依法行政憲政分析論文

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摘要：依法行政與憲政都是政治文明的重要內容，二者是相輔相成的關系。對依法行政的憲政分析應深入于：從憲政的高度對行政權進行科學定位；樹立“政府職責本位”的憲政觀，進一步厘清行政權的實質和根源。社會轉型對政府行政的時代要求乃是：從全能政府到有限政府，從管制型行政轉向服務型行政；促進行政控權機制和價值的新發展；加強反腐倡廉，健全監督體制和機制等。加強依法行政，促進中國特色社會主義憲政建設應包括：建構誠信政府，強化人民政府為人民服務的根本責任；健全對抽象行政行為的司法審查制度，推進我國違憲審查制度及機制的建設和嚴格依法行政；加強行政程序法制建設，促進國家權力的規范化運行進程；發展非政府組織并加強其法律規制，增強市民社會的自治能力等。

關鍵詞：依法行政，憲政，國家權力，公民權利，職責本位

隨著依法治國和依法行政的深入進行，人們越來越認識到依法治國關鍵是要依憲治國，依法行政關鍵是要依憲行政。如果說近代行政法學的建立是以它與憲法學、行政學的分離為標志的話，那么當代行政法學的成熟就將以它與憲法學、行政學等相近學科的互相吸收交融為前提。因此，深入研究和探討依法行政與憲政的關系，對依法行政進行憲政分析，探討社會轉型對政府行政的時代要求，研究如何加強依法行政，促進中國特色社會主義憲政建設，就是十分必要和重要的。

一、依法行政的憲政分析依法行政與憲政都是政治文明的重要內容，它們的內涵相互關聯，基本精神和要求是相通的，二者有著密不可分的內在聯系。一方面，依法行政是實行憲政的必要條件，是實行憲政的題中應有之義，為憲政提供重要的法治支持，所以實行憲政必然要求依法行政；另一方面，實行憲政才能使依法行政的各項原則、措施及目標得以有力貫徹實施和實現，并實現從形式法治到實質法治、從形式上的依法行政到實質上的依法行政的重大推進和轉變，因此我們必須努力從憲政的高度來強化和提升依法行政的內涵及價值功能，從而努力實行憲政框架下的依法行政。

（一）堅持人民主權原則，對行政權進行科學定位

1.首先必須明確國家行政權力與（作為行政相對人的）公民權利的辯證關系——這乃是行政法的基本問題或基本矛盾。它包括兩方面的深刻涵義：第一，誰是基礎和源泉，誰決定誰，誰派生誰，用哲學語言來說便是何者第一性的問題？即就國家行政權力的實質和根源而言，它本質上屬于人民的權力（人民主權）并來自人民的權力（在我國就是人民代表大會所代表的人民的權力）；即“中華人民共和國的一切權力屬于人民”，“人民是一切權力的唯一源泉”和“原始權威”[1]（P257）。具體而言是由公民行使公民權利（通過選舉出人民代表組成人民代表大會并履行其職能）轉化和集中化來的，通過各級人民代表大會組織和產生各級各類國家機關并依法賦予其權力，從而使人民的權力上升為國家權力。所以國家權力（包括行政權力）不過是公民權利的集中化、強烈化、權威化以及公共化而已，而它產生和運行的最終目的也就是為了保障和實現公民權利和人民利益，增進公眾福利。

第二，國家行政權力能否以及怎樣才能有效地保障和實現公民權利和人民利益？即國家權力應受制約性及公民權利須有保障性的問題。那就既要堅持人民主權原則，又要堅持法治原則以及權力制衡原則，由人民（通過其代表機關或代議機關）賦予國家機關以行政權力且監督其行使，并使之規范化、制度化、法律化。從而使國家行政權力既能有效地行使和順利運行，又不致濫用、越權、失職。所以，行政法從本質上說就是用以規范國家行政權力，使之合法合理地運行，以保障和實現公民權利和人民利益。

由此可見，公民權利與國家權力的關系既是行政法的基本矛盾和基本問題，也是憲法的基本矛盾和基本問題，因此必須牢固樹立公民權利是國家權力產生及存在的基礎和先決條件的觀念，而且公民享有的權利也就是國家對公民承擔的義務和應盡的責任。由于公民權利與國家權力的關系，是貫穿憲法全部內容和整個體系結構的基本矛盾，也是憲法關系的根本內容，體現著憲法法律關系的實質和根本特征，憲法法律關系的基本精神就是公民權利制約國家權力，所以公民的基本權利問題不僅是憲法內容和結構中極為重要的部分，而且作為憲法的基本矛盾的主要矛盾方面，乃體現著憲法的（幾乎所有）基本原則和精神，是憲法價值和內容的核心，憲法就是弘揚公民權利本位的法。我們應該從這樣的理論高度來正確認識作為行政相對人的公民的正當權利及合法權益的法律地位和意義。

2.深入理解行政權的來源和歸屬都在于人民的權力，即都來自并歸屬于人民主權，因此行政機關所擁有的行政權不過是一種使用權，是一種有限的，必須受到制約的權力。

行政權力只是整個國家權力的一個構成要素，是國家依法將部分權力配置給行政主體實施，行政權力的形式來源固然是憲法和法律；然而，什么是行政權力的實質來源呢？即行政權力的真正屬主是誰？行政主體是怎么擁有行政權力的？這就關涉到民主政治國家中行政權力的本質問題。

