國外行政法基本原則研究論文

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摘要：德國是大陸法系國家的典范，也是近現代世界行政法體系中一股不可忽視的力量。尤其是其行政法的基本原則被譽為歐洲行政法之靈感與源泉，對各國行政法發展的影響極大。而對德國行政法及其基本原則產生最重要影響的因素是其法治國理念與議會民主、基本權利等憲法原則。正是伴隨著這些因素的作用，在德國行政法上逐漸形成了依法行政、比例與信賴保護等三大并駕齊驅的基本原則。

關鍵詞：德國；行政法；基本原則

一、憲政基礎-法治國理念的變遷與憲法原則的作用

德國不僅是法治國或法治思想與制度的發源地，而且法治國（Rechtssaat）一詞也為德國人所創造。[①]但是法治國思想與制度在德國卻經歷了一個曲折的過程-發端于18世紀末的實質上的自由法治國思想在19世紀專制時代創立并走向了極端形式化，直到20世紀40年代中期波恩政權才使之復生和全面開場，即恢復“實質法治國”并走向公正法治國。[②]這就是說，法治國思想在德國經歷了一個從早期實質意義法治原則到近代形式意義法治原則再到現代實質意義法治原則的發展變遷過程。所謂形式意義的法治原則，是指所有國家活動都必須符合法律特別是制定法，只要國家機關的行為符合法律規定，即認為達到了法治國原則的要求。實質意義的法治原則，則是指國家權力及其行使都必須依據公正、明確、穩定的議會法律，公民的自由與權利受到憲法和公正程序的保障，即所有國家活動不僅要符合法律規定，而且必須符合公平正義的觀念。正如M.P.賽夫所言：“實質上的法治要求實現公正的法律秩序，這一原則要求國家的權力應當服從于各種確定的、不可變更的憲法原則，服從實質性的基本價值；而形式的法治要求，國家的一切活動都應當以憲法規定的各種法律為依據?！盵③]與法治國原則的發展變遷相應，德國行政法基本原則也在法治主義由機械走向機動，行政權由消極走向積極的歷史背景下逐步發展并完善，即由作為形式主義的依法行政原則過渡到實質主義的比例、信賴保護原則。

在德國，法治國的理念與原則又是通過憲法而確立的，它們反映到憲法中就成為基本的憲法精神和原則，發揮著規范國家權力運作之功效。作為“憲法的具體化”的行政法，其基本原則正是從體現民主法治國家精神和觀念的憲法原則中推導出來，后者是前者的直接依據?！笆聦嵣?，德國行政法，很大程度上是相當近期的來自憲法激勵的產物?！薄斑@里重點強調的一些德國行政法原則，它們由憲法幫助形成，又引人注目地在歐洲層次上再現?！盵④]德國憲法不僅規定了法治國原則，還規定了議會民主、基本權利之保障等一系列基本原則，它們都為德國行政法基本原則提供了最重要的憲法基礎。

議會民主原則要求，只有人民選舉的、體現直接民主的、合法的議會才能夠對共同體的重要事務制定針對全體公民具有法律約束力的規則。因此，一個獨立的和實質的行政決定，必須以議會的法律為依據，以議會的預算為財政支持，以政府對議會的負責而受到控制。但是僅僅依靠議會是不夠的?，F代行政擁有比過去行政多得多的空間和積極作為的責任。它不僅有義務執行作為一般規則的法律，而且必須獨立地面對社會和社會成員提出的各種要求，需要考慮讓他們參與和與他們合作的可能性。因此，民主原則還要求行政活動必須“保證人們獲得通過參與的自治”。[⑤]基本權利之保障原則要求，公民的自由和財產應當得到法律的全面保護，行政機關只能根據法律規定或者在具有法律規定的基礎上才能加以限制，行政機關活動的界限應當由立法者確定。[⑥]同時，它強調以公民的自由、權益為本，個人不再是行政之“仆從”，而是具有“人性尊嚴之公民”，行政機關必須給予尊重。[⑦]這種尊重不是特別的恩賜，而是要求行政當局根據基本法規定的法治國原則與社會國原則，平衡或調整法律保護的個人利益，以促進個體人格的完善、個人的全面發展。申言之，基本權利之保障并非空洞的口號，而必須透過信賴保護、比例原則等法律制度使之具體化、詳細化和具有可操作性。經過德國聯邦憲法法院長期以來對基本權利所作的精致的法解釋學工作，基本權利已成為相當穩定的規范性標準。

