行政補償思想與財產權利觀論文

導語：行政補償思想與財產權利觀論文一文來源于網友上傳，不代表本站觀點，若需要原創文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

內容提要：行政補償思想的形成與財產權利觀念的歷史變遷具有不可分割的歷史勾連性。在從“私有財產神圣不可侵犯”的絕對財產權利觀到“財產權伴隨著義務”的相對財產權利觀的歷史變遷中，國家的征用權得到承認。行政補償，作為征用制度的伴生制度，在“無正當補償便不能剝奪”的理念下得以萌芽和發展。

關鍵詞：行政補償思想；財產權利觀；歷史變遷；溯源

制度的形成往往源淵于思想的啟蒙。制度的變遷往往也是思想嬗變的結果。行政補償制度-作為一種財產權利保障制度-不是從來就有的，而是行政補償思想形成和發展的結果。本文嘗試以財產權利觀的歷史變遷為視角，追溯行政補償思想萌芽的歷史源淵。

一、“私有財產神圣不可侵犯”-自然法思想與絕對財產權利觀

在前資本主義時期，男耕女織、自給自足的自然經濟造成了生產者的相互隔離，人民只有盲目地被迫服從于政府權力，服從于長官，服從于皇帝。國家主權是不受限制的、至高無上的，人民對國家應絕對服從。家國合一、君權至上的思想觀念、中央集權的封建專制制度，使人民對于任何自身權利的被剝奪、被蹂躪的事實很少從法的角度去考慮是非。國家違法侵犯人民合法權益都不會賠償，更無因合法行為所造成損失的補償了。（注釋1）從而，在前資本主義時期是無財產權可言的，當然也就不會有基于財產權保障的行政補償制度可言。如偶有零星的補償，也只能被視為統治者施恩于民，而非人民私權利的內容。進入資本主義社會以后，開放的經濟摧毀了封建社會的行政特權觀念，催化了自由、平等、民主、法治等新觀念的產生和發展。從而才為基于尊重財產權的行政補償思想的萌芽提供了合適的土壤。

18世紀初至19世紀末，是資產階級奪取政權并鞏固政權，發展資本主義的時期。在這一時期，資產階級尚未擺脫封建專制統治陰影的籠罩，深感喪失自由和財產的恐懼。因此，資產階級在奪取政權之后，大都在憲法之中明確規定財產權是公民的一項基本權利。憲法對公民財產權的保護雖然濫觴于近代資產階級革命，但其思想源頭卻可溯及源遠流長的自然法思想。自然法思想的代表人物洛克首次創造了勞動價值理論，從而使財產權成為一種先于國家而存在的自然權利。人的勞動產生了財富，并賦予勞動者以自由享用的權利；只要合理使用并不產生浪費，任何人的財產權都不應被剝奪或侵犯。洛克還指出，在純粹的自然狀態下，每一個人的生命、自由與財產（注釋2）都不受他人的損害和侵犯?？墒沁@種人人都可執行的自然法又不可避免地會產生混亂和不安全。因此，人們在一致同意的基礎上建立一個政府，并把一些權力交給它。而政府的首要目的就是保護財產。財產之所以得與生命、自由同等列為個人重要之權利，是因為，財產既是個人謀生并改善生存條件的手段，也是他免于壓迫和奴役的基本保障。（注釋3）洛氏甚至還認為：“最高權力，未經本人同意，不能取去任何人的財產的任何部分?！保ㄗ⑨?）

洛克的思想無疑契合了新興資產階級反對封建主義特權的要求，因此，受到了普遍歡迎，并為后來的自由主義思想家廣泛借鑒。同時，洛克的學說還為資產階級革命的法律文件所確認。1776年，美國的《獨立宣言》已經作為“不證自明”的真理，宣稱財產（還有生命、自由）是“不可剝奪”的天賦人權。具有劃時代意義的1789年的法國《人與公民權利宣言》第2條莊嚴地向全世界宣示：“任何政治社會的目的，皆是保護人的自然與不可戰勝之權利。這些權利是自由、財產、安全和壓迫之抵制”，同時在第17條特別宣稱：“財產權是不可剝奪的神圣權利”。同年國民公會第一次會議明確宣布“個人和財產受國家法律保護”。1793年3月18日，國民公會又頒布法律，規定對所有“提議制定破壞不動產或工商戶財產、土地的其他法律”的人處以死刑。（注釋5）而18世紀中葉英國的一位老首相老威廉皮特在一次演講中也曾這樣形容過財產權對人的神圣性：即使是最窮的人，在他的寒舍里也敢于對抗國王的權威。風可以吹進這所房子，雨可以打進這所房子，房子甚至會在風雨中飄搖，但是英王不能踏進來，他的千軍萬馬也不敢闖進這間門檻已經破損的房子。這就是常常被引為經典的“風能進、雨能進、國王不能進”的憲政寓言。

