公務員立法及公務員法律體系論文

導語：公務員立法及公務員法律體系論文一文來源于網友上傳，不代表本站觀點，若需要原創文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

[摘要]制定的公務員法必須確定公務員的范圍，在我國應當將公務員分為政務類、業務類、政黨類和企事業單位類，這是構建公務員法基本架構的基礎。本文回答了中國公務員立法過程中急需解決的理論和現實的重大問題。

[關鍵詞]公務員，立法，體系

中國正在制定的公務員法將成為國家法律體系的一部分，值此就必須研究公務員的概念，公務員法調整的范圍以及公務員法的基本架構、公務員法的體系等，確定公務員的范圍以進一步構建公務員法和完整的公務員法律體系，應當根據國家的法治現狀，認真了解西方國家的公務員法律制度的成敗得失，回答中國公務員立法過程中急需解決的理論和現實問題。

形成于十九世紀中葉的公務員制度是作為政府公共行政管理的一種基本制度，也與國家政治制度密切相關，目前世界約有六十多個國家和地區實行公務員制度。

在當今中國總結公務員暫行條例實施十多年來的經驗，將其上升為法律的討論中，國家公務員的概念及公務員法的調整范圍必然首先被提出來討論的問題。

一、中國公務員的法律地位與公務員法調整的應然范圍

在中國公務員依現行法律法規的規定是指國家行政機關中由人民代表機關選舉或決定或由行政機關任命擔任行政職務，行使國家行政權，執行國家行政公務的任現職除工勤人員以外的人員。行政機關與公務員的法律關系不是經雙方當事人協商形成的，而是“法定”的。脫離這種關系的公務員是不存在的。這種關系基于兩種事實而發生：（1）某公民按法律程序進入了國家公務員的隊伍，在一定行政機關中擔任了職務，從而享有并行使職權；（2）非公務員公民經有權機關授權而產生了職權，并依法行使該職權。行政機關與公務員的關系一經構成，便發生以下內容：行政機關的職權、職責、權限和優先權一概溯及公務員；公務員在分享行政機關職權、優先權和分擔行政機關的職責、權限時，行政機關有權對分享和分擔物進行“再分配”；公務員實施行政管理活動，在形式上必須以行政機關的名義，在實質上必須按行政機關的意志進行；公務員在這種形式和實質條件下所作的行為，所引起的法律后果由行政機關承受；行政機關對公務員的過錯行為承擔責任；行政機關有權要求公務員以自己的名義和按自己的意志活動。

國家公務員與個人或組織的關系是基于行政機關與公務員的關系而發生的。此種關系是單方形成的，與個人、組織的意志無關。公務員與個人、組織的關系表現為下列方面：公務員有權以行政機關的名義對個人、組織實施管理，并依采用各種強制手段；公務員有義務履行職責，保護個人、組織的合法權益，接受個人、組織的監督；個人、組織有服從和協助公務員所實施的國家行政管理活動的義務；同時享有建議、批評、控告、申訴、復議和訴訟的權利。

世界各國的公務員及公務員法調整的范圍是不盡相同的，縱觀世界各國公務員法所確定的范圍，其中將公務員限制在最小范圍的國家中公務員僅指中央政府系統中非選舉產生和非政治任命的事務官，不包括由選舉或政治任命產生的內閣成員及各部政務次官、政治秘書等政務官。另一些國家公務員的范圍中央政府中所有公職人員包括政務官和事務官。還有些國家公務員的范圍是指中央和地方政府機關的公職人員、國會除議員的工作人員、法官、檢察官、國有企業和事業單位的工作人員。

日本在中央包括中央政府機關和國營企事業單位的官員或職員稱為國家公務員，地方政府機關或國營企事業單位的官員或職員稱為地方公務員，國家公務員和地方公務員又分為特別職和一般職，特別職是選舉產生或須經國會表決任職的公務員，一般職公務員在日本又稱為“文官”是由《日本國家公務員法》和《日本地方公務員法》調整的除特別職公務員以外的所有公務員，范圍廣泛包括事務次官、局長甚至為次長、局長開車司機、國立大學的校長、教授、事務員。[1]

巴基斯坦公務員包括外交事物類、財會類、海關和貨物稅收類、稅收類、軍事領地和營地管理類、郵政類、電報工程類、中央工程類、情報類、貿易類、中央秘書類、一般行政備用官員類、經濟聯營類。[2]

新加坡將公務員分為行政管理類、專業類和部門三類。行政管理類包括直接參與部長制定政策的人，專業類公務員包括醫生、教師、工程師和律師，部門類公務員主要是移民局的官員、警察、監獄官和消防人員。[3]

泰國公務員包括行政部門的官員、司法官員、立法官員以及國有事業單位的工作人員。行政機關公務員、法官、檢察員、大學公務員、教師、政務類官員、曼谷特區公務員、國會公務員、省級行政部門公務員、自治區公務員、警察。[4]

法國公務員包括中央政府、地方政府及其所屬的公共事業機構（如學校、醫院等）公務員在概念上分為國家公務員、地方公務員和醫護公務員。在法國雖然公務員的范圍比較寬泛，但不是所有公務員都適用公務員法。不適用公務員法的公務員包括議會工作人員、法官、軍事人員，適用公務員法的公務員包括中央政府和地方政府機關各部門從事行政管理事務的常任工作人員、外交人員、教師、醫務人員。[5]

德國公務員包括政府官員、醫護人員、士兵、教師、清潔工、大學教授、公共游泳館館長、法官和火車司機、國營企業的領導人等。聯邦行政法院認為，凡是在聯邦、州、鄉以及受國家監督的團體、研究所、和基金會從事公務活動的人員都屬于公務員范圍。（如果一個公司是股份公司其董事長就不是公務員，如果一個公司是國營公司其董事長就屬公務員）。[6]