可見，德國憲法所規定的議會民主原則和基本權利之保障原則不僅決定著德國行政法上的依法行政原則，還要求行政活動符合比例原則，遵循信賴保護原則等。

二、依法行政原則（DerGrundsatzGesetzm？ssigkeitderVerwaltung）

法治國的思想發軔于德國，法治國理念孕育著依法行政原則。依法行政原則是法治國成立的最基本要素，亦為一切行政行為必須遵循之首要原則，[⑧]其涵義是指行政活動必須接受議會法律的規制，并置于法院的司法控制之下；行政活動違法的，必須追究行政機關的法律責任。一般認為，德國依法行政原則由兩部分組成，即法律優先原則和法律保留原則。

1.法律優先原則（VorrangdesGesetzes）?；趹椃ㄖ鳈嘣诿竦睦砟睿姓嗟男惺箲趪竦囊馑?，以國民的利益為之，代表人民總意的立法機關所制定的法律，自應優越于行政機關所頒布的行政命令，這就是法律優先原則。正如奧托。邁耶所言：“以法律形式出現的國家意志依法優先于所有其他形式表達的國家意志；法律只能以法律的形式才能廢止，而法律卻能廢止所有與之相沖突的意志表達，或使之根本不起作用?！盵⑨]法律優先原則的憲法依據是德國《基本法》第20條第3項的規定，即：“立法權受憲法的約束，行政權和司法權受法律與法的拘束?！本托姓I域而言，法律優先即法律對于行政權的優越地位，以法律指導行政，行政作用與法律抵觸者不生效力。[⑩]它適用于行政機關的一切行為-無論是行政機關的事實行為還是法律行為，無論是公法上的行為還是私法上的行為，都必須接受法律的約束。法律優先原則旨在防止行政行為違背法律，并不要求一切行政行為都必須有法律之明文依據，只須不消極違背法律規定即可。[11]但為達到此目的需具備兩個前提：一是確認規范之位階性，且授權命令仍應受法律優先的限制；二是法律須具有明確具體的內容，一旦違反即有制裁的效應出現。若法律規定空洞不具實質涵義，亦無制裁效應，則所謂法律優先就毫無意義可言。[12]

2.法律保留原則（VorbehaltdesGesetzes）。所謂法律保留，是指行政機關實施行政行為必須有法律的授權，無法律授權的行政行為無效。該原則是19世紀奧托。邁耶在君主立憲的背景下作為憲政主義的工具而發展起來的，是自由法治國時期所產生的代表性理論。其初衷是禁止行政機關在沒有法律規定的情況下對個人自由和財產權利的干預。因此，當時法律保留原則僅限于“侵害行政”或“干預行政”，而沒有把所謂“給付行政”和“內部行政”納入法律保留的范圍。但隨著行政職能的擴張對社會生活的影響加深以及公民權利的發展與充實，傳統侵害保留的范圍顯然已不適應時代的要求。當代的標準是由聯邦憲法法院提出的所謂“重要性”理論，即凡涉及基本人權的“重要事項”，均必須保留予立法者自己制定。重要性理論的提出，大大發展了法律保留的范圍，除干預行政外，也包括給付行政和內部行政在內。尤其是在以往，內部行政領域（公務員關系、學校、監獄、軍隊及其它公共營造物關系）屬于所謂的特別權力關系，由行政機關自行制定的行政規則加以調整，而無法律保留的適用余地。但現在，按照重要性理論，特別權力關系中公務員、學生、軍人等的權利亦有所保障，即適用法律保留原則。