二、“天賦人權是毫無根據的”-社會連帶思想與相對財產權利觀

近代憲法對財產權的保障，與對合同自由的法律保障彼此配合，共同作用，打破了封建主義的經濟桎梏，奠定了近代自由國家、市民社會以及市場經濟的法律秩序的基礎，促進了資本主義的發展和私人財富的激增，并最終迎來了17、18世紀的近代文明。但是，不到一個世紀，所有的人都目睹了這套體系的瓦解。其中的核心概念-個人的天賦權利-已經失去了生命力。因為，隨著資本主義的發展，毫無限制的自由競爭的經濟不可避免地造成了資本主義社會的種種矛盾-資本壟斷以及貧富的兩極分化，自由競爭的極端化制造了可以摧毀自由競爭制度本身的社會矛盾和沖突，特別是1929年的世界性的經濟危機以及此后帶來的長期的經濟大蕭條暴露了自由市場自由調節的不可靠性。與此相適應，憲政學家開始對過去的私有財產神圣不可侵犯的說法進行反思，轉而認為“財產權的含義來自國家對它的定義”（注釋6）不存在先驗和絕對的財產定義，財產內涵和職能必須根據社會和經濟發展加以調整。“每個基本權利，似乎在本質上，都含有內在的可限制性”，（注釋7）私人財產之使用、收益、處分受到政府管制，實屬無可避免。（注釋8）倡導“社會連帶主義”的法國憲法學家萊昂。狄驥就指出：“人不可能僅僅因為自己是一種社會存在而自然地獲得某種天賦權利。作為個體的人僅僅是一種知性的造物。權利的概念是以社會生活的概念為基礎的。因此，如果說人享有某些權利，這些權利只能來自他所生存于其中的社會環境，他不能反過來將自己的權利凌駕于社會之上?！薄疤熨x的權利-這種主張是毫無根據的；它無法得到任何直接的證據的支持。它是一種關于人性的純粹的形而上學的命題。它只是一種語言表達方式而已，卻不具有任何科學的或實證的價值?！保ㄗ⑨?）事實上，“權利永遠不能超出社會的經濟結構以及由經濟結構所制約的社會的文化發展。”（注釋10）權利總歸是有限（limited）或有條件的（conditional）。所謂“有限”的權利保障范圍，就是指個人權利的范圍或空間具有一定的界限，超過這個界限就不受憲法或法律保護?！盁o限”（unlimited）的權利范圍是指個人權利不受任何條件或法律的約束。這在實際上是不可能的-即使是最基本的生命權都不是無限的，至少今天還有許多國家對嚴重危害社會秩序的行為處以死刑。憲法也不可能保障無限的個人權利，因為人類社會的生存空間是有限的，因而一個人權利的膨脹必然遲早會影響到其他人的權利。法律也并不創造無限或絕對的權利。