讓我們試用馬克思主義觀點結合自然法學及社會契約論的合理思想來進行一些分析。人民為了享受正當的利益和求得共同福利而結成了國家這一共同體并同時向國家讓渡了部分權力的使用權，國家為了讓這些權力運行得公正有效，又進一步將權力細化，配置給國家機構的不同部門行使，其中行政權便配置給行政主體這一從屬集團行使。所以行政主體真正獲得的只是行政權力的使用權。如果將行政權力視為一種無形的物權的話，我們則可以從民法學的原理來理解這一組關系，即對行政權力的所有權與使用權進行如下分解：人民是行政權力的所有主體，行政主體只是行政權力使用主體，人民讓渡的只是權力的使用權而不是所有權。這正如有學者所述：“國家權力的主體可分為歸屬主體和行使主體，同樣道理，行政權作為國家權力的組成部分，也可以分為歸屬主體和行使主體。所謂行政權的歸屬主體，就是行政權所有者，即誰是行政權的實際享受者；所謂行政權的行使主體就是行政權的行使者，即誰是行政權的實際行使者。行政權的歸屬主體由于具有憲法上的依據，所以在我國是非常明顯的，憲法規定一切權力屬于人民，行政權作為國家權力的組成部分，同樣歸屬人民，人民是行政權的實際所有者，人民既然是行政權的歸屬主體，便可以以各種形式和途徑行使歸屬于自己的行政權，可以是直接行使，也可以是間接行使。由于人民是一個集合概念，是由無數單個個體構成的，因而，在絕大多數情況下，既不可能，也沒有必要直接行使行政權，這樣便產生了行政權的行使主體?！盵2]（P10）

可見行政權力的真正屬主是人民，人民為了便于通過公共權威機構維護、保障和實現自身的權利和利益并最大限度地發揮其效益，讓渡了行政權力的使用權。依民意制定的憲法、法律便是人民讓渡其使用權和制約權力正確行使的準則。并且由于人民讓渡的只是部分權力的使用權，所以行政權力是一種有限的、受制約的權力，而不是無限的、不受制約的權力。根據主權在民原則，行政權力是為法律所設定的法定權力，所以行政權力的行使必須合法。足見“依法行政”是行政權力本

質特征的反映和要求。

因此，行政權的配置和運行都必須合法，這是依法行政的基本要求。即行政權的配置和設定必須有憲法和法律的授權或根據，否則，“法外無權”；行政權的行使和運行也必須依據法律的規定和符合法定的程序，既不能超越法律確定的范圍和界限，也不能違反法定的程序，否則，“越權無效”，無論是違反實體法或程序法的行為都是違法的，都要承擔相應的法律責任。行政權是最直接、最經常、最大量地關涉到人民群眾的利益和國計民生問題的一種國家權力，由于種種因素，行政權的運行很容易失范，而不受規制的行政權力最容易具有侵犯性，所以行政權必須合法享有和依法行使，必須受到法律的限制和規制?？傊?，“全部行政活動都必須以法律為基準，這是近代法治國家的前提。”[3]（P21）

（二）樹立“政府職責本位”的憲政觀，進一步厘清行政權的實質和根源

深入認識行政權的實質和根源，就必須對行政權力的內部矛盾——行政職權和行政職責之間的對立統一關系—進行辨證分析。應該認識到，在行政職權和行政職責這對矛盾關系的內容中，一方面，職權和職責應是統一而不可分離和割裂的，依法行政的一個基本原則就是“權責一致”或“權責統一”，這是“法律面前人人平等”和“權利義務”一致原則在行政法領域的具體表現。另一方面，如果進一步從行政權的實質、來源和目的來看，就可以發現二者的地位又并不是平等的，履行行政職責乃是行政機關享有和行使行政職權的前提、著眼點和落腳點。因為人民賦予行政機關什么樣的行政職權也就必然要求它必須忠實地履行其相應的行政職責；而且人民之所以賦予行政機關以一定的行政職權也就是為了使其能夠有條件履行其相應的行政職責（正因此行政職權具有優益性等特征）。以保障和實現公民權利和人民利益，在我國就是保證人民政府為人民服務宗旨的實現，這正是我國行政機關的神圣職責。因此一切國家機關及其工作人員都必須樹立這樣的思想：“我們的權力是人民給予的，要用它來為人民服好務”。這就說明：享有和行使行政權力只是手段和過程，為人民服務才是目標和目的；享有和行使行政職權也只是必要的方式、方法及手段和過程，履行其職責以保證為人民服務宗旨的實現，才是實質、根本及目標和目的之所在?？傊?，行政職責既是制約行政職權的因素和力量，又是直接體現行政權的實質、來源和目的的因素和方面。從民主政治、法治政治以及責任政治的觀點和要求來看，行政權力的依法取得和運用，都是以必須履行行政職責為著眼點、落腳點和擔保點的；由此可見，在行政職權和職責的對立統一關系中，職責是第一位的，更基本的，職權是由職責所決定和界定的，是為履行職責提供手段和保證。也就是說，職責是“體”，職權是“用”，職責是本位，職權是其衍生。這正是行政法根本矛盾的性質和價值重心的反映。而且行政職責本位同公民權利本位并不矛盾，它正是從一個特殊的角度來貫徹和維護了公民的權利本位，是公民權利本位在作為公法的行政法領域的折射和倒置反映。由于行政法律關系雙方權利義務不對等，那么在行政法領域堅持權利本位顯然就不能理解為應堅持行政職權本位，而應反過來堅持行政職責本位。所以也可以認為，行政職責本位不過是公民權利本位的一種特殊表現形式，即在享有和行使公共權力過程中轉換了角度的公民權利本位；或者說是在實現角色轉換（公民→行政人）情況下的一種特定的公民權利本位形態。這種轉換是一種實質性的轉換，即因主人和公仆角色和地位的轉換引起的價值重心的轉換：對于作為國家和社會主人的公民和人民群眾而言，應堅持權利本位以重在權利保障和實現，因此在規范其相互關系和相互交往的私法領域必須堅持權利本位觀；而對于作為人民公仆的行政人員和行政官員而言，則就應堅持職責本位以強調和突出為人民服務的本分和責任，因此在以規范行政權力為本質特征的行政法領域更必須堅持行政職責本位觀。所以法治國家特別重視對公共權力掌握和行使者的監督和制約，就正是職責本位價值觀的表現。因此，牢固樹立政府職責本位觀并在法制實踐中堅決貫徹實行，就能有效地保障和實現公民權利和人民利益，從而就堅持和捍衛了法學的權利本位觀。這正是我們建立法治政府、責任政府以及厲行服務行政的理論基點，也是深入地理解和把握憲政的精義和要點的一個所在。

