依法行政權制約機制論文

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九屆全國人大四次會議通過的《十五計劃綱要》明確指出：要“依法行政，從嚴治政”，“健全依法行使權力的制約機制，加強對權力運行的民主監督、群眾監督和輿論監督?！边@無疑抓住了防止權力違法和濫用的要害。行政權是憲法和法律賦予國家行政機關管理政治、經濟和社會事務的最重要的國家權力。由于行政權具有管理領域廣、自由裁量度大、以國家強制力保證行使等特點，決定了它既是與公民、法人切身利益最密切相關的一種國家權力，又是最動態、最容易違法或濫用的一項國家權力，因而制約權力的核心首先是制約行政權。

一、加強對行政權的制約是世界性的普遍規律

對行政權進行制約，是自行政權產生以后就無法回避的一個重大課題。而將這種制約由“權力問題”變成一個“法律問題”的，則源自古希臘柏拉圖的名著《法律篇》。柏拉圖認為：“如果一個國家的法律處于從屬地位，沒有權威，我敢說，這個國家一定要覆滅；然而，我們認為一個國家的法律如果在官吏之上，而這些官吏服從法律，這個國家就會獲得諸神的保佑和賜福?！雹侔乩瓐D的學生亞里士多德則在其名篇《政治學》中進一步完善了這個“法律問題”。亞里士多德認為，法治的兩個條件或標準是“已成立的法律獲得普遍的服從，而大家所服從的法律又應該本身是制定得良好的法律”。②無獨有偶。大約在同一歷史時期的中國春秋戰國時代，也產生了主張“法治”的法家。③但無論是古希臘柏拉圖、亞里士多德所主張的法治，還是中國古代法家所主張的法治，在當時都沒有實現的經濟、政治和思想基礎，因而對行政權的控制和監督也就主要局限為理論層面的“法律問題”。而將這一理論層面的“法律問題”上升為實踐層面的“法律制度”的，則是源于近代資本主義制度的建立。

1、20世紀以前西方國家對行政權的嚴格控制。資本主義國家在立國之初，政治上為了防止封建復辟和行政專橫，經濟上為了保障自由競爭不受行政權干預，明確提出政府管理得越少越好的“消極行政”理論。資產階級思想家和法學家認為：“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經驗。有權力的人們使用權力一直到遇有界限的地方才休止?！雹芤虼?，他們主張“所有權力都必須通過法律賦予，否則行政機關不得享有和行使任何權力，與此同時，任何權力都必須通過法來制約和控制?！雹葸@就第一次明確提出了將行政權置于法律之下的“依法行政”的原則。為了保證“依法行政”原則的真正實現，資產階級思想家和法學家提出：“要防止濫用權力，就必須以權力約束權力?！雹薏榇嗽O計了一套頗為繁復的法律制度：將立法權交給議會，將司法權交給法院；行政權的行使既要受到立法權的事先規范和控制，又要受到司法權的事后審查和監督。這種嚴格規范主義的依法行政的觀念和制度，統治了西方世界200余年。

2、20世紀前半期西方國家行政權的迅速擴張。壟斷資本主義時代的來臨，對“消極行政”理論和嚴格規范主義理論提出了挑戰。英國著名行政法學家韋德描寫的那種“除了郵局和警察以外，一名具有守法意識的英國人可以度過他的一生卻幾乎沒有意識到政府的存在”⑦的田園牧歌時代已經結束。壟斷經濟、福利國家的出現，要求政府全面和能動地介入經濟和社會管理，“積極行政”、服務行政、給付行政理論隨之產生。與此相適應，“依法行政”立法已不再局限于議會的立法，而是擴大到了政府制定的法規和規章；政府也不再僅僅擁有行政執法權，而且擁有了行政立法權和行政司法權-裁決公民、法人之間的民事、經濟糾紛以及行政機關與公民、法人之間的行政糾紛的權力。西方國家行政權迅速擴張的一大突出例證，就是美國大量獨立管制機構的興起，以及羅斯福新政之后聯邦政府權力的擴張。⑧

3、20世紀后半期行政權受控與擴張并存。行政權的急劇擴張，對傳統行政控權理論構成了嚴峻的挑戰，對公民的民主和自由也構成了巨大威脅。西方有識之士驚呼：“我們必須清醒地認識到并去正視行政控制中所固有的某些危險。如果一個公共行政制度只注重結果而不關心人權，那么它就有可能導致獨裁與壓迫。”⑨因此，以第二次世界大戰以后美國1946年頒布的《聯邦行政程序法》為標志，西方國家紛紛開始對行政權加強控制：在立法上，議會在委托政府立法時均規定明確的立法原則和立法范圍，政府超越可以撤銷；在執法上，通過制定行政程序法和建立行政公開、行政監察、行政監督、行政裁決和行政復議等制度來加強行政機關的自律、內部監督和公眾監督；在司法上，法院擁有對政府行為的違憲和違法審查權，以及對政府與公民、法人之間的行政糾紛的最終裁決權。但是，20世紀40年代后期開始的控權，并不是對20世紀以前控權理念的簡單回歸，而是實行一種控制與擴大行政權并重、保護公民民主與提高行政效率并舉的新的模式。