三、“財產權伴隨著義務”-憲法規定國家財產征用權

“法律發展到19世紀末20世紀初，隨著現代市場經濟替代近代自由放任的市場經濟，其重心便由傳統的個人自由權轉移到以社會利益為內容的‘社會權’”。（注釋11）許多傳統的資本主義國家先后或多或少地采行社會改良主義的方式，企圖在維持資本主義私有制的前提下，相對限制私人財產權，強調公共福利，從而實現了從近代自由國家向現代社會福利國家的轉型。（注釋12）事實上，即使是極力主張財產私有的亞里士多德也并不主張極端的私有制。他認為“‘產業私有而財物公用’是比較妥善的財產制度”。（注釋13）也就是說亞氏還是考慮到了公民的社會福利。在現代社會國家里，私人財產權利作為一項基本人權不再是絕對的和神圣不可侵犯的了。正如有的學者所指出：“財產權這一法律概念-作為穩定和安全的象征-已然發生了近乎解體的變化”、財產權“已喪失了其傳統的憲法地位：私有財產權不再是個人權利與政府權力之間的界限了?！薄懊绹嗡枷胫兴接胸敭a的神圣不可侵犯在理論上所具有的持久的和一貫的修辭力-盡管其含義發生了劇烈的變化，在法律實踐中那種神圣性也受到了侵犯?！保ㄗ⑨?4）德國學者基爾克認為：“私有財產絕對不是一個絕對的權利，一個無義務性的財產權，將‘毫無前途’可言?！保ㄗ⑨?5）財產權利觀的這種劇烈變化直接反映到了憲法條文之上。自1919年德國魏瑪憲法以來各國憲法都拋棄了私人財產權絕對、不受任何限制的理念，轉而倡導對私人財產權進行必要的限制。如魏瑪憲法第153條第1款規定：“財產權，受憲法之保障。其內容及限制，由法律規定之”；第3款規定“財產伴隨著義務。其行使必須同時有益于公共福利?！贝四司哂鞋F代意義的財產權憲法保障制度的嚆矢。（注釋16）德國憲法法院還在一則案例中這樣表明態度：“法院必須記?。鹤h會不僅有責任保護個人利益，而且還有義務在保證公共利益的必要程度上去約束個人權利，它必須努力帶來個人自由領域和公共利益之間的公正平衡?！保ㄗ⑨?7）二戰后各國憲法則更擴充了此項原則的精神，對私有財產給予了更多的限制或課以更多的義務。從各國憲法規定來看，在現代社會國家里，私人財產權作為一項基本人權要受到以下一些限制：

第一，財產權“伴隨著義務”，即財產所有人有使用其財產的義務，否則得由有使用能力之人使用其財產。

第二，財產權受“公共福利”的制約，即財產權的行使須同時有助于公益達成。

第三，財產權的內容“由法律規定”。（注釋18）正如克魯澤所言，在現代社會，財產權的無條件的不可剝奪性只能是一句豪言壯語，在革命的狂熱和憲法的曙光中，人們很容易在屋項上為它吶喊，但是事后冷靜下來，真要實踐它卻幾乎是不可能的。（注釋19）當財產權神圣、絕對的神話被打破時，憲法便賦予政府基于公共利益的需要對私人財產進行征用的權力。（注釋20）基于這種憲法授權，無論財產所有者是否愿意，政府均可按照法律規定的條件強制取得私人之財產?！柏敭a權是政府權力的界限，但這種界限卻是政府自己劃定的?！保ㄗ⑨?1）那種認為財產權是自由之基礎和對政府之限制的觀念實際上已成為一種流傳久遠的神話傳說，“政府不能拿走屬于我的東西”的時代一去不返。（注釋22）

四、“無正當補償便不能剝奪”-財產征用補償思想的形成

接下來的問題是，公共利益又可以說是令法學家最感困惑的不確定概念之一。（注釋23）公共利益作為一個正面價值評斷的概念，“必須以一個變遷之社會中的政治、經濟、社會及文化等因素及事實，作為考量該價值的內容。尤其，在民主及法治國家，對于公益價值之決定，更須以法的角度來予以充實。”（注釋24）國家不能僅僅根據一個抽象的“公益”（注釋25）就隨意地剝奪個人的基本權利。執法機關也不得任意要求個人利益服從自稱的公共利益。

然而，“實際上‘公用’（注釋26）一詞長期以來被界定的如此之寬泛，因而幾乎不再是什么屏障了。”人們現在“所關心的不是對政府權力的限制，而是補償的計算和理由”“什么樣的行為如此嚴重地干預了財產權以至構成了征用”（并因此要求補償）的問題反過來變成了如下問題，即“我們認為對什么樣的行為應給予補償，并因而稱之為征用？”（注釋27）這一轉換反映了一個事實，即唯一的問題已變成補償問題。易言之，雖然各國一般都規定政府征用公民財產必須出于“公益”的目的，但是憲法制約的松弛，往往導致行政征用制度“養成”過度追求公益的性格。因此，人們只好轉而更加關注比較實際的“補償”問題了?！盁o正當補償便不能剝奪（noexpropriationwithoutjustcompensation）”的原則，在任何實行法治的地方都得到了承認。這項原則實際上是法律至上原則的不可分割且不可或缺的一部分，也是正義的要求所在。

