城市實施法律監督論文

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一、完善和加強地方人大對“分區規劃”

“詳細規劃”的監督機制上海市的城市總體規劃是根據城市的社會、經濟發展要求，以及當地的自然環境、資源條件、歷史情況，綜合研究、確定城市性質、規模、發展目標和發展形態，統籌安排城鄉各項建設用地，合理配置城市各項基礎工程設施，保證城市每個階段發展目標、發展途徑、發展程序的優化和布局結構的科學性，城市總體規劃是建設城市和管理城市的基本依據，是城市發展的“藍圖”，對于城市來說具有十分重要的作用。對于城市總體規劃已越來越引起城市有關機關和廣大市民關注。城市發展的好壞與廣大市民的利益密切聯系在一起。

按照國家人大組織法的有關規定，地方人大有權對城市總體規劃實施進行監督。但考慮到城市總體規劃是戰略性規劃，其戰略性目的的實現，主要依靠制定下一層次“分區規劃”以及制定再下一層次的“詳細規劃”來予以實施，因此，為了把對城市總體規劃實施的監督成為有效的監督，需要建立對“分區規劃”和“詳細規劃”的實施監督的法律機制，來保證地方人大監督權力的行使和實現。同時維護城市總體規劃的法定性和嚴肅性。

對“分區規劃”“詳細規劃”實施監督分為兩部分，即一、對“分區規劃”“詳細規劃”的編制與審批的監督，二、對“詳細規劃”具體實施的監督。因此，如何加強和完善地方人大對“分區規劃”和“詳細規劃”進行監督，是解決地方人大有效監督城市總體規劃實施的主要問題。按照現有的監督，僅是聽聽匯報，看看報告。缺少一整套有法可依可操作的機制，監督一是很難進行，二是很難有效進行。

因此，考慮到地方人大對城市總體規劃實施監督有重大意義，首先應該解決監督依據，立法上清晰具體的明確對城市總體規劃實施監督權限，地方人大的作用，具體的分兩個部分，一、對“分區規劃”“詳細規劃”編制與審批的監督；二、對“詳細規劃”實施的監督。監督人員應該有哪些方面人士參加，是定期監督還是隨機監督，監督哪些內容，有何權限，按照什么方法，符合哪些程序，建立隨時質詢制度，監督會產生什么法律后果，如何追究有關政府部門和有關責任人的法律責任，以及要求有關方面限期整改的措施等。使監督工作眉目清楚，條理清晰。不至于監督人與被監督者在監督活動中內容不清、權限不明、責任不定，使監督流于形式，出現聽聽匯報，看看報告的情況，監督與不監督一個樣。

法制建設與社會治理法治化中的思考地方人大對城市總體規劃實施的監督是一種十分有效有力的監督，完善和加強地方人大對城市總體規劃實施的監督是保障城市持續發展的重要手段。充分發揮地方人大人民性、代表性的作用，通過行使監督權使城市規劃工作進入到一個正確實施、嚴格監督的良性循環狀況。因此，有必要加快完善和加強地方人大對城市總體規劃實施監督的法律機制，不要由于沒有完善的監督機制，削弱地方人大在城市規劃工作中的重要作用。

二、完善和加強城市政府現有的內部監督機制

城市政府是城市總體規劃的實施的主管部門，其依法行政管理水平如何是實施城市總體規劃好壞的決定因素，因此，完善和加強城市政府現有的內部監督機制是保證實施城市總體規劃重要條件。

實施城市總體規劃前面已述，對城市政府來說，一、對“分區規劃”“詳細規劃”的編制與審批，二、對“詳細規劃”具體實施的規劃管理。對于城市政府來說，也需要在城市政府行政管理范圍內加強和完善規劃組織編制、規劃審批、項目管理的政府管理人員加強監督，保障實施城市總體規劃依法、正確地進行。這種監督就顯得尤為重要，目前這種監督的形式表現為二種：

一、上級政府對下級政府的監督，如行政復議、撤消決定、吊銷執照或改變決定等。

二、就是同級政府內部專設的監察部門，對政府管理人員在本部門依法行使行政行為是否依法和違法進行監督。

就現在的這種監察來說，上級政府對下級政府的監督由于受經濟機制和行政體制的現狀影響，監督力量很弱，特別是目前城市規劃管理中兩級政府兩級管理的體制，各級城市規劃管理主管部門隸屬同級政府，向同級政府負責。因此上級政府規劃主管部門對下級政府規劃主管部門進行監督，很難發揮監督的作用。另一種監督，政府內部自己來加強監察自己的政府管理人員，由于受兩級政府兩級管理體制的影響，這種監督也只能是流于形式，依靠其對城市總體規劃的實施進行有效監督目前尚不具備能力。