二、我國在體制轉軌過程中需要強化對行政權的制約

制約行政權這一重大而古老的課題，在20世紀80年代以后的中國正日益凸現其嚴峻性。我國由于正處于體制轉軌和社會變革的特殊歷史時期，對行政權的依賴和對行政權的制約成為一個問題的兩個方面，既缺一不可，又呈現一種復雜的態勢。行政權猶如一把雙刃劍。如果我們只重視依賴行政權推進改革開放和體制轉軌，而不重視規范和制約行政權，就可能在體制轉軌過程中產生一系列弊端，并最終導致體制轉軌失敗。

1、體制轉軌容易產生行政權力真空。我國目前進行的改革開放是一個舊體制和新體制彼消此長的漸進過程。在這一過程中，必然會出現兩種體制都在發揮作用，又都不能有效地發揮作用的現象。⑩一方面，舊體制的權力格局和體系被打破，但其運轉的慣性仍然存在；另一方面，新體制的權力格局和體系正在形成，但還很不完善。新舊體制共生共存的局面，既會產生很大的摩擦和沖突，又會在權力設定和運行上造成新的空隙，使政治、經濟和社會生活呈現出暫時和局部的管理無序狀態。毫無疑問，這種權力真空和管理無序現象的存在是十分有害的。如果處置不當，既可能導致舊體制的復歸，形成新的集權；又可能造成新體制的夭折，產生嚴重的腐??；還可能發展成無政府主義泛濫，社會黑暗、邪惡或落后勢力叢生，引發社會動蕩?！按罅康臍v史證據證明，缺乏有組織的政府或政府的軟弱無力，很容易產生等級森嚴的僧侶統治或經濟從屬地位的狀況。”⑾因此，我們應當在體制轉軌過程中精心設計改革方案，通過制定法律合理設定和嚴格規范行政權，以避免權力真空和管理無序現象的長期存在。

2、體制轉軌容易引發行政道德失范。馬克思主義認為，物質生產的方式制約著整個社會生活、政治生活和精神生活的過程。計劃經濟與市場經濟是兩種完全不同類型的物質生產方式。在體制轉軌和從傳統社會向現代社會轉型的發展過程中，必然伴隨著全體公民、包括國家公務員價值觀念的巨大轉換，即從計劃經濟下的權力經濟、無償調撥、集權、人治、官本位等觀念向市場經濟下的公平競爭、等價有償、民主、法治、效率等觀念的轉變。這一觀念轉變過程不可能瞬間完成，而是一個新舊價值觀念不斷沖突、不斷交融又不斷揚棄的嬗變過程。在這一過程中，絕大部分國家公務員完成了從舊觀念向新觀念的升華，但也確有少數公務員被新舊體制交錯所提供的腐敗機會擊倒，引起行政道德嚴重失范。我國近年來消極腐敗現象呈現階段性多發、高發的嚴峻態勢，就是最為明顯的例證?！皳碛懈叨雀芰Φ纳鐣?，也是一個暴力肆意橫行的社會?！雹腥绻覀儾粚ι贁倒珓諉T行政道德失范引發的嚴重消極腐敗現象予以高度重視，不堅決鏟除造成公務員腐敗的體制性土壤，就有可能導致整個社會的嚴重腐敗和嚴重動蕩。

