行政許可法實施論文

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從1996年全國人大常委會法工委著手行政許可法的調研、起草開始算起，到起草工作移交給國務院法制辦接手，再到起草的階段性成果為行政審批制度改革所利用，最終到全國人大常委會四次對草案進行審議并通過，行政許可法的制定歷時七年，其時間之長，討論次數之多，改動幅度之大，參與面之廣，在我國近年來的行政法立法中是非常罕見的。正因為如此，行政許可法在許可的設定、程序、監督與責任等方面，均頗多創新，必然會對我國的政府職能轉變和依法行政產生深遠的影響。

當然，興奮與激動之余，還是應該保持清醒的頭腦。尤其應該看到，實施行政許可法，肯定會面臨諸多挑戰與問題。

這種挑戰，首先來自于法律規范與社會發展之間的不同步。雖然行政許可法體現了個人自治、市場優先、自律優先、事后機制優先等立法精神，但是，由于長期歷史傳統的影響和改革過程的復雜性，政府權力過大的弊端依然沒有實質性的改變。一些地方和部門仍然習慣于“管”字當頭，崇拜政府過渡干預，甚至將管理當作謀取不當利益的手段。這種情況如果不能加以改變，行政許可法的立法精神在實踐中必然會發生扭曲。

這種挑戰，同樣也來自于行政許可法本身的局限性。比較研究可以發現，各國對行政許可的規范基本上都是通過單個法律在漫長的時間里逐個實現的，沒有一個發達國家制定過我們這樣的行政許可法，對所有的行政許可進行統一的規范。我國的國情決定了我們必須實現跨越式發展，建立統一的行政許可制度。這種發展模式同時也決定了行政許可法所固有的局限性，它只能是原則性的規定，不能為每一種不同的情況提供具體的答案。例如，對于哪些事項可以設定許可，哪些事項不得設定許可，行政許可法只能作非常概括性的原則規定，具體判斷需要由許可的設定機關確定。實踐中，許可的設定機關和實施機關如果不能很好地把握行政許可法的精神，就很有可能使法律的原則性規定流于形式。

這種挑戰，還會來自于既得利益集團的抵制和制度之間的“聯動”效應。由于行政許可涉及到權利與利益的分配與再分配，必然會引起既得利益集團的抵制，并設法規避法律的制約。從行政處罰法制定后某些處罰措施被“升格”、“改頭換面”，行政審批制度改革中某些審批事項被“捆綁”、“分拆”或“變性”，收容審查制度被廢除后勞動教養案件大幅增加的經驗來看，絕對不可低估這種規避與聯動效應的可能。尤其是取消了草案對許可的分類以后，實踐中如何識別不同形式的許可，并防止許可被廢止后向其他形式轉化，都將會是異常艱巨的挑戰。

這種挑戰，當然也來自于與對立法技術的更高要求。行政許可，尤其是經濟類行政許可，是在市場機制失靈的情況下，由政府對資源進行的一種行政性配置。然而，與市場失靈一樣，政府干預也有失靈的可能。這種情況下，必須對政府干預的合理性進行科學的成本效益分析，防止行政許可過多對市場活動的過度干預。因此，從合理性角度看，許可是否應該設定，主要不應該取決于設定機關的層級，而是取決于許可本身的合理性，取決于對許可事項的成本效益分析。從國際經驗來看，這種合理性分析近年來已經成為一種全球性的普遍趨勢。應該承認，行政許可法對許可設定真正管用的措施主要集中在合法性環節，而不是合理性環節。實踐中，如何在合法性的基礎上，充實合理性制度設計，真正使行政許可不但合法，而且合理，顯然會對立法技術提出更高的要求。如果不能做到合法與合理的統一，行政許可法的功效必然會大打折扣，甚至會影響到法律的實施。

由此可見，行政許可法的制定，僅僅只是一個開始。實施行政許可法，任重而道遠。要使行政許可法真正實現其立法目的，需要克服更多、更艱巨的挑戰與困難。