三、比例原則（DerGrundsatzderVerh？ltnism？βigkeit）

隨著德國法治國思想從形式意義法治原則到現代實質意義法治原則的發展，比例原則成為了德國行政法基本原則的重要組成部分。比例原則作為實質意義法治原則的典范，不但為現代條件下的干預行政提供了新的規范形式，而且具有普遍的適用性，因此在德國行政法中有著極其重要的地位，被譽為公法領域的軟化劑（Weichmacher）。[13]該原則濫觴于19世紀警察國家時期，淵源于法治國理念及基本權利之本質，通過聯邦憲法法院的判決逐步成為限制行政權的有效手段，并通過判例的形式予以概念化、體系化而提升到憲法位階。一般認為，廣義的比例原則具體包括妥當性、必要性和均衡性三個子原則。

1.妥當性原則（Geeignetheit）。又稱適應性原則，即行政機關所采取的方法，應有助于達成其所追求的目的。而這個目的限于法律所預設的、所允許的目的，即法定的為保護公益的公共性的目的?？梢?，妥當性原則就是要求行政機關所使用的手段能切實地完成立法者的預期目的。依據德國聯邦憲法法院的見解，只要手段不是完全或全然不適合即不違反比例原則。即使只有部分能達成目的，亦不違反該原則。故法院對妥當性原則采用了最低的標準要求。并且這個最低標準不是以客觀結果為依據的，而是以措施作出時有權機關是否考慮到相關目的為準。[14]但在行政實踐中，任何一個措施都“多多少少”會有助于達成目的，因此本原則實際很難派上用場。

2.必要性原則（Erforderlichkeit）。又稱最少侵害原則，是指在眾多能夠達成行政目的的手段中，行政機關應當選擇對公民權利限制或侵害最少的手段。該原則適用的前提，是同時存在有若干個適合于達成行政目的的手段，否則，只有唯一的手段方可達成目的時，則無法適用。所以，該原則考慮的焦點集中在各個手段間的比較與取舍之上。所謂“必要”，指的是對不可避免的侵害，行政機關只能選擇最小、為達成目的已無可避免的侵害手段，即最溫和的手段來實施。必要性原則是比例原則的核心內容，源于德國的警察法理論。在19世紀中葉，對警察的權力，原則上是賦予維持公共安寧、秩序及安全等一切防御危害行為的責任，而未予限制。直至1882年7月14日普魯士高等法院在著名的“十字架山案”判決中，對警察機關援引促進福祉而制定的建筑禁令，以未獲法律授權，不得為必要措施為由，判決該命令無效。[15]該判決宣示了行政權力必須依法律及在必要的范圍內方得限制人權。隨后的幾十年間，法院進一步闡明了必要性原則，使其不僅在警察法中得到了普遍認可，而且擴展到行政法各領域。[16]在另一方面，必要性原則也獲得國家立法的承認而成為正式條文。首次規定必要性原則的立法例是1931年6月1日公布的《普魯士警察行政法》。該法規定，警察處分必須具有“必要性”方屬合法，并在第41條第2項將“必要性”明確界定為：“若有多種方法足以維護公共安全或秩序，或有效地防御對公共安全或秩序有危害之危險，則警察機關得選擇其中一種。惟警察機關應盡可能選擇對關系人與一般大眾造成損害最小之方法為之。”此一立法例，自后即如同德國各邦相同法律的“母法”，而被廣泛采納。[17]