二、社會轉型對政府行政的時代要求

（一）從全能政府到有限政府，從管制型行政轉向服務型行政

我國社會正處在從計劃經濟向市場經濟，從習慣于人治向崇尚民主和實行法治，從比較封閉到走向經濟全球化和和堅定地實行改革開放政策轉型的關鍵時期。在這種形勢下必然會對政府行為及其行政權力結構產生全方位的重要影響，從而使依法行政出現許多新的情況和特點，因此我們應該從憲政的高度對此有明確而清醒的認識。這集中地表現為從全能政府到有限政府，從管制型行政轉向服務型行政。

1.從全能政府到有限政府在高度集中統一的計劃經濟體制下，政府的職能幾乎包攬一切，是“全能政府”，而且行政權力也得不到有效的規范和制約。但實際上政府包攬了許多不該管、管不了、也管不好的事情和領域。發展市場經濟和民主政治，需要實行政治國家和市民社會二元分離，形成“小政府、大社會”的社會權力及權利結構，以適應和促進社會組織程度提高、自治能力增強，并進一步強化人民群眾的主人翁地位和作用的客觀趨勢。在這種形勢下對政府職能及體制的重新定位，就必然地成為發展市場經濟和民主政治的一個矛盾焦點，就必須通過徹底轉變政府職能和深入推行行政體制改革與依法行政，來建立名副其實的“有限政府”。為此，首先應實行政府對社會微觀領域進行管理的行政權力的弱化和對宏觀行政管理權力的強化之同步。政府應該退出那些不該管、管不了、也管不好的領域和事情，集中精力履行好“經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務”的職能。對于社會的經濟活動，政府所著重應該做的，是根據經濟規律和人們相互之間經濟交往的特點，制定出能夠得到普遍遵守的規則，并監督檢查規則得到實際遵守的情況，同時依據規則對有關爭議作出裁決，從而消除不穩定因素，起到對秩序的修復作用。進而，隨著政府對社會微觀領域進行管理的行政權力的弱化，一方面，必須實行行政權力向社會的轉移，或者說將傳統行政機關的一部分職能轉移或交還給社會（中介組織等非政府組織）來行使，以增強社會組織和社會成員的主體意識，進一步培養社會的自治能力，充分地調動社會公眾參與管理經濟、政治和社會事務的積極性和創造性。這乃是實行民主政治和行政民主的重要之舉，并在人力、物力、財力上都有利于減輕政府的負擔。（在現有的體制框架內，則可以通過加強法律授權以及政府委托一定的社會組織由其履行部分行政職能的方式來逐步推進行政權力的社會化進程。）另一方面，優化政府內部體制及機制，通過深化行政體制改革，進一步轉變政府職能，精簡機構，加強行使宏觀調控及綜合職能的機構，并處理好必要的中央集權和適當的地方分權的關系，建立起行政權高效、廉潔的運行機制。這是政治體制改革的必要組成部分。

2.從管制型行政轉向服務型行政在計劃經濟條件下，政府是計劃的制定者和計劃執行的監督者，政府通過計劃對企業的經濟行為進行管制和調控。由于“計劃性”內含的集中統一性也滲透

于其他社會領域，因此，政府總的來說管制的行為多，服務的行為少，管制理念自然就占據支配地位。行政理念基本上是：“行政就是管理，管理就是管、卡、壓”。市場經濟的建立，使得政府無須像以往那樣對整個社會生活進行全面的管理和控制。政企、政社的分離使得各社會行為主體獲得了社會活動的自主性，政府除了為維持社會秩序起見進行必要的管制之外，主要履行的是社會服務職能?，F代行政理念應當是：“行政不僅僅是管理，而管理就是服務”。圍繞從管制型行政轉向服務型行政這一中心，還必須實現以下一系列轉變：