3、體制轉軌容易造成行政權力濫用。防止行政權力的濫用既依賴于編制嚴密的監控制度之網，這是關鍵；又需要國家公務員的道德自律，這是重要方面。在體制轉軌過程中，計劃經濟體制下的監控制度已經大部分失效，建立在此基礎上的行政道德也已不完全適用；而市場經濟體制下的監控制度和行政道德還沒有完全建立；這就為行政權力濫用提供了條件、便利和借口。因體制轉軌造成行政權力濫用有種種表現形式：一是新的市場經濟體制不配套和不健全，造成行政權力濫用。如在金融、證券、期貨、房地產、信息產業等新興經濟領域，各項法律、法規還不完備，政府管理還沒有經驗，因而容易誘發政府官員濫用權力和以權謀私。二是舊的計劃經濟體制還沒有完全退出經濟領域，造成行政權力濫用。如在關系國計民生的能源、電信、鐵路、民航、原材料等經濟領域，還實行國家壟斷經營，缺乏公開、公平、公正的競爭和監督，因而容易誘發政府官員濫用權力和以權謀私。三是殘存的計劃經濟體制與新生的市場經濟體制并存和同時轉動，既使計劃經濟體制變形，又使市場經濟體制扭曲，因而誘發行政權力濫用。如雙軌制造成權力尋租，財政包干造成地方和部門保護主義，金融部門監管性和經營性職能重合造成金融秩序混亂。四是各種經濟成分并存條件下的不規則和不正當競爭，造成行政權力濫用。在我國現階段，國有企業、集體企業、三資企業、私營企業以及混合所有制企業等將長期并存，共同發展，但它們相互之間的良性競爭規則和競爭環境還沒有完全形成，因而極易誘發政府官員濫用權力和以權謀私。五是對市場經濟體制下行政權行使的標準、條件、范圍、幅度和程序等還缺乏嚴格的法律規定，造成行政權力濫用。如我國現行法律對行政許可、行政征收、行政裁決、行政強制等行政執法或管理手段缺乏統一規范，因而容易誘發政府官員濫用這些權力和以權謀私。

4、體制轉軌容易導致行政責任缺失。責任是法律制度的生命，是違法者應當承擔的法律后果。沒有法律責任規定的法律不是法律，不承擔責任的行政機關不是一個負責的行政機關。但在從計劃經濟體制向市場經濟體制轉軌，從人治行政向法治行政轉變的過程中，由于法律制度不健全，導致一些行政機關只享有權力，不承擔責任。這既突出表現在立法中行政機關只要求設定權力，不同意設定責任；也突出表現在執法中行政機關只重視行使權力，不注重負有責任；還突出表現在司法中行政機關只強調享有權力，不愿意承擔責任。所有這些，都嚴重損害了政府聲譽和形象，敗壞了政府與老百姓之間的關系，并是造成行政道德失范、行政權力濫用、社會矛盾激化、特大惡性事故頻發的制度性根源。

三、健全適合我國國情的行政權制約機制

建立和健全適合我國國情的行政權制約機制，是我國在建立社會主義市場經濟體制和依法治國、依法行政過程中面臨的一項重大而又緊迫的任務。早在1978年12月13日，鄧小平同志在《解放思想，實事求是，團結一致向前看》的著名講話中就十分深刻地指出：“為了保障人民民主，必須加強法制。必須使民主制度化、法律化，使這種制度和法律不因領導人的改變而改變，不因領導人的看法和注意力的改變而改變?！雹?980年8月18日，鄧小平在《黨和國家領導制度的改革》這一名篇中，又對法律制度的這種決定性作用作了更加全面和更加透徹的闡述。他指出：“我們過去發生的各種錯誤，固然與某些領導人的思想、作風有關，但是組織制度、工作制度方面的問題更重要。這些方面的制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事?！覀兘裉煸俨唤∪鐣髁x制度，人們就會說，為什么資本主義制度所能解決的一些問題，社會主義制度反而不能解決呢？”鄧小平同志最后極其精辟地總結說：“領導制度、組織制度問題帶有根本性、全局性、穩定性和長期性。這種制度問題，關系到黨和國家是否改變顏色，必須引起全黨的高度重視?！雹彝緦χ萍s和監督權力問題說得更加明確。他1996年《在中央紀委第二次全會上的講話》中指出：“干部權力越大，責任就越大，對他們運用權力的行為就越應當嚴格監督。”⒂1997年他在十五大報告中進一步強調：要“加強對各級干部特別是領導干部的監督，防止濫用權力，嚴懲執法犯法、貪贓枉法?！薄耙磺行姓C關都必須依法行政，切實保障公民權利，實行執法責任制和評議考核制?！?/p>

總結我國改革開放以來、中華人民共和國成立以來、乃至國家和政府產生以來制約行政權的全部經驗，要最大限度地遏制和防止行政權力的濫用與腐敗，就必須全面、徹底地實行社會主義市場經濟，建立有限權力政府；就必須毫不動搖地推進人治政府向法治政府的轉變，建立遵循正當程序政府和責任政府；就必須堅持依法治國，建設社會主義法治國家。

1、要建立有限權力政府。古代政府是一種全能政府，也是一種神話政府。它統一行使立法、行政和司法權力；一切政治事務、經濟事務和社會事務都在政府的全面控制之下；人民沒有民主權利和自由權利。近代資本主義制度的確立打破了全能政府的神話，第一次建立了有限權力政府：它實行國家與社會的二元權力結構；它賦予公民民主權利和自由權利；它確立立法、行政、司法三權分立和相互制衡的政治體制。我國計劃經濟體制下的政府也是一種新型的全能政府和神話政府。它實行高度集中統一的行政集權體制；它對國家的政治事務、經濟事務和社會事務實行全面管理；它的權力很少受到立法的規范、司法的控制和人民的監督。因此，我們必須摒棄這種全能政府和神話政府模式，代之建立社會主義的新型有限權力政府模式：即真正確立人民的權力主體地位和公民的權利主體地位，真正建立法律控制行政權、人大監督行政權、司法審查行政權的權力制約體制，真正形成政府-行業中介組織和社會自治組織-市場和社會的三元社會結構；從而在權力的源頭上最大限度地控制行政權的惟我獨尊，切斷行政權的無處不在，限制行政權的無所不管，轉化行政權的無所不能。