瑞典的公務員包括中央、省、市三級政府官員外，還包括軍隊、警察、以及鐵路、教育、衛生保健、社會福利等國營系統的雇員。[7]

加拿大的公務員包括聯邦政府公務機構的工作人員和地方的公務員，并且分別管理。在聯邦雇員中國防軍事人員、非財政委員會管理的公司和獨立機構的員工皇家騎警和穿制服的人員、國營企業的員工不屬公務員。具體包括各部以及政府機構，中央機構及內閣和委員會的監督或執行機構，服務性的部（如服務部、公共工程部）制定規章的機構。[8]既包括管理人員又包括體力工人。還包括有些部屬培訓機構的管理人員和教師。

美國的公務員包括美國聯邦行政機構中執行公務的人員，不包括國會的雇員和法官及法院的雇員。[9]

澳大利亞的公務員包括在聯邦、州和自治地區政府部門以及海外機構中受雇的工作人員還可分為科學技術人員、高級管理人員、醫護人員、園藝人員、消防人員、工程技術人員、行政管理人員、律師、勞工。[10]

加拿大和大利亞的公務員的范圍遠遠大于美國公務員范圍。美國行政機關中有些職位具有政策決定權力應具有較大的支配力以及其他一些例外情況，因而不受公務員法律限制。[11]

亞洲國家的公務員的范圍一般都比較寬泛，其中以泰國為最包括行政部門的官員、司法官員、立法官員以及國有事業單位的工作人員。但是屬公務員法調整動只是中央一級的公務員和王室特殊類公務員，甚至不包

括省級行政部門公務員和自治區公務員。日本公務員的范圍廣泛甚至包括為次長、局長開車司機，但由《日本國家公務員法》和《日本地方公務員法》調整的除特別職公務員以外的所有公務員，而不調整特別職的公務員。他們的共同之處就是公務員法調整的范圍是業務類公務員且一般包括國營企事業單位的工作人員（泰國還包括政務類公務員）。

歐洲多數國家公務員包括中央政府、地方政府及其所屬的公共企事業機構的工作人員，只是法國還包括議會工作人員和法官和軍官，但不是所有公務員都適用公務員法，不適用公務員法的公務員包括議會工作人員、法官、軍事人員。他們的共同特點是公務員法適用于中央政府和地方政府機關各部門從事行政管理事務的常任工作人員、外交人員、教師、醫務人員。而不僅是行政機關的公務員。

根據中國現行的《國家公務員暫行條例》的規定，國家公務員應概括為國家依法定方式任用的代表國家從事社會公共事務的管理，行使行政職權，在中央和地方各級國家行政機關中履行國家公務的人員，不包括各級國家行政機關中的工勤人員。所謂“法定方式”，是指憲法、組織法、國家公務員法和其他有關法律規定的方式。中國現行法律規定國家公務員任用的主要方式有選任、考任、聘任、調任四種方式。所謂“法定程序”，是指憲法、選舉法、國家公務員法和其他有關公務員任用的法律、法規規定的程序。國家公務員是在中央和地方各級國家行政機關中工作的人員。這就意味著，國家公務員不包括國有企、事業組織的干部，不包括社會團體的工作人員，也不包括立法機關、司法機關的工作人員。[12]國家公務員是指行政機關中依法行使國家行政權、執行國家公務的人員。國家公務員雖然是在國家行政機關中工作的人員，但在國家行政機關中工作的人員不都是國家公務員只有在國家行政機關中依法行使國家行政權，執行國家公務的人員才是國家公務員。國家公務員不包括國家行政機關中的工勤人員。

討論公務員概念和公務員法調整范圍的目的是為了實現對公務員管理的法治化，如何確定公務員的范圍與該國的實際法律生活和社會生活相聯系。那么中國現行的公務員概念應如何改造才能適應依法對公務員管理的需要呢？

公務員是國家依法定方式任用的，在中央和地方各級國家機關和國營企事業單位任職的除依法應當選舉產生或人大常委會任免的人員。

中國公務員立法的現狀是國家已制定了《法官法》、《檢察官法》、《警察法》、《律師法》、《教師法》、《醫師法》、《監察法》以及幾部組織法和選舉法。國務院制定了《國家公務員暫行條例》，人事部制定了與《國家公務員條例》相配套的《暫行規定》和《實施辦法》。各級各類由選舉產生和人大常委會任免的官員（包括：人大代表、人大常委會組成人員、國家主席、國務院總理以及國務院組成人員、最高法院的法官和最高檢察院的檢察官，地方人大和政府的官員、法院的法官和檢察院的檢察官）人民警察、教師、律師都已有法律或法規來調整他們與國家以及他們相互之間的關系。

在目前公務員的范圍里，現行法律規定還有些未調整的領域。例如，在各級人大、法院、檢察院立任職的非經人大選舉或人大常委會任免的人員，這些國家機關工作人員以及政黨和政協的人員應納入公務員法的調整范圍。

國營企事業單位的管理人員與國家之間發生的是行政法律關系，擔任的是國家公職，行政機關對外行使職權履行職責，一般都要通過國家公務員，直接與外部行政相對人發生關系的是國家公務員。他們依法產生后即代表行政機關行使職權、履行職責，行政機關對他們進行管理，激勵他們積極執行公務，防止他們濫用職權，與形成的這種關系即是國家公職關系。國家公職關系的雙方主體分別是國家公務員和國家。但國家的主體地位是由國家公務員所在的行政機關所代表的，因此，與國家公務員直接發生關系，作為公職關系的一方直接主體的是國家公務員所在的行政機關（包括國營企事業單位），而不是國家本身。公務員應當包括國營企事業單位的管理人員。一個確切的公務員法的概念應是調整國家一定范圍公務員與國家發生的行政關系的法律規范系統。世界上多數國家都將國營企事業單位的管理人員作為公務員概念所涵蓋的一部分。中國公務員不包括國營企事業單位的管理人員，而對企事業單位的公務員管理沒有法律依據的狀況亟待改變。