首先，在行政理念上實現由權威行政向民主行政、從人治行政向法治行政、從任意行政向規范行政、從經驗行政向科學行政或理性行政、從消極行政向積極行政、從干預行政向給付行政等等的轉變，并注意行政管理的可持續發展，樹立生態行政觀。

進而，在行政權宗旨、行政目標、行政手段和行政方式上也要實行一系列深刻轉變。諸如：在行政立法和執法上都要從重視行政主體的職權和相對人的義務，轉向重視行政主體的責任（包括其程序義務）和相對人的權利；應當明確，對相對人權益的保護不是行政主體的恩賜和施舍，而是其必盡義務和職責。應當弱化行政權及行政行為的命令性、強制性色彩，強化其指導性、引導性和服務性的色彩和功能；從而將傳統公共管理的主體中心主義轉化為客體中心主義和服務中心主義；并通過深化依法行政，確立行政法就是“管理管理者的法”、“規制管理者行為的法”、“對管理者行為進行監督的法”的法治行政觀念。

（二）牢固樹立權力制衡的理念，關注行政控權機制和價值的新發展權力制衡或分權制衡是憲法的一項基本原則，它是人們為優化權力配置所必須共同遵守的一個客觀法則，凝聚著人類憲政文明的普遍經驗和智慧。它不僅具有防止由于權力過于集中、不受到約束而易導致專制的消極意義，而且有優化權力結構、合理配置權力，并保證政府權力只能在憲法和法律范圍內有效行使和運行，使之不致違法、越權、失職的積極意義。權力制衡的完整涵義既包括橫向度的立法、行政、司法權等不同系列權力的合理配置和相互制衡，又應包括縱向度的中央與地方等不同層次的權力的合理配置和相互制衡。因此，作為一項憲政原則，它有著豐富而深刻的內涵。如果把“權力制衡”的“權力”的外延擴展到政治權力乃至社會權力，那么它適用的范圍更加廣泛。事實上，現在在一些國家它已延伸至政黨關系之間，成為調整黨派關系的一種手段。在我國則還可以延伸至調整諸如公、檢、法之間，以及黨、政之間，乃至政、企之間的關系等等。權力制衡也即權力自律或自我制約，所以說“憲政把自我制約的概念首先適用于政府，然后適用于它在任何地方可能發現的重大權力機構”[4]（P107）。

而且權力制衡的所謂“制衡”，不僅指“制約”和“限制”，還包涵有“協調”和“衡平”的價值功能。即通過權力制衡或分權制衡來達到國家權力的“協調”和“衡平”。所以如果說，孟德斯鳩為完善近代資產階級立憲主義而提出的“三權分立”原則所強調的是不同系列的國家權力的相互制約和限制的話，那么特別是到了現代社會，分權制衡原則已成為調整資產階級內部矛盾和協調國家機關內部關系的重要手段，即在對國家權力進行制約和限制的同時，還發揮著一定的協調和衡平的作用和功能。

正因為權力制衡具有的豐富而深刻內涵，使它成為人類憲政文化的寶貴精神財富，體現著人類憲政文明的普遍智慧和經驗之間結晶，乃至已是無論資本主義憲政還是社會主義憲政都普遍認同的一項重要原則。我國實行的人民代表大會制度基礎上的“一府兩院”憲政體制，雖然本質上不同于西方國家的三權分立，而且強調分工與合作；但是經由人民代表大會產生、并對她負責、受她監督的“一府兩院”同人民代表大會所分享的立法權、行政權、司法權之間，事實上從某種程度上也體現著權力制衡的精神和原則。否則，如果象巴黎公社那樣實行徹底的“議行合一”，就沒有必要再產生“一府兩院”，并分享立法權、行政權及司法權了。實際上可以認為，我國的人民代表大會制度正是吸收人類憲政文明的普遍智慧和經驗而構建的社會主義憲制的結果，是對巴黎公社制和早期蘇維埃制這類尚不成熟的社會主義政制的揚棄和發展的成果。

因此，我們應該理直氣壯地牢固樹立起權力制衡的憲政理念，以發展和完善我國包括行政控權機制在內的整個權力制衡機制和體制，推進中國特色的社會主義憲政建設。為此，應注意以下重要問題：1.行政控權機制應從偏重對具體行政行為的監控進展到對具體行政行為的監控與對抽象行政行為的監控并重；從偏重司法審查到司法審查與行政程序并重，而且不應只注意具體行政行為的程序法制建設問題，還應注意抽象行政行為的程序法制建設問題。因此，應該把對抽象行政行為的司法審查以及象立法聽證（包含行政立法聽證）這類抽象行為的程序法制建設問題提上重要日程。2.圍繞行政控權的價值模式的選擇，應注意使制約機制和激勵機制相結合，控權與授權相結合，公平、公與效率、效益相結合。應在對行政權進行嚴密監控的前提下，注意調動和發揮行政主體的職務積極性，維護行政主體自身的合法權益，使其自覺地接受監控。應在充分授權的同時進行充分的監控，從而使行政主體依法充分地行使其職權，盡職盡責，提高行政效率，又有效地防止其濫用權力，忠誠地為人民服務。

