利益絕對需要者。還有，至于個人私生活不受干涉，不受侵犯的原則，新聞道德行為準則強調，對于可能構成侵犯個人私生活的新聞，嚴禁報導，除非公共利益絕對要求者外。但是在實踐上，由于報刊為了適合低級趣味的需要競相刊載暴力新聞、黃色新聞、內幕新聞、加上各種利益集團間的相互斗爭，因此，經常發生所謂報刊損毀名譽、侵犯個人私生活的爭執。新聞督察專員受理的控訴案或主動調查的案件，相當一部分也就是上述這些爭執。新聞督察專員對爭執案的處理，通常有如下三種方式：一是對于問題太小或根據不足者，就不予受理，予以駁回，在這種情況下，直接受害的當事人，還可以向新聞理事會提出申訴；二是明顯背離新聞道德準則，又不復雜的案件，新聞督察專員就直接予以裁決；當事人若對裁決不滿者，可向新聞理事會提出申訴；三是問題重大和根據合理的案件，新聞督察專員便將該案連同調查材料（包括報刊主編的意見）和專員本人的意見，一并提交給新聞理事會審理。

新聞理事會現由六人組成，共中一名為法官任主席，其余的是全國新聞俱樂部、記者聯合會和新聞出版者協會的各一名代表，以及二名與新聞界沒有關系的公眾代表。他們任期均二年，連選連任。新聞理事會主要審理不滿新聞督察專員裁決的或專員提交上來的案件。它審理案件的方式是書面審理，不舉行聽證會。審理時。被告的報刊的代表可以出席。新聞理事會同新聞督察專員一樣，他們對案件的判決，就是發表一項意見聲明，批評失職的報刊。受批評的有關報列，必須及時地把該意見聲明在該報刊的顯著版面上全文刊載，以示恢復受害者的名譽。此外受批評的報刊還要交納一定的行政罰金。這些罰金是上交給上述新聞界的基金。