國外通過公務員立法建立起公務員制度主要有三種類型，一是制定公務員法后再制定各種補充法規、條例和實施細則，（瑞士、法國、德國、日本等國）；二是沒有公務員法，只是制定一些單行法規、條例和規定（英國）；三是雖有公務員法，但事過境遷已被許多單行法規所取代（美國）。[13]

確定公務員法的調整范圍應當考慮的主要因素有：一個國家的政黨制度；國家對公務員管理的歷史文化傳統；當代世界對公務員依法管理的潮流；公務員法與現有的法律之間的協調。

在區分政務類公務員和業務類公務員，而且業務類公務員又應包括國營企事業單位的工作人員的前提下。因此我認為我國公務員法是調整一定范圍業務類公務員與國家之間的行政法律關系。在調整內容上應包括：公務員的管理機構、公務員的權利和義務、公務員職位類、公務員的考試和錄用、公務員的考核、公務員的獎勵、公務員的紀律和懲戒、公務員的職務升降、公務員的職務任免、公務員的培訓、公務員的交流、公務員的回避制度、公務員的工資保險福利、公務員的辭職與辭退、公務員的退休等。

另外雖有法律調整但是同類人員或相近人員規定卻不盡相同需要整合。還應注意兩個問題：一是注意公務員法與已有的法律相協調，再對公務員的一般要求上應當平衡國家公務員與立法人員、司法人員的規范，顧及《法官法》、〈檢察官法〉的規定；同時應當平衡國家公務員與已有的單行的公務員法律相協調，顧及《警察法》、〈律師法〉、《教師法》、《醫師法》的規定。

確定一個國家公務員的范圍，應當根據這個國家對公務員管理的法治狀況，依照中國現行法律法規規定的公務員的范圍，中國的立法、司法、黨派、工、青、婦的工作人員以及國營企事業單位（學校、科研院所、醫院等）的工作人員不屬國家公務員。但是中國經過十多年的公務員依法管理的實踐，目前國家公務人員中除了國家行政機關的公務員被明確為國家公務員外，在立法機關、司法機關中從事輔助性或事務性工作的人員和國有企事業機構的管理人員（特別是由國家行政機關任命的人員）尚處于無法可依的狀態。因此，完善對現有的行政機關公務員管理的法律法規，分別制定中國的立法機關、司法機關、黨派以及國營企事業單位的國家公務人員的法律、法規是目前國家公務員立法的基本任務。

對于一個國家而言，公務員法部不應當僅僅是狹義上的一部單行的公務員法典，而應當是對公務員管理的一個法律法規體系，需要強調一個公務員法是一個法律法規乃至規章的集合，我們的任務應當是在公務員管理的基本規則確定后，制定一系列主從有序法律法規，并且關注中央與地方在公務員管理立法的權限的和諧行使。在德國現行的公務員法包括議會通過的32部法律，在我國臺灣地區公務員法律也有《公職人員選舉罷免法》、《公職人員任用法》、《公務員服務

法》、《公務人員保障法》、《公務人員俸給法》、《公務人員退休法》、《公務人員利益沖突回避法》、《公務員懲戒法》、《公務人員考績法》《公務人員利益沖突回避法》、《公務人員撫恤法》等11部之多，且有配套法規270多部。事實上任何一個法治國家都不可能用一部公務員法解決公務員管理中的所有問題。這也凸現了我國公務員立法的艱巨性。

公務員法應當是將國家已有的憲法、國務院組織法、地方組織法、法官法、檢察官法、警察法、監察法等整合的結果，公務員法制定后，與這些法律一起構成公務員管理的法律體系，使公務員的管理法治化。有一種觀點是公務員法是公務員管理的基本法，我們認為是不正確的。在這種觀點的指導下，力圖用公務員法統轄國家公務員的所有領域是作不到的。因為，依現在的草案，各級人大常委會組成人員、法院的院長及法官、檢察院的檢察長及檢察官、政府的首長及組成人員等在錄用、考核、獎懲（如撤職、開除）等方面均無法適用，對上述人只能依組織法律“罷免”。就是說這部“公務員法”意圖統領公務員管理，成為公務員管理的基本法是不現實的。公務員法只能調整目前還沒有法律調整的國家公職人員。

公務員法應當是一個由憲法、國務院組織法、地方組織法、法官法、檢察官法、警察法、監察法、公務員法作為法律層面，以國務院有關公務員管理的行政法規和地方有關公務員管理的地方法規以及國務院部委及地方公務員管理的行政規章一起構成的法律體系。

二、國家公務員的分類

依中國公務員暫行條例之規定，是不區分政務類公務員和業務類公務員上至國務院總理下到鄉、鎮政府的辦事員一律為公務員均由該條例調整。但是，將國家公務員分為政務類公務員和業務類公務員兩大類是世界的通例。政務類公務員通常是指通過選舉或議會任命產生，與相應政黨共進退的政府組成人員以及其他政治性較強的職位的行政人員；業務類公務員通常是指通過競爭考試任職，政治上保持中立，如無重大過錯可在政府中長期任職，并受一般公務員法規調整的公職人員。[14]業務類公務員是通過考任、調任、聘任等方式產生，其任職不受政府換屆的影響。一般公務員通過法定程序也可轉任政府組成人員。在我國，這兩類公務員沒有西方國家政務類公務員與業務類公務員的嚴格界限。在實行現代公務員制度的國家，大多數實行公務員職位分類制度。雖然中國的《國家公務員暫行條例》也規定了職位分類制度：“各級國家行政機關依照國家有關規定，在確定職能、機構、編制的基礎上，進行職位設置，制定職位說明書，確定每個職位的職責和任職資格條件，作為國家公務員的錄用、考核、培訓、晉升的依據。”但并不對公務員作政務類公務員和業務類公務員的劃分。