2、要建立遵循正當程序政府。行政權不僅要受到外部的限制和控制，還要受到內部行使和運行過程中的制約和監督，這就是要遵循正當程序。正當程序是美國憲法所確立的一項重要原則，源自英國法上的“自然公正”原則，并成為美國《聯邦行政程序法》的基石。我國要健全對行政權的制約機制，同樣必須遵循正當程序原則，具體表現為必須遵循以下三個子原則：一是平等原則：即公民、法人與行政機關在行政過程中法律地位應當平等，應當建立聽證、協商、溝通等保證公民平等參與行政行為的各項制度，并制定統一的行政程序法典。二是公開原則：即增加行政行為的公開性和透明度。陽關是最好的防腐劑。要制定《公職人員財產申報法》、《政務公開法》、《政府信息公開法》、《輿論監督法》、《公務員公開選拔和任職公示條例》等法律法規，建立政務公開制度。三是公正原則：公正原則既是正當程序原則的出發點，又是其歸宿。行政行為的合理主義和行政程序的公正主義，是現代行政法的“兩根支柱”，也是抵御行政權違法和濫用的“兩大盾牌”。

3、要建立責任政府。責任政府理論產生于近代資產階級政府建立以后，并在20世紀得到迅速發展。與政府無責任或政府責任豁免理論相對立，責任政府理論承認政府在違法失職、濫用職權、甚至從事特定的合法行為情形之下所應負的政治責任、行政責任、法律責任和道德責任。我國要健全對行政權的制約機制，就必須建立社會主義的新型責任政府。一是要建立政府首長和組成人員在重大違法失職、濫用職權等情形下引咎辭職的政治責任制度。二是要健全國家公務員因個人違法失職、濫用職權、貪污腐敗必須受到行政處分的行政責任制度。三是要健全行政機關因違法失職、濫用職權、從事特定的合法行為損害公民、法人合法權益而引起行政行為被撤銷、變更、責令重作、損害賠償或補償的法律責任制度，以及在此過程中國家公務員因故意或重大過失導致違法侵害發生而對國家的賠償責任和個人應承擔的刑事責任制度。四是要建立行政機關和國家公務員因輕微違法失職或官僚主義等而向公民、法人賠禮道歉的道義責任制度。

無庸置疑，健全依法行使行政權的制約機制是一項重大、復雜而長期的任務，它必將伴隨著我國社會主義市場經濟體制建立的全過程，必將伴隨著依法治國、建設社會主義法治國家的全過程，也必將伴隨著我國社會主義現代化建設的全過程。

參考文獻：

①《西方法律思想史資料選編》，北京大學出版社1993年版，第25頁。

②亞里士多德：《政治學》，吳壽彭譯，商務印書館1983年版，第199頁。

③當然，中國古代法家主張的“法治”，其實質是人治之下的“法治”，因而與古希臘的法治思想仍相去甚遠。

④[法]孟德斯鳩：《論法的精神》，張雁琛譯，商務印書館1961年版，第154頁。

⑤[美]《聯邦黨人文集》，商務印書館1980年版，第264頁。

⑥同上法（1）。

⑦威廉·韋德：《行政法》，徐炳等譯，中國大百科全書出版社1997年版，第1頁。

⑧參見威廉·愛·洛克滕堡：《羅斯福與新政》，朱鴻恩譯，商務印書館1993年版，譯校者前言第2頁。

⑨[美]博登海默：《法理學—法哲學及其方法》，鄧正來等譯，華夏出版社1987年版，第355—356頁。

⑩參見林昌建：《權力錯位與監控》，中國方正出版社1996年版，第86頁。

⑾[美]博登海默：《法理學-法哲學及其方法》，鄧正來等譯，華夏出版社1987年版，第23頁。

⑿[美]塞繆爾·亨廷頓：《變更社會中的政治秩序》，華夏出版社1988年版，第41頁。

⒀《鄧小平文選》第2卷，人民出版社1983年版，第146頁。

⒁《鄧小平文選》第2卷，人民出版社1983年版，第333頁。

⒂《、鄧小平、論干部監督》，黨建讀物出版社2000年版，第31頁。