3.均衡性原則（Angemessenheit）。又稱狹義的比例原則或“法益相稱性”原則，是指行政機關對公民個人利益的干預不得超過實現行政目的所追求的公共利益，兩者之間必須合比例或者相稱。雖然行政機關采取了妥當且必要的手段以試圖達成所追求的目的，但是，若該手段所侵害的公民個人利益，與其實現的目的所追求的公共利益相比較，兩者顯不相當，那么，行政機關采取該項措施就違反了比例原則。均衡性原則與前述妥當性原則與必要性原則的不同之處在于，它不受預定目的之限制。由于必要手段附加上副作用（對人民負擔）的考量，使手段產生了價值，得以和目的比較考量，該手段因其具有價值，而提升至目的的層次，成為目的與目的間的考量。因此德國學者乃稱之為“目的使手段正當化”。[18]可見，均衡性原則是從“價值取向”上來規范行政權力與其所采取的措施之間合理性關系的。

由上可見，比例原則要求行政目的與行政手段相適應、成比例，要求行政措施符合行政目的且為侵害最小之行政措施。它所調整的關系有兩類：第一是國家活動中目的與實現目的的手段之間的關系；第二是公民的自由權利與公共利益需要的關系。它所包含的三項子原則分別從“目的取向”、“法律后果”、“價值取向”三個方面規范著它們之間的比例關系，共同構成了比例原則完整而豐富的內涵。

四、信賴保護原則（Vertaünsschutz）

所謂信賴保護原則，是指當社會成員對行政過程中某些因素的不變性形成合理信賴，并且這種信賴值得保護時，行政主體不得變動上述因素，或在變動上述因素后必須合理補償社會成員的信賴損失。該原則的核心思想是維護法律秩序的安定性，保護社會成員的正當權益。[19]“保護人民權利，首重法律秩序之安定?！盵20]但是，在行政過程中卻處處隱藏著不安定因素，如行政法規范必須隨著社會的發展不斷作出修正，行政行為因違法或不合適宜也需要加以撤銷或廢止而發生變動等。為不使社會成員因信賴上述因素的安定性而遭受損害，有必要對其正當權益設置一道屏障。信賴保護原則正是對這一現實需要的制度回應。當然，信賴保護原則的適用是有條件的，且因信賴對象的差異而存在操作上的差別。概括而言，其適用條件是行政過程中某些因素的不變性值得信賴，且這種信賴值得保護。

信賴保護原則是二戰后在德國發展成功的又一項行政法的基本原則。二戰前，信賴保護之觀念，在一向專注依法行政及公益原則的德國并不受重視，僅有一些零散規則。如《威敦比克邦行政法總則草案》（1936年）第42條第3款就規定：“授益行政行為之撤銷與變更，須附理由?！闭f明理由義務的課予客觀上有利于信賴利益的保護。但是，形式法治國僅僅在有限的程度上保護信賴利益。行政行為變得不可撤銷的唯一情形是該行為已經生效，受益人已經依靠它去進行活動，例如某人得到建設許可后開始建造房屋。但是，如果一個行為是違法的，該行為總是可以撤銷的，而不管存在什么樣的信賴利益。[21]在二戰以后，這種狀況發生了改變。1956年柏林最高行政法院在一個突破性判決中認為，應當用一種專門的平衡辦法來協調“依法行政原則”與“信賴保護原則”這兩個都代表了憲法價值的原則。后來，這個思路得到德國憲法法院的確認，認為這是法律安定性原則在保護公民合法權益的表現形式，侵害公民的信賴即構成違反法律安定性原則。[22]自此，信賴保護原則逐漸滲透到行政全過程，如在法律事實的認定、行政法律規范的選擇適用等環節，并在眾多的成文法中被明確加以規定。其中，尤以1976年德國《行政程序法》的規定更為引人注目。該法第48條至第50條對授益、負擔、雙效、復效行政行為的撤銷及廢止作了詳盡規定，從而確立了信賴保護原則在行政法上的地位，并使之更具有可操作性。但有一點必須注意的是，德國《行政程序法》以及其他有關法律在作出相關信賴保護時，是以信賴保護原則已經成為其獨立的憲法性原則為背景的。所以，在德國，信賴保護原則不僅是行政法上的一個基本原則而約束所有行政行為，而且具有憲法的位階，是一個憲法性原則，可以控制立法行為。學界及判例上也多從憲法原則的高度對信賴保護原則加以研究并推動其發展。