政務類公務員和業務類公務員在國家中法律地位是不同，因而兩類公務員與國家之間的行政法律關系亦不相同。在針對社會的行政管理法律關系中，政務類公務員代表行政機關，實行首長負責制以所在行政機關的名義行使國家行政權，其行為的結果歸屬于相應行政機關。外部行政管理法律關系是行政機關與作為政相對人的個人、組織發生的關系，而不是國家公務員與相對人發生的關系。與司法機關的關系是在行政政訴訟法律關系中，政務類公務員是作為行政機關的法定代表人與對方當事人和人民法院發生訴訟法律關系。在與人民代表大會的關系上，政務類公務員負有政治責任，其去留由人民代表大會或人大常委會決定任免。國家權力機關可以通過質詢、特別調查等形式對作為政府組成人員的政務類公務員進行監督。對于政務類公務員的任免是根據我國憲法和地方組織法的規定進行的，今后的任務是進一步完善法律的有關規定，更重要的是認真發揚社會主義民主，真正使民主的真正制度得以實施。

業務類公務員可以以公務員的名義作為一方當事人與行政機關發生行政法律關系。行政機關對公務員進行考核、獎懲、晉升、確定工資福利待遇；公務員要求改善工作條件、工資待遇，對考核、獎懲、晉升結果不服，向行政機關提出申訴等，這些行為所引起的行政法律關系都是以業務類公務員為一方當事人，國家行政機關為另一方當事人的內部行政法律關系?；谡疹惞珓諉T和業務類公務員在國家中法律地位的不同，就應當由不同的法律規范來調整。事實上公務員法只能調整業務類公務員，政務類公務員由業已存在的組織法來調整。

在我國還有必要區分國家機關的公務員與企事業單位公務員，時至今日我國在各類國家機關中任職的公務員中立法機關、司法機關從事輔助性或事務性工作的人員尚沒有法律規范外，在各個企事業單位中任職的公務員亦沒有法律規范調整這些人員與國家和社會的關系，無論是企業還是事業單位的國家任命的管理人員均是為國家和社會經營資產或管理事業，這些人員應當是廣義的國家公務員的組成部分，為國家管理企事業單位是重要的國家公務活動，因而這些人員理應為國家公務員，然而目前我國卻沒有法律規范調整這些人員與國家和社會的關系，突出的問題是國有企事業單位的公務活動引發的糾紛不能由人民法院通過司法審查的途徑來裁判，因而必須公務員立法時一并考慮對此類公務員作出規定（考慮到統一立法的難度，也可用單行法律予以規定）。

在區分政務類與業務類公務員、國家機關的公務員與企事業單位公務員的同時，還有必要區分國家機關公務員和政黨公務員，在我國憲政體系下執政黨與參政黨一起集中全國人民的意愿，在中國共產黨和其他各個派以及統一戰線的組織形式各級政治協商會議機關中任職的人員應當視為是特定的“公務員”，因而對這些“公務員”的管理亦應制定法律予以規范，考慮到統一立法的難度，也可用單行法律予以規定。

三、中國公務員法的基本架構

在宏觀把握中國公務員依法管理的現狀，正確定位中國公務員法的調整范圍，以規范公務員管理、保障公務員的合法權益、加強對公務員的監督、提高公務員的綜合素質促進政府依法行政的歷史進程為立法目標。對行政組織的各種工作進行分析、評價、分類，以確定占據某一職位的人應具備的條件和公務員應有的職權職責。建立職位分類制度，以工作為中心的人事管理制度，把千千萬萬復雜的工作職位，按照工作性質、難易程度、責任輕重、所需資格這四個主要因素，劃分若干類別，并劃分為若干等級，以便做到對不同的專業人員有不同的管理方法，做到管理科學化。中國公務員立法的內容應當包括以下要點：

（一）公務員的義務和權利

公務員的義務是指公務員必須作出一定行為或不得作出一定行為的法律約束和責任。公務員在行政法律方面的權利是指作為行政法律關系主體之一的公務員能夠作出一定行政或不作出一定行為的規范。依照現行法規規定，公務員有如下權利和義務：

公務員的義務：遵守憲法、法律和法規；依照國家法律、法規和政策執行公務；密切聯系群眾，傾聽群眾意見，接受群眾監督，努力為人民服務；維護國家的安全、榮譽和利益；忠于職守，勤奮工作，盡職盡現，服從命令；保守國家秘密和工作秘密；公正廉潔，克己奉公；憲法和法律規定的其他義務。當前應當將誠實守信作為公務員的一項基本義務寫進法律，以為誠信社會的營造起到示范作用。

公務員權利：非因法定事由和非經法定程序不被免職、降職、辭退或者行政處分；獲得履行職責所應有的權力；獲工作報酬和享受保險、福利待遇；參加政治理論和業務知識的培訓；對國家行政機關及其領導人員的工作提出批評和建議；提出申訴和控告；依照規定辭職；憲法和法律規定的其他權利。其中應當強調的是獲工作報酬和享受保險的權利是當前較為突出的問題，基層公務員的工資和規定的福利拖欠和保險的程度是法律應當著力解決的問題。