（三）加強吏治，反腐倡廉，健全監督體制和機制我們認為，應該按照以下“七字方針”①來加強和完善我國的監督體制和體系建設。一是“高”，即提高監督機關的地位，其地位必須高于被監督者，尤其是監察、紀檢等專司監督職能的部門的地位要提高，以克服因同級轄屬導致監督無力的缺陷，改變監督機關“位低、權微、手段軟”而不能實施有效監督的狀況。因此，行政監察法中規定的“平級監督平級”的條款；行政訴訟法中規定的級別低的人民法院審理級別高的行政機關為被告的行政案件的條款，實際上都很難發揮監督作用，應修改。二是“大”，即憲法、法律應賦予其更大的權力和具備更強有力的手段，以改變監督機關“位低、權微、手段軟”而不能實施有效監督的狀況。三是“?！?，即監督者應專司監督之職，不應兼司他職。各級人大都有監督政府的權力，可是都沒有設立專門的監督機構，應在縣級以上各級人大設立監督委員會。四是“獨”，即監督者的獨立性要強，依法獨立行使監督權，實行垂直領導體制，人、財、物方面不能受制于被監督者。五是“合”，即在社會主義國家，黨和政府的監督機構（如紀檢和監察）合署辦公，對此不能斥為“黨政不分”；黨政不分是指黨委不要去代替政府事務的管理，監督權不能僅作為政府的事務來看待?！昂稀钡囊馑歼€應包含各種監督，以執政黨的監督為“龍頭”，擰成“一股繩”，形成強力。六是“聯”，即健全黨和國家各方面監督的聯席會議和聯系制度，并通過統籌協調、溝通協作，使分散的監督形成有機的整體，發揮系統優勢以形成監督合力，形成嚴密的監督網絡。七是“保”，即對行使監督權的人員應有強有力的保障，包括人身、住宅、財產安全等保障，以消除其后顧之憂。此外，還建議應建立統一、完整、獨立、強有力的國家廉政機構，其名稱可以叫作國家廉政委員會。對中央和地方立法、司法和行政部門的所有國家工作人員，國有企業、事業單位的管理人員（混合企業中

國有股份的代表）貪污、賄賂、濫用職權、以權謀私等一切基于職務的違法犯罪行為行使立案偵察、逮捕和追訴權。國家廉政機構依法獨立行使職權，不受其它國家機關、政黨和團體的干涉。并制定國家廉政委員會法，重點內容是確立國家廉政機構的獨立地位、規定國家廉政機構的組織結構、權限范圍以及工作程序等。以作為國家廉政機構的組織法和運作的基本法。·36·①此“七字方針”為西南政法大學王連昌教授所提出并為王學輝副教授在有關文章中作過闡述，這里作了些充實和補充，特此說明并于致謝

三、加強依法行政，促進中國特色社會主義憲政建設

中國特色社會主義憲政建設的內容非常豐富，范圍極其廣泛。從廣義上講，我國行之有效的基本政治制度和憲法制度的健全、發展和完善，都屬于中國特色社會主義憲政建設的內涵和外延。黨的十六大報告所提出的建設社會主義政治文明的系列決策，實際上都是中國特色社會主義憲政建設的重要內容和應遵循的正確原則。

中國特色社會主義憲政建設的一個核心問題就是處理好黨、法及黨、政之間的關系。黨必須在憲法和法律的范圍內活動，任何黨的組織和個人都不允許有超越憲法和法律之外的特權，不允許以權代法、以權壓法、以黨代政。共產黨的領導方式和執政方式必須堅持依法領導、依法執政、執政為民，而且改革和完善黨的領導方式和執政方式的主要內容和途徑就是要善于運用法律的手段和方式來依法領導、依法執政，并加強執政黨自身的建設，不斷提高其依法執政能力和水平。