信賴保護原則之所以產生于二戰后的德國，這與其發達的社會法治國理念有著密切的關聯性。如前所述，法治國的產生與發展均始于19世紀的德國，并經歷了從自由法治國到社會法治國理念的嬗變。在自由法治國時代，行政機關在國家內部的任務只限于維持社會治安，“受到法律約束來侵犯人民財產與自由的‘行政處分’，也堂而皇之的形成行政法的重心。”[23]進入20世紀的社會法治國時代以后，國家任務發生了變化，國家必須解決因人口增長、工業化、無產階級產生及都市化所帶來的僅憑社會成員個人的智識所無力解決的一系列社會問題，行政機關也必須擔負起創造合乎正義的社會秩序，為人民提供個人生活不可欠缺的“生存照顧”的職責。此時，行政機關與社會成員之間已不再是純粹的命令與服從關系，而是一種相互需要與相互依賴關系-諸多行政任務的實現都需要社會成員的鼎力支持，社會成員也將國家（行政機關）視為自身謀求生存與發展的工具。這樣，信賴關系不僅僅在私人生活領域具有重要地位，在國家的公共生活中同樣扮演著重要的角色。正如德國學者拉邦德謂：“誠實信用原則得支配公法領域，一如其于私法領域然。茍無誠實、善意，立憲制度將無法實行，故誠實、善意應為行使一切行政權之準則，亦即為其界限?！盵24]正是在社會法治國理念的影響下，信賴保護原則伴隨著私法的誠信原則在行政法中的引入而確立起來，是誠信原則在行政法中最直接的體現。

五、結語

綜觀德國行政法的歷史演變，其行政法的基本原則植根于德國特有的民族傳統，決定于特定的歷史背景。但這些充滿民族特色的原汁原味的具有個性化理念，如法律優先、法律保留、比例原則、信賴保護原則等不僅最先由德國人提出，而且其意涵浸透著德意志民族特有的智慧與刻板、嚴謹而富有邏輯的理性思維，經過一番理論加工后逐漸發展而日趨豐滿。它不僅為我們研究行政法的基本原則提供了有益的啟示，而且具有一定的普適性，值得我國借鏡與效仿。尤其是，德國的比例原則對于保障基本人權、限制行政裁量權具有積極的不可替代的功能，而且以其內容明確、邏輯縝密、操作性強在世界各國獲得了廣泛的肯認和適用。[25]在我國，通常將行政合理性原則作為控制行政裁量權的基本原則。然而究竟什么是合理性原則，或者說合理性的標準是什么，卻始終是一個有爭議的問題，由此導致該原則在實踐運用中的模糊和混亂。這表明，我們十分有必要吸收德國比例原則之精華，在理論上將合理性原則改造為比例原則；在立法上將比例原則作為基本原則，明文規定于相關法律中；在司法實踐中，允許法院引入比例原則對所謂的“濫用職權”、“顯失公正”等不確定的法律概念予以厘清，并使之變得具體明確，增強可操作性，以真實有效地保障公民之法益。

此外，在我國，法學界一貫重視將實事求是作為指導立法、行政、司法的圭臬。既然實事求是，當然有錯必糾，違法的行為當然要撤銷。[26]由于立法上對行政行為的撤銷與廢止都幾乎沒有設置任何限制，在實事求是的政治原則和機械的依法行政觀念的支配下，行政行為的撤銷與廢止基本上采自由主義，結果是行政相對人的信賴利益得不到確實的保障，政府的公信力無法得到提升。[27]盡管新近出臺的《行政許可法》首次將信賴保護原則適用于行政許可領域，但距離一個完整的信賴保護制度還相差很遠。政府行為的朝令夕改、反復無常必然對人權構成極大的威脅，也與法治國思想下的法的安定性原則背道而馳，因此，不僅在我國未來的行政程序立法中應當明確確立信賴保護原則為我國行政法的基本原則，還應當借鑒德國法中對行政行為的撤銷與廢止規則，以信賴保護原則為基礎，建立完善行政行為的撤銷與廢止制度。