（二）公務員的職位、職級、錄用、考核、培訓

國家應當根據科學的公務員職位分類，設置公務員職位并與國家組織、編制立法（必須指出這方面國家立法同樣是十分薄弱的）相配合，公務員的職位可以分為：國家行政機關公務員職位、國家權力機關公務員職位、國家司法機關公務員職位、政黨類職位、企事業單位公務員職位，如何劃分公務員的職位必須考慮與現行的法官法、檢察官法、警察法、醫師法、教師法等法律相配合。根據國家公務員管理積累的管理經驗，上述公務員的職位又可分為領導職務和非領導職務，設立非領導職務是非常重要的，可以解決因領導職務的數額限制而使得那些具有管理經驗和資歷的公務員獲得相應的職務和社會承認，從而調動公務員的工作積極性。與公務員法相配合的法規應當考慮根據實際情況適當擴大非領導職務職數的比重。

公務員的職級制度的要點是根據公務員的年資和所擔任的職務來確定，長期以來我們比較多的批評論資排輩的年資晉級法，而事實上大多數國家公務員的職級確定的主要因素考慮是年資，這應當引起我們在公務員立法時的重視。當然公務員的工作實績亦是確定公務員職級的重要考量，只是如何在相關的法規在確定能量化的標準是十分困難的。

國家公務員的錄用是十分重要的制度，在我國應當區分擔任主任科員以下非領導職務的國家公務員的錄用和擔任各級各類領導職務的公務員的任用兩個概念，因為無論是前者還是后者都是進入國家公務員隊伍的主要方式。一般情況下主任科員以下非領導職務的國家公務員的錄用堅持公開、平等、競爭、擇優原則，采用考試或嚴格考核的辦法，按照德才兼備的標準擇優錄用。民族自治地方人民政府和各級人民政府民族事務部門錄用國家公務員時，對少數民族報考者應當予以照顧。錄用國家公務員，必須在編制限額內按照所需職位的要求進行。報考國家公務員，應當具備國家規定的資格條件，這些條件包括：年滿18周歲具有政治權利的中國公民（是否一定要有中國公民的身份應當具有靈活性）、遵守憲法和法律、能夠履行職務的身體條件。公務員立法應當考慮將省、市、縣級不同的公務員錄用條件和程序、方式、特殊職位的公務員的錄用辦法的確定權給予省級及其以下公務員管理機構。公務員錄用的管理合理分工應當是：中央國家行政機關國家公務員的錄用考試，由國家公務員管理部門負責組織。地方各級國家行政機關國家公務員的錄用考試，由省級人民政府公務員管理部門負責組織。新錄用的國家公務員，試用期為一年。試用期滿合格的，正式任職；不合格的，不予錄用。至于其他擔任主任科員以上領導職務的國家公務員的任用是通過任命公務員的職務實現的。

國家公務員的考核。國家公務員管理機構按照管理權限，對國家業務類公務員的德（包括廉政）、能、勤、績進行全面考核，重點考核工作實績。對國家公務員的考核，就當堅持客觀公正的原則，實行領導與群眾相結合，平時與定期相結合。國家公務員的考核分為平時考核和年度考核。平時考核作為年度考核的基礎。對于國家政務類公務員的德（包括廉政）、能、勤、績進行定期考核，可以采取任職屆中和屆末考核的形式，結合家庭財產申報和任期內的經濟審計結果給出考核結果。也要針對政黨類、企事業單位類國家公務員的特點進行考核，對于考核的結果考核機構應當以書面形式通知公務員，對于考核結果有爭議者可以有權申訴甚至可以設置向人民法院提起行政訴訟由司法裁判來解決。

公務員的培訓。國家行政機關根據經濟、社會發展的需要，按照職位的要求，有計劃地對國家公務員進行培訓。國家公務員的培訓，貫徹理論聯系實際、學用一致、按需施教，講求實效，著重提高管理能力的原則。國家公務員的培訓分為：對新錄用人員的培訓；一定職級以上的公務員的任職培訓；晉升領導職務的任職培訓；預備擔任領導職務的公務員的培訓等。根據專項工作需要進行的專門業務培訓和在職國家公務員更新知識的培訓。中央和各級黨校、社會主義學院、國家和地方行政學院、各類經濟學院以及其他培訓機構按照有關規定承擔政務類、業務類、政黨類、企事業單位類國家公務員的培訓任務。國家公務員在培訓期間的學習成績和鑒定作為其任職和晉升職務的首要依據。

（三）國家公務員的獎勵、懲戒

國家公務員的獎勵。國家公務員管理機構對在工作中表現突出，有顯著成績和貢獻的以及有其他突出事跡的國家公務員給予獎勵。對國家公務員的獎勵，堅持精神鼓勵與物質鼓勵相結合的原則。國家公務員有下列表現之一的，應當予以獎勵：忠于職守，積極工作，成績顯著的；遵守紀律，廉潔奉公，作風正派，辦事公道，起模范作用的在工作中有發明、創造或者提出合理化建議，為國家取得顯著經濟效益和社會效益的；愛護公共財產，節約國家資財有突出成績的；防止或者挽救事故有功，使國家和人民群眾利益免受或者減少損失的；在搶險、救災等特定環境中奮不顧身，做出貢獻的；同違法違紀行為作斗爭，有功績的；在對外交往中，為國家爭得榮譽和利益的；有其他功績的。對國家公務員的獎勵分為：嘉獎，記三等功、二等功、一等功，授予榮譽稱號，給予一定的物質獎勵。對弄虛作假、隱瞞嚴重錯誤和有嚴重政紀或刑事犯罪記錄的公務員獲得榮譽稱號的必須依法予以撤銷。公務員法的配套法規應當就公務員獎勵的程序作出具體規定。