但是，政府的這兩種監督也有其長，可以發揮與政府管理密切聯系的這種關系，嚴格對規劃的組織編制、審批；規劃的實施項目管理的流程及管理人員的行為加強監督，但前提條件是行政首長對規劃的執行是嚴肅的正確的，不因隸屬關系變化而發生變化，出現偏差。因此，目前仍然應加強和完善這種監督，具體的就是落實“行政責任追究制”，分清每級行政管理人員的責任及其承擔相應的不作為或亂作為的法律后果，行政責任界線，追究的程序，被追究人的權利，以及不執行行政責任追究制的領導人責任，同時，行政責任追究制的執行同樣需要納入地方人大的監督范圍，地方人大加強對這項工作的檢查、落實，確保城市政府內部形成一個有效的監督機制。

三、建立相對獨立的城市總體規劃

實施的監督法律機制地方人大和地方政府依法監督機制各有所長之外，考慮到城市總體規劃實施的專業性、具體性、繁重性以及利益代表的廣泛性，尚應建立相對獨立的城市總體規劃實施的監督法律機制，調動社會各方面的積極性，補充地方人大和城市政府現有監督機制的不足之處。

這種監督機制許多地方已在進行，也取得一定的經驗，但由于沒有國家統一的法定依據，各行所事，只能進行著積極的探索。城市規劃是城市發展的大事，涉及方方面面的利益，必須組織一個由方方面面人士參加的結構，共同實施對城市總體規劃實施的監督，并且十分具體地分解城市總體規劃的各項工作，將城市總體規劃各項工作都納入監督的視線。這個機構有別于地方人大和地方政府的監督，用一種利益上的利害關系來連接，所有成員在各自利益的角度，來對城市總體規劃實施進行全方位監督，這是一種來自利益的有積極性的監督。

因此，更需要在立法上予以確定，調整各方在這種監督制度中的權利義務、人員構成、議事規則、監督手段、票決方法以及相關的法律措施，等等。主要通過由政府成員、社會專業人員以及一些社會其他成員的參加來解決監督的動力，政府管理人員在其中只起到一般成員的作用，這類組織結構的監督，監督的范圍和內容可以廣泛一些，如：1.對各類城市規劃在審批前的審議意見；2.對重大項目選址的審議意見；3.對各類城市規劃的管理規定和技術標準的審議意見；4.對城市景觀有重大影響的建筑物、構筑物的審議意見；5.對城市規劃實施管理的監督；6.以及其他需要監督的事項。等等，把這種制度根據城市規劃監督的特點用法律形式確定下來，與地方人大和地方政府的監督機制共同結合起來，形成一套分層次、分類型的監督機制，不斷地去完善它。使對城市總體規劃實施落實到每一天

，每一項工作中去。

四、關于加大對違反城市規劃，造成

嚴重影響的法律懲處力度違反城市規劃，對城市的發展以及對社會物質的浪費有其十分嚴重的后果，有的甚至是不可扭轉的，對整個城市的可持續發展造成無可挽回的影響，而且這種后果的造成與責任人的主觀故意和過失有十分緊密的聯系，有的甚至與廉政建設有密切的關系，不對這種違反城市規劃，造成嚴重影響的行為嚴懲不貸，難以顯示法律的公平。國家在1997年的刑法修改中，已將對環境的破壞、對土地的破壞列入國家刑法的懲處范圍，起到了震懾的作用。對違反城市規劃造成影響的損失應該說與對環境的破壞、對土地的破壞都是一種類型的破壞，對城市的發展都會造成嚴重的影響，因此，通過一定的途徑應當建議國家有關立法機關，把對違反城市規劃，造成嚴重影響后果的懲處列入刑法內容。如，擅自違法組織編制、審批城市規劃，并造成嚴重影響的；擅自違法調整城市規劃，并造成嚴重影響的；擅自違反城市規劃，違法審批建設項目，并造成嚴重后果的；越權審批建設項目，并造成嚴重后果的；擅自違法建設，造成嚴重影響或后果的；等等，用刑法來參與調整違反城市規劃的各種行為，保障城市總體規劃的實施。

對于違反城市規劃，已造成一定影響的，但還不需要用刑法來調整的，可以在地方性法規中增加一些規定，對一些單位和個人進行懲處，如加大行政責任的懲處力度，以及個人經濟賠償力度，甚至可以對違反行政責任追究制的執行做出懲處的規定。