參考文獻：

[①]所謂法治國（Rechtssaat），即指國家依法而治，已成為現代法學界的共同語言。但究其源頭，首次使用“法治國”用語的乃是18世紀德國哲學家普拉西杜斯（J.W.Placidus）在1798年出版的《國家學文獻》一書。參見陳新民：《德國公法學基礎理論》，山東人民出版社2001年版，第116頁。

[②]參見鄭永流：《德國“法治國”思想和制度的起源與變遷》，載夏勇編：《公法》（第2卷），法律出版社2000年版，第38頁以下。

[③][印]M·P·賽夫：《德國行政法》，周偉譯，臺灣五南圖書出版公司，第15-16頁。

[④][德]格奧爾格。諾爾特：《德國和歐洲行政法的一般原則-歷史角度的比較》，于安譯，《行政法學研究》1994年第2期。

[⑤]于安：《德國行政法》，清華大學出版社1999年版，第46—47頁。

[⑥]參見高家偉：《論德國行政法的基本觀念》，《比較法研究》1997年第3期。

[⑦]參見[德]哈特穆特·毛雷爾：《行政法學總論》，高家偉譯，法律出版社2000年版，第21頁。

[⑧]吳庚：《行政法理論與適用》，臺灣三民書局1989年增訂7版，第80頁。

[⑨][德]奧托·邁耶：《德國行政法》，劉飛譯，商務印書館2002年版，第70頁。

[⑩]城仲模：《行政法之基礎理論》（增訂新版），臺灣三民書局1994年版，第5頁。

[11]參見董保城：《行政法講義》，臺灣1993年版，第75頁。

[12]參見葉淑芬：《我國公務人員考選制度之研究-從行政法制公平角度之分析》，臺灣政治大學碩士論文1999年。

[13]FriedrichSchnapp，DieVerh？lnism？βigkeitdesGrundrechtseingriffs，Jus1983，s.850.轉引自蔡震榮：《論比例原則與基本人權之保障》，《警政學報》第17期，1990年。

[14]參見謝世憲：《論公法上之比例原則》，載城仲模主編：《行政法之一般法律原則》，臺灣三民書局1994年版。

[15]陳新民：《德國公法學基礎理論》，山東人民出版社2001年版，第377頁。

[16]J.Schwartz，EuropeanAdministrativeLaw，London：Sweet&Maxwell，1992，P.685.

[17]參見張國勛：《必要性原則之研究》，載城仲模主編：《行政法之一般法律原則》，臺灣三民書局1994年版。

[18]“DerZweckHeiligtdasMittel”，LotherHirschberg，DerGrundsatzderVeh？ltnism？βigkeit，Gottingen，1981，s.44.轉引自蔡震榮：《論比例原則與基本人權之保障》，《警政學報》第17期，1990年。

[19]參見李春燕：《行政信賴保護原則研究》，《行政法學研究》2001年第3期。

[20]羅傳賢：《行政程序法基礎理論》，臺灣五南圖書出版公司1993年版，第65頁。

[21]〔德〕格奧爾格·諾爾特：《德國和歐洲行政法的一般原則-歷史角度的比較》，于安譯，《行政法學研究》1994年第2期。

[22]J.Schwartz，EuropeanAdministrativeLaw，London：Sweet&Maxwell，1992，P.948.

[23]陳新民：《公法學札記》，中國政法大學出版社2001年版，第95頁。

[24]林孝元：《誠實信用原則與衡平法之性質及其功能》，載刁榮華主編：《現代民法基本問題》，漢林出版社1981年版。

[25]參見喻文光：《論行政法上的比例原則》，中國政法大學碩士論文，2001年。

[26]參見李洪雷：《論行政法上的信賴保護原則》，中國政法大學碩士論文，2000年。

[27]參見周維峰：《論行政法信賴保護原則》，《政法論叢》，2003年第2期。