國家公務員的懲戒。國家公務員必須嚴格遵守紀律，不得有下列行為：散布有損政府聲譽的言論，組織或者參加非法組織，組織或者參加旨在反對政府的集會、游行、示威等活動，組織或者參加罷工；玩忽職守，貽誤工作；對抗上級決議和命令；壓制批評，打擊報復；弄虛作假，欺騙領導和群眾；貪污、資竊、行賄、受賄或者利用職權為自己和他人謀取私利；揮霍公款，浪費國家資財；濫用職權，侵犯群眾利益，損害政府和人民群眾的關系；泄露國家秘密和工作秘密；在外事活動中有損國家榮譽和利益；參與或者支持色情、吸毒、迷信、賭博等活動；違反社會公德、造成不良影響；經商、辦企業以及參與其他營利性的經營活動；其他違反紀律的行為。國家公務員有違紀行為，尚未構成犯罪的，或者雖然構成犯罪但是依法不追究刑事責任的，應當給予行政處分；違紀行為情節輕微，經過批評教育后改正的，也可以免予行政處分。

行政處分分為：警告、記過、記大過|、降級、撤職、開除。受撤職處分的，同時降低級別和職務工資。受行政處分期間，不得晉升職務和級別；其中除受警告以外的行政處分的，并不得晉升工資檔次。處分國家公務員，必須依照法定程序，在規定的時限內做出處理決定。

公務員不服行政處分的申訴控告。國家公務員對涉及本人的人事處理決定不服的，可以在接到處理決定之日起三十日內向原處理機關申請復核，或者

向同級人民政府人事部門申訴，其中對行政處分決定不服的，可以向行政監察機關控告。受理國家公務員控告的機關必須按照有關規定作出處理。國家公務員提出申訴和控告，必須忠于事實。國家行政機關對國家公務員處理錯誤的，應當及時予以糾正；造成名譽損害的，應當負責恢復名譽、消除影響、賠禮道歉；造成經濟損失的，應當負賠償責任。

（四）國家公務員的職務任免、職務升降、交流、調任、轉任、輪換、掛職鍛煉、任職回避

國家公務員職務實行選任制、委任制，部分職務實行聘任制。選任制公務員在選舉結果發生法律效力后即為公務員身份，此類公務員主要是依照憲法和組織法的規定產生的，在法律規定的任職期限屆滿未能連任、任期內辭職、被罷免、被撤職又無其他委任制或聘任制公務員職位轉任的就不再為國家公務員身份。國家公務員管理機構和縣級以上地方各級公務員管理機構及其工作部門按照規定任免權限和程序任免國家公務員。

國家委任制公務員有下列情形之一的，應當予以任職。新錄用人員試用期滿合格的；從其他機關及企業、事業單位調入另一國家機關或企業、事業單位任職的；轉換職位任職的；晉升或者降低職務的；國其他原因職務發生變化的。

聘任制公務員的任職，在新的政府管理理念應當允許那些基于合同的聘任制公務員的存在，因此一旦國家基于聘任公務員的合同發生法律效力時，該公務員即與國家發生法律關系，擔任某種公務員的職務。聘任制公務員的產生程序應當由國家頒布條例進行規定。

國家公務員原則上一人一職，確因工作需要，經任免機關批準，可以在國家行政機關內兼任一個實職。國家公務員不得在企業和營利性事業單位兼任職務。有關國家公務員能構在何種機構兼職，兼職能否兼薪等應當由國家制訂條例予以規定。

國家公務員有下列情形之一的，應當予以免職。轉換職位任職的；晉升或者降低職務的；離職學習期限超過一年的；因健康原因不能堅持正常工作一年以上的；退休的；因其他原因職務發生變化的。國家公務員擔任不同層次領導職務的最高年齡，依國家法律規定?；诤贤钠溉沃乒珓諉T的存在，一旦國家基于聘任公務員的合同履行完畢時，該公務員即不再擔任某種公務員的職務。

國家公務員的職務晉升，分為國家政務類公務員的晉升、國家業務類公務員的晉升、國家政黨類公務員的晉升、國家企事業單位公務員的晉升。必須堅持德才兼備、任人唯賢的原則，注重工作實績。國家政務類公務員的晉升必須是依照憲法和組織法的規定，由原來的較低職級的公務員當選為人大、政府、法院、檢察院的各種官員，使職務晉升的。晉升國家業務類公務員的職務，必須在國家核定的職務序列逐級晉升。個別德才表現和工作實績特別突出的，可以越一級晉升，但是必須按照規定在職數限額內進行。國家公務員晉升職務，應當具備擬任職務所要求的資格條件。晉升國家業務類公務員的職務，應當按照規定報有關部門同意。晉升政黨類公務員職務的必須依照各類政黨的黨綱和政黨章程的規定，經黨內選舉或黨組織的任命方可晉升。晉升企事業單位公務員職務須依照晉升較低一級企事業單位公務員德才狀況，管理或經營工作實績予以確定。

總結多年來我國公務員管理的經驗，國家政務類、業務類、政黨類、企事業單位公務員的晉升中實行系統內競爭上崗或在全社會公推公選產生任職候選人的做法應當在法律中得到肯定，另外公務員晉升也應當進行工作所需知識和管理能力的測試。公務員晉升的程序應當由國家通過法規予以規定。

國家業務類公務員在年度考核中被確定為不稱職的，或者不用勝任現職又不宜轉任同級其他職務的，應當按照規定程序予以降職。政務類、政黨類、企事業單位類公務員當選為較低職級的政務類、業務類、政黨類、企事業單位類公務員的職位者應當為降職。對于被降職的公務員任免機關根據國家公務員職務的升降和年度考核結果，按照規定調整其級別和工資檔次。

公務員的交流。國家公務員按照其同等職級可以在國家各類機關內部交流，也可以與企業、事業的工作人員進行交流。交流包括調任、轉任、輪換和掛職鍛煉。國家機關每年應有一定比例的國家公務員進行交流。各級國家機關接受調任、轉任和輪換的國家公務員，應當有相應的職位空缺。