促進中國特色社會主義憲政建設的一個重要方面，就是進一步加強依法行政，在依法行政和憲政建設的結合點上著力。這就有以下幾個重要方面：

（一）建構誠信政府，強化人民政府為人民服務的根本責任

建構誠信政府是我國優良的文化傳統和現代法治精神結合的產物，是依法治國與以德治國方略相結合的必然結果，也是為確保市場經濟良性運行的必然要求。法治政府也是責任政府和誠信政府，首先必須是誠信政府，一個不守誠信、出爾反爾的政府不可能是一個負責任的政府，更不可能是法治政府。法治政府就應該重視相對人的參與權、知情權、信息權以及政府的信息義務，實行政務公開，為公眾提供所需要的真實而充足的信息，增加行政行為的透明度，是政府本身應盡的責任。建立誠信政府、保護公民的信賴利益是法治政府的必然要求，根據現代法治精神的要求，政府不守信，就應該有相應的制度約束，承擔不守信的后果。中國政府入世后的承諾，如果有違背，將會受到世貿組織的制裁。政府對管理相對人的承諾不兌現，法令、政策不公開，也應有承擔相應的后果。誠信政府至少包括以下要素：（1）誠信政府的宗旨是為民眾服務，以民為本。政府的設立不是管理民眾，而是服務于民眾的工具。一個專制的政府不屬于誠信政府，也不可能成為誠信政府。（2）誠信政府是決策民主、科學的政府。決策民主，就要求尊重民意、反映民智，充分發揮社會決策的作用；決策科學，就要求從實際出發，反映事物發展的規律。同時，要保證政策法規的穩定性，不能朝令夕改，言出即法。（3）誠信政府是政令暢通、法威至上的政府。政府行政行為嚴格照章辦事，不存在法外權。公務人員亂罰款、亂收費等徇私枉法現象不復存在。（4）誠信政府是陽光政府。政府行為公開、公正、公平才能保證誠信的兌現，民眾才能掌握必要的情報來測試政府的誠信度。（5）誠信政府是責任政府。在現代民主法治社會，沒有政府責任，行政權的行使就沒有制約，公民權的行使就沒有保障，違法行政就不可能受到追究，依法行政就不可能推進。建立了責任政府，誠信政府才有實現的保障。政府誠信貫穿于政府與公眾的整個互動關系之中，是政府履行職能、從事行政管理、提供公共服務的基本要求。作為一個誠信政府，要取信于民，必須體現權責一致、言行一致、前后一致，內外一致等職能特征和要求。特別要求廉潔高效，保持“平民政府”、“公仆政府”的形象。政府及其工作人員必須盡職盡責、廉潔奉公，真誠地為人民服務，當好人民的公仆。而不能以管理者自居高高在上，更不能假公濟私甚至損公肥私、貪污腐敗。而且對自己所服務的對象無論其親疏貴賤都以誠相待、平等相待，才能增強人民群眾的信任感。構建誠信政府，促進社會信用體系建設是一項復雜工程，其重要前提和對策思路是建立在依法行政基礎上的制度創新，可以從以下幾個方面入手進行：（1）深化改革行政管理體制，突破影響誠信政府建立的體制性障礙，按照發展市場經濟的內在要求，進一步轉變政府職能，堅決實現政企分開。（2）建立科學、民主的決策機制，以能尊重民意、反映民智、聽取人民群眾的呼聲，反映事物發展的客觀規律。（3）堅持并努力健全行政公開及政務公開制度，增加政府工作的透明度，加快行政信息化建設，保證政府信息傳遞渠道的暢通，加強行政信用監督。（4）建立和健全行政執法責任制和評議考核制，這是規范行政執法行為，強化行政執法監督，推進依法行政的重要措施和制度，極有利于促進和保證政府誠信和建立誠信政府。（5）加強政府信用評估制度建設，包括政府自身信用評估和社會對政府信用的評估，促進社會中介組織信用評估行業的發展，還可考慮建立和發展民意測驗機構。（6）加強和健全對政府失信的救濟制度和機制，以加大其失信成本，嚴格對失信行為的責任追究。從而一方面使人民群眾有充分的救濟渠道和機會，另一方面使政府能夠在有錯必究、究必追責中樹立政府威信。（7）努力提高公務員的道德修養，建立以“誠信”為核心的符合現代政府管理需要的政務職業道德規范，使之注重其“政德”、“官德”操守，樹立新型的權力觀，增強公仆意識和忠誠為人民服務的觀念，建設恪守誠信的、高素質的公務員隊伍。

（二）建立和健全對抽象行政行為的司法審查制度，努力推進我國違憲審查制度和機制的建設，嚴格地實行依法行政

對抽象行政行為進行司法審查實質上是通過司法權的行使達到對行政權的控制，進而保障公民的合法權益。這一重要制度是人民主權原則、現代分權理論及法治原則相結合的憲政理念的體現，也是世界各憲政國家的經驗總結，更是現實社會的客觀要求。它不僅是維護法制統一，制止立法和抽象行政行為中的地方保護主義和部門利益保護主義的需要，以及是加入WTO新形勢下履行中國政府鄭重承諾的需要，也是加強憲法的實施和適用，建立和健全我國的違憲審查制度的需要。司法審查的本意就包括對法律法規的合憲性審查，才能發揮其制衡立法權及行政權的重要功能。因此，我們可以以建立和健全對抽象行政行為的司法審查制度為切入點和突破口，來努力推進我國違憲審查制度和機制的建設。特別是它還是嚴格實行依法行政的需要。依法行政原則不僅是對行政機關的具體行政行為的要求，同時也要求行政機關的抽象行政行為必須合法。因為抽象行政行為涉及面廣，影響力大，往往是作出具體行政行為的依據，通過對其進行司法審查，確保所依之法的合法性，是理所當然的事情。不難想象，如果抽象行政行為違法，依據它所作出的具體行政行為也不可能合法。如果不允許法院在行政訴訟中先對這種不合法情況進行審查，強制要求法院不論對錯，一律采用其作為衡量具體行政行為合法與否的標準，則要糾正具體行政行為的不合法、維護行政相對人的合法權益無異于緣木求魚。而且由于抽象

行政行為針對的是普遍的人和事，并可以反復進行，違法的抽象行政行為給公民的合法權益造成的侵害，較之于針對特定的人和事的具體行政行為所造成的侵害甚至更嚴重、更難以防范。因此通過其他渠道（目前對受到抽象行政行為侵害的公民和其他社會組織只能尋求立法機關的備案、審查制度和行政機關的行政復議制度的保護，而這些制度亦尚不完善）尚不能獲得有效救濟時，那么尋求司法救濟和保護就是一種必然。