調任，是指國家機關以外的工作人同調入國家機關擔任領導職務或者助理調研員以上非領導職務，以及國家公務員調出國家行政機關任職。調入國家機關任職的，必須經過嚴格考核，具備擬任職務所要求的政治思想水平、工作能力以及相應的資格條件?？己撕细竦模瑧數叫姓W院或者其他指定的培訓機構接受培訓，然后正式任職。國家公務員調出國家機關到企事業單位后，則成為企事業單位國家公務員。

轉任，是指國家公務員因工作需要或者其他正當理由在國家機關或企事業單位內部的平級調動（包括跨地區、跨部門調動）。國家公務員轉任，必須符合擬任職務規定的條件要求，經考核合格后，按照規定的程序辦理。

輪換，是指國家機關對擔任領導職務和某些工作性質特殊的非領導職務的國家公務員，有計劃地實行職位輪換。國家公務員的職位輪換，按照國家公務員管理權限，由任免機關負責組織。

掛職鍛煉，是指國家機關有計劃地選派在職國家公務員在一定時間內到基層機關或者企業、事業單位擔任一定職務。國家公務員在掛職鍛煉期間，不改變與原機關的人事行政關系的同時又具有與掛職機關或企事業單位之間的法律關系。

任職回避。國家公務員之間有夫妻關系、直系血親關系、三代以內旁系血親以及近姻親關系的，不得在同一機關擔任雙方直接隸屬于同一行政首長的職務或者有直接上下級領導關系的職務，也不得在其中一方擔任領導職務的機關從事監察、審計、人事、財務工作。國家公務員執行公務時，涉及本人或者涉及上面所列親屬關系人員的利害關系的，必須回避。

（五）公務員的辭職、辭退、退休

國家公務員辭職，應當向任免機關提出書面申請；任免機關應當在三個月內予以審批。審批期間，申請人不得擅自離職。國家可以根據實際情況在法律或法規中規定國家公務員三至五年的最低服務年限，未滿最低服務年限的，不得辭職。在涉及國家安全、重要機密等特殊職位上任職的國家公務員，不得辭職。國家公務員辭職后，二年內到與原機關有隸屬關系的企業或者營利性的事業單位任職，須經原任免機關批準。一定職級或崗位的公務員辭職前應當接受審計。

公務員的辭退。國家公務員有下列情形之一的，予以辭退：在年度考核中，連續兩年被確定為不稱職的；不勝任現職工作，又不接受其他安排的；因單位調整、撤銷、合并或者縮減編制員額需要調整工作，本人拒絕合理安排的；曠工或者無正當理由逾期不歸連續超過十五天，或者一年內累計超過三十天的；不履行國家公務員義務，不遵守國家公務員紀律，經多次教育仍無轉變，又不宜給予開除處分的。公務員因公致殘、患病或負傷、女性公務員在孕期產假和甫乳期內者，不得辭退。辭退國家公務員，由所在機關提出建議，按管理權限報任免機關審批，并以書面形式通知本人。被辭退國

家公務員、可以根據國家有關規定享受待業保險。

國家公務員辭職或者辭退，離職前應當辦理公務交接手續，必要時接受財務審計。辭職離開國家機關和被辭退的國家公務員，不保留國家公務員身份。

公務員的退休。除國家另有規定外，國家公務員符合下列條件之一的，應當退休：男年滿六十周歲，女年滿五十五周歲；喪失工作能力的。國家公務員符合下列條件之一的，本人提出要求，經任免機關批準，可以提前退休：男年滿五十五周歲，女年滿五十周歲，且工作年限滿二十年的；工作年限滿三十年的。國家公務員退休后，享受國家規定的養老保險金和其他各項待遇。

（六）國家公務員的工資保險和福利

國家公務員的工資制度貫徹按勞分配的原則。國家公務員實行職務和職級相結合工資制。國家公務員的報酬主要由基本工資、津貼、補貼和獎金構成。國家公務員除基本工資外按照國家按照法律法規的規定公務員享受住房和醫療補貼或保險，國家對優秀的公務員發放年終獎金，享受地區津貼和邊遠地區或特殊崗位津貼等。國家公務員實行定期增資制度。凡在年度考核中被確定為優秀、稱職的，可以按照規定晉升工資和發給獎金。國家公務員工資水平與國有企業相當人員的平均工資水平大體持平。國家根據國民經濟的發展和生活費用價格指數的變動，有計劃地提高國家公務員的工資標準，使國家公務員的實際工資水平不斷提高。除國家法律、法規和政策規定外，國家行政機關不得以任何形式增加或者扣減國家公務員的工資，也不得提高或者降低國家公務員的保險和福利待遇。

四、國家公務員的管理機構與法律責任

（一）人事管理機構的設立

當我們確定了公務員法應當調整的范圍不僅僅是行政機關的人員還包括人大、法院、檢察院的部分人員政黨以及統一戰線的組織形式各級政協的公務員和國營企事業單位的管理人員時，現存的由人事部和各級地方人事部門作為人事管理機構將因管理領域和管理的權威等原因而不能適應。國外人事管理機構依其與政府行政組織的關系可分為三種類型：即部外制管理機構（美國、日本為代表）在政府行政組織外設置獨立地人事管理機構，地位超然，部易受到政黨和行政長官的干涉，集中人力和財力對人事行政進行管理，其不足是人事權與行政權分離行政機關和行政首長往往部原配合；部內制管理機構法國、德國為代表）即在政府行政系統內設置人事機構，這種體制可防止職權上的矛盾又可避免工作上的重復，事權統一便于合作，從而增進效率。不足是各行政部門人事管理各自為政，管理標準不統一易發生行政首長以親疏好惡用人；易于折中制管理機構（英國為代表）設置相對獨立地人事管理機構，以克服單純部外制或部內制的不足，兼采兩者之長。