（三）全面加強行政程序法制建設，促進國家權力的規范化運行進程

當代特別是進入21世紀，行政控權機制的變遷已從偏重司法審查進展到了司法審查與行政程序并重的時期。因為行政程序的基本價值功能就是通過強調行政主體的程序義務及相對人的程序權利來堅持和昭示公開、公正、公平的價值原則，以制約和控制行政權合法行使，維護和保障公民、法人及其他組織的合法權益，同時也矯正和彌補了行政法律關系中行政主體和相對方之間地位的不對等?？傊姓绦蛴兄喾矫娴摹⒅档贸浞职l揮和大力開掘的重要價值和功能，正因為如此，行政程序法越來越受到我國學界和立法機關的重視，想來它的正式出臺已為期不遠。但是我們不應只注意具體行政行為的程序法制建設問題，還應注意抽象行政行為的程序法制建設問題。為此筆者呼吁應該把立法聽證等抽象行為的程序法制建設問題提上重要日程。隨著依法治國、健全市場經濟體制和加入WTO后法治環境面臨的挑戰，對立法質量的要求越來越高。而提高立法質量的根本途徑是發揚民主，使人民群眾有切實可行的渠道充分表達他們的意愿，實現對立法的積極參與。立法聽證制度就是推進立法程序民主化、科學化，以利于提高立法質量的重要方式和途徑；但是立法聽證在我國還缺乏制度化的構建和創設，這一制度在我國尚處于初創時期，各方面都還不成熟和完善，急待加強、加速其建設。立法聽證，是立法程序民主化、科學化的核心內容，其本質含義在于通過公眾參與立法來達到監督立法活動，因此立法聽證具有在立法工作中堅持實事求是，保證法律的公正性以及保障公眾能平等有效地參與立法從而達到監督立法活動的目的，并能使民眾在其中接受到法制宣傳和教育之重要功能。立法聽證作為一種程序性制度有其階段性、準司法性、法定性、職權性以及普遍適用性（既指普遍適用于法律、法規等的制定，又指通過立法聽證所制定之法不指對特定的人和事，而是指對法律所要規范的所有的人的行為和事件，因此從這個意義上說，立法聽證比司法聽證和行政聽證其影響更大、其作用和意義更為重要）的特點。立法聽證的基本原則應包括公開原則、公正原則、職能分離原則（指調查、聽證和裁決分別由不同的機構、組織或人員來實施）、案卷排他性原則（指行政機關按照正式聽證程序作出的決定只能以案卷為根據，不能在案卷以外，以當事人未知悉和未論證的事實為根據）。關于立法聽證程序的種類，依據一定的標準，大體可分為：正式聽證（是指有權機關在制定法規時，舉行正式的聽證會，使當事人得以提出證據、質證、詢問證人，有權機關基于聽證記錄做出決定的程序）和非正式聽證（是指有權機關在制定法規時，只須給予當事人口頭或書面陳述意見的機會，以供有權機關參考，有權機關無須基于記錄做出決定的程序）。而正式的聽證會的召開可以分為兩種情況：法定聽證和決議聽證。所謂法定聽證是指如果提出聽證的人數達到法定人數要求時或者法律對某些議案有明確的聽證要求時，有權機關就必須舉行聽證。所謂決議聽證是指有權機關對某些法案有權通過決議方式來決定是否需要舉行聽證。

（四）積極發展非政府組織并加強其法律規制，增強市民社會的自治能力

中國對非政府組織的關注，是與近些年來發展市場經濟，轉變政府職能，出現了國家權力（特別是行政權力）的社會化趨勢，要求將傳統由行政機關行使的一些職能（管理、監督、服務、協調等）轉化為（實際是交還給）有關社會組織（如中介組織等非政府組織）來行使，以更好地服務于市場主體，培育和發展市民社會的自治能力同步的。關于非政府組織，一般認為是指除開政府組織即所謂“第一部門”或政治部門以及營利組織即所謂“第二部門”或經濟部門之外的社會組織，即所謂“第三部門”；或者說是處于國家機關與企業之間或政府與市場之間的那些社會組織。其組織形式和活動范圍非常寬泛，但又須受到相關法律和規章的制約。按照我們的初步理解，中國的非政府組織除了中介組織之外，還包括事業單位、社會團體、民辦非企業單位以及基層群眾自治組織（村民委員會、居民委員會）等社會組織。當前，非政府組織在中國的經濟和社會生活中的作用和地位，越來越顯得重要和突出。其數量和種類都有了很大的擴展。它是深化經濟和政治體制改革，發展市場經濟、民主政治，實行“小政府、大社會”的必然要求；也是社會組織程度提高、自治能力增強，需要實行政治國家和市民社會二元分離，以進一步增強人民群眾的主人翁地位和作用的客觀反映。但是由于非政府組織在中國是一個新的概念，涉及到許多新的社會組織形式、活動方式和法律問題；而且人們對它的認識頗不清楚、明晰，學界對它的理解也頗不一致，甚至多所歧見。因此，我國對非政府組織及其法律問題的研究十分欠缺，實際尚處于起步階段。在實際生活中許多非政府組織其組織和活動都極不規范，更遠沒有作到制度化、法律化，甚至在一定領域和程度上處于混亂、無序的狀態。其存在的問題主要表現在：（1）布局不合理，發展不平衡，以至目前一些非政府組織呈現“亂辦、亂管、亂執業”的混亂局面。（2）體制不順，地區、部門、行業分割比較嚴重；非政府組織難以協調運作，競爭機制扭曲。（3）定位不準，官辦或半官辦色彩濃，容易導致政、社不分或以政代社，使非政府組織失去獨立性、公正性。（4）特別是法制建設滯后，規章制度不完善，自律機制不健全。具體說來，一是法律體系不完備，直接以非政府組織為規范對象的法律、法規、規章不多，還未形成體系。多數非政府組織游離于國家法律之外，靠部門政策來約束。二是已有的這些法律規定也比較原則、籠統，權利權益不夠明確具體，責任難以落實，公正執法難以保證，而且實踐中出現了諸多不適應的地方，均影響了非政府組織的健康發展，需要不斷修改和完善。三是執法和法律適用問題更多，特別是法律監督和救濟機制和渠道不暢，加之由于部門利益法制化，更影響、障礙了非政府組織向規范、健康的方向發展。四是法制建設滯后還表現在許多非政府組織的規章制度不完善，自律機制不健全，也導致其法律責任和經濟責任不明確，影響了非政府組織的順利發展。而且，非政府組織的法律地位、法律關系和法律行為等都具有復雜性、多重性，既有民事法律關系，又有行政法律關系；正因此，非政府組織適用的法律規則跨部門，既有私法也有公法。因此，就必將導致其監督和救濟的途徑和方式也會各有不同，例如僅就司法救濟而言，既可以適用民事訴訟，也可以適用行政訴訟。更增加了對非政府組織的管理及其發展的繁難性。