由于我們主張中國公務員的范圍不僅限于行政機關的公務員，還包括人大、法院、檢察院，政黨以及統一戰線的組織形式各級政協的公務員和國營企事業單位的人員，在人事管理機構的設置上擬設立隸屬全國人大和地方各級人大的公務員管理委員會。以超然的地位實施對各類公務員的管理。同時在各級各類國家機關內分設人事管理機構，以收統一管理和分類管理相協調之效果。

（二）國家公務員管理機構的法律責任

為加強對公務員權利的保障，為公務員懲戒設置司法救濟的路徑。就必須強化國家公務員管理機構的法律責任制度。我們應當承認在公務員管理領域中德國的“特別權力關系”的理論對中國產生的重大影響，“特別權力關系”是指某一領域的人沒有普通人的法律地位，也不享有普通公民的一般憲法權利，國家機關與此領域的人員發生關系從而引發的爭議可以不受司法監督。[15]我們必須擯棄將國家與公民的關系分為普通權力關系和特別權力關系的理論，事實上德國在1949年的德國基本法的第七條就規定，“所有教育均置于國家的監督之下”，第33條規定，“公職的權力必須考慮到官員制度的傳統原則，加以明文規定?！钡?972年聯邦憲法法院的一個關于囚犯的判決徹底否定了“特別權力關系”。而中國在1989年頒布的行政訴訟法還作出公務員對行政機關對其任免獎懲等決定不可以向人民法院提起行政訴訟的規定。其后的國家賠償法有了改變，即將制定的公務員法是一個從根本上改變因內部行政人事管理發生的爭議，由行政機關系統內部處理的現狀的契機。已經到了對于那些影響公務員身份、工資、福利等較重的處分，受懲戒的公務員可以向人民法院提起行政訴訟，進入司法程序進行審查的時候了。當然輔之以在公務員管理機構之外設人事爭議仲裁委員會，可以使公務員的申訴權得到更好保障。

公務員管理機構違法的法律責任。法律責任突出的體現法的特征，法具有以國家強制力為后盾，不管人們的主觀愿望如何，人人都必須遵守和執行，否則將招致國家的干預，受到相應的法律制裁，這是法律區別其他社會規范的最明顯的特征。在法的實施過程中，國家機關包括國家行政機關不是隨心所欲的，而是必須有法律依據并受法律約束。由于國家公務員管理機關的失職或濫用職權就應受到相應的法律制裁。在臺灣公務員考試中命題錯誤即可得到救濟。[16]在將來中國公務員法制定后的實施過程中，國家公務員管理機關的考錄、培訓、獎懲、升降職等活動沒有法律依據或未顧及法律約束時，都是違法行為，面對這些違法行為必須追究其違法的法律責任。這樣才能使公務員法的實施有保障。

中國正處在社會轉型、體制轉軌時期，公務員立法處治不同的制度設計和觀點，公務員制度的完善亦是一個探索過程，學習國內外公務員管理的法治化經驗，以行政效率的提高和行政能力的增強為目標的公務員立法可以造就一支高素質的公務員隊伍。并成為國家法治建設的一個組成部分。我們不能期亟一部單行法律所能完成，而是根據各個不同領域的公務員管理的特征分別制定法律規則，并使這些規則相互協調，最終創制出完善的公務員法律體系。

[參考文獻]

[1]袁曙宏﹒全面推進依法行政實施綱要讀本﹒[M]北京：法律出版﹒2004﹒311－324﹒

[2]許水德﹒常用考銓法律匯編﹒[M]臺北：臺灣地區考試院﹒2001﹒3—324﹒

[3]中國人事部：外國公務員制度﹒[M]北京：中國人事出版社﹒1996﹒9－218﹒

注釋：

[1]楊建順：《日本行政法通論》，中國法制出版社1998年11月版，第78頁。

[2]《外國公務員制度》，中國人事出版社96年版，第9－11頁。

[3]同上書，第44頁。

[4]同上書，第110頁。

[5]同上書，275頁。

[6]同上書，319頁。

[7]同上書，370－371頁。

[8]同上書，428頁。

[9]同上書，487頁。

[10]同上書，第185頁。

[11]王名揚：《美國行政法》，中

國法制出版社1995年2月版，第196頁。

[12]中國關于公務員的概念基本上與前蘇聯的定義相同，即所謂：“家工作人員是在國家組織中工作，根據任命、選舉或其他法定程序在其中擔任職務，享有相應職權……的蘇聯公民。”參見《蘇維埃行政法》，群眾出版社1983年版，第112頁。

[13]皮純協、張煥光：《現代公務員制度研究》，中國廣播電視出版社1988年版，第8頁。

[14]中國不實行政黨輪流執政的多黨制度，故國家公務員亦沒有政務類和業務類的劃分。一般的理由是：1、我國不存在多黨競爭條件下的內閣更替，各級政府組成人員在保證國家行政管理的連續性和穩定性上起著重要作用；2、國外政務類公務員和業務類公務員是相互分離的兩大體系，而我國各級政府組成人員與其他政府工作人員之間有著緊的聯系和廣泛的交流。（參見舒放、王克良主編：《國家公務員制度教程》，中國人民大學出版社2001年9月版，第3頁。）3、根據現行的《國家公務員暫行條例》，中國國家公務員分為各級人民政府組成人員的公務員和其他國家行政機關的公務員。各級人民政府組成人員根據組織法由各級國家權力機關選舉或決定產生，其任期與相應政府每屆的任期相同。政府換屆后，上一屆政府組成人員可在下一屆政府中連任，如其不連任下屆政府組成人員，可轉任為業務類公務員。（參見姜明安主編：《行政法與行政訴訟法》，北京大學出版社、高等教育出版社1999年10月版，第18頁。

[15]于安：《德國行政法》，清華大學出版社1999年10月版，第32頁。

[16]蔡文斌：《命題錯誤的行政救濟》（《考試院側記》）（第三輯），黑潮出版社1999年9月版，第125頁。