因此，發展我國的非政府組織并加強其法律規制，乃是十分復雜艱難而又意義重大的事業。目前應采取的系列措施就包括諸如：（1）加強和改善對非政府組織的依法管理，理順登記管理機關、業務主管部門、非政府組織三者之間的關系。（2）落實和加強對非政府組織行為（包括具體行為和抽象行為）的法律規制，使其嚴格在法律規定的范圍內活動

。包括非政府組織無論其創立、變更、終止，或是運行、活動和履行其各項職能，以及制定和貫徹執行其內部規章等，都必須依據法律的規定和法定的程序進行。（3）強化非政府組織的自律機制，包括強化其行業自律以及非政府組織的內部自律。（4）落實和加強對非政府組織的法律監督和救濟。從而一方面，切實保障其正當權利和合法權益及其獨立的法律地位，以促使和激勵其充分發揮在本行業、本領域內的積極作用；另一方面，又要防止和救治因非政府組織的行為違法而給公民和社會造成的損害。從而努力把非政府組織納入法制的軌道內運行。

還應注意對非政府組織發展中的重要問題的研究和實施。諸如：（1）注重總體規劃，建立建全非政府組織發展體系。要在對現有非政府組織進行清理、整頓的基礎上，依照國家經濟和社會發展總體發展規劃和目標，構建布局合理、功能齊全、適合我國國情、又符合國際慣例的非政府組織發展體系。（2）理順體制，深化改革，逐步建立和完善適應我國經濟和社會發展需要，符合非政府組織自身發展規律、充滿生機與活力的非政府組織管理體制和運行機制。要通過認真實行政（府）企（業）分開、政（府）事（業）分開和政（府）社（會）分開，使非政府組織與掛靠單位在人員、財務、業務、名稱等方面徹底脫鉤，割斷它與政府千絲萬縷的附屬關系，增強其獨立性、公正性。并應堅持合理配置社會資源，精簡、效能以及分類改革、分類管理等原則對非政府組織進行改革。其中有些非政府組織如社會中介組織，還可設立合伙制或有限責任制，乃至設立董事會、監事會等機構，以真正建立、健全與社會主義市場經濟相適應的中介機構管理體制和運行機制。（3）加快立法，逐步建立和完善非政府組織的法律、法規體系。包括制定《中華人民共和國社會中介組織法》以及《社團法》、《行業協會法》、《商會法》、《經紀人法》及其配套的法律、法規，以逐步形成不同類別、不同層次且成龍配套的關于非政府組織的法律、法規體系。（4）適應加入WTO新形勢的要求，探尋我國非政府組織發展中的新的法律問題。眾所周知，加入WTO首先是對我國政府行為和法律制度提出了挑戰，特別是對我國行政法制建設提出了許多新課題：一方面，必然要求加強我國行政法的國際化趨勢，即促使我國相關的行政法律制度及規范的國際接軌，其中包括必須加強涉外行政法及涉外行政訴訟制度的建設。另一方面，又必然進一步強化行政權的社會化趨勢，從而要求豐富和拓展公共行政的內涵和外延，使除了政府之外的社會組織的行政管理及行政法問題成為重要課題，這樣政府和非政府組織都共同成為公共行政的主體，從而完成行政權從“社會行政到國家行政再到高級階段的社會行政”[5]（P28-34）之否定之否定過程。這一切都會進一步增強非政府組織在中國的經濟和社會生活中的重要作用和地位。而且必然會使非政府組織面臨許多新的法律問題。例如，由于一些非政府組織（特別是中介組織）行使了傳統由行政機關行使的一些職能（管理、監督、服務、協調等），那么他們不僅會成為行政訴訟的對象，而且當其在參與具有涉外因素的經貿活動中發生了糾紛，還可能成為涉外行政訴訟的對象。在這種情況下，其法律依據如何提供，相關的管轄、程序和效力問題如何解決？再有，非政府組織的業內規章制度及其他規范件文件能否納入司法審查的范圍？如果能，其法律依據何在，相關的管轄、程序和效力問題又如何解決？如此等等。

參考文獻：

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