五、結語

財產權利觀的歷史變遷決不是行政補償思想得以形成的唯一歷史因素，但無疑是最重要的因素之一。由上文所述可知，行政補償思想的形成與財產權利觀的歷史變遷具有不可分割的歷史勾連性。行政補償思想正是在公民的財產權利從無到有、從絕對的到相對的歷史轉換過程中萌芽并最終形成的。行政補償歸根到底是一種對公民財產權利進行保障的制度。因此，在根本不存在公民財產權利觀念的前資本主義時期絕不會產生行政補償的思想。另外，行政補償思想的產生又與國家征用權力的行使密不可分。在現代法治國家，征用與補償可以被視為一個問題的兩個方面，唇齒相依，互不分離。在自然法盛行、強調絕對財產權利的資本主義時期，由于國家對公民財產的征用權力受到限制，從而，行政補償思想仍然缺少萌芽的合適土壤。只有在現代社會國家里，財產權利由絕對走向相對，國家基于社會公共利益的需要，積極動用征用權-作為不得不付出的代價-行政補償思想才應運而生。

注：高景芳（1974-），男，河北河間人，河北科技大學講師，華東政法學院法律碩士。

1參見彭誦：《論建立行政補償制度的理論基礎》，載《中國煤炭經濟學院學報》2000年第1期。

2但是，洛克時代的政論家們一般均把“財產”（property）理解為一種廣泛地囊括了estate（包括土地、不動產、財物、社會地位）乃至生命、身體、才能、自由等東西的概念。（參見林來梵著：《從憲法規范到規范憲法-規范憲法學的一種前言》，法律出版社2001年版，第186頁注18.）

3[英]洛克著，葉啟芳等譯：《政府論》（下），商務印書館1964年版，第52-53頁。

4[英]洛克著，葉啟芳等譯：《政府論》（下），商務印書館1964年版，第86頁。

5[法]萊昂。狄驥著，王文利等譯：《憲法學教程》，遼海出版社、春風文藝出版社1999年版，第237頁。

6[美]埃爾斯特等編，潘勤等譯：《憲政與民主-理性與社會變遷研究》，生活。讀書。新知三聯書店1997年版，第300頁。

7陳新民著：《德國公法學基礎理論》（下冊），山東人民出版社2001年版，第353頁。

8參見法治斌著：《人權保障與釋憲法制》，月旦出版公司1993年版，第242頁。轉引自王太高：《征用補償的憲法基礎》，載《學術論壇》2002年第4期。

9[法]萊昂。狄驥著，鄭戈、冷靜譯，《公法的變遷法律與國家》，遼海出版社、春風文藝出版社1999年版，第10—12、243頁。

10《馬克思恩格斯選集》第3卷，人民出版社1995年版，第305頁。

11汪習根著：《法治社會的基本人權-發展權法律制度研究》，中國人民公安大學出版社2002年版，第231頁。

12參見董炯著：《國家、公民與行政法-一個國家-社會的角度》，北京大學出版社2001年版，第58頁以下。這一轉型有其客觀原因。即過度自由競爭造成的混亂后果，客觀上需要一個超脫于所有自由競爭主體扼制壟斷的協調執行官，需要一個維持基本社會公正而免于社會崩潰的社會產品分配者。生產高度社會化和科技進步成為經濟發展的第一動力，又需要一個執行共同社會事務的組織者。上述角色都歷史性地由國家承擔起來。

13[古希臘]亞里士多德著，吳壽彭譯：《政治學》，商務印書館1965年版，第55頁。

14[美]埃爾斯特等編，潘勤等譯：《憲政與民主-理性與社會變遷研究》，生活。讀書。新知三聯書店1997年版，第279、281頁。

15轉引自陳新民著：《德國公法學基礎理論》（下冊），山東人民出版社2001年版，第460頁注74.

16林來梵：《針對國家享有的財產權-從比較法角度的一個考察》，載《法商研究》2003年第1期。

17參見張千帆著：《西方憲政體系》（下冊），中國政法大學出版社2001年版，第337頁。

18參見林來梵著：《從憲法規范到規范憲法-規范憲法學的一種前言》，法律出版社2001年版，第198頁。

19[美]路易斯·亨金等編，鄭戈等譯：《憲政與權利》，生活。讀書。新知三聯書店1996年版，第156頁。

20實際上，近現代憲法規定政府基于公益目的可以行使征用權，是基于現實需要而非法學家閉門造車的結果。無論在自由放任時期的自由法治國家階段，還是在國家主動干預社會、經濟生活的社會法治國家階段，資本主義國家的政府都承擔著提供公共物品的職能。在政府提供公共物品的場合，政府活動不可能一概通過私法的物權變動完成。譬如，建設大型基礎設施需要使用土地，如果政府與土地所有權人逐一談判、簽訂合同取得土地，將由于高昂的交易成本而嚴重削弱政府提供公共物品的能力。因此，政府應該擁有強制取得的權力。

21[美]埃爾斯特等編，潘勤等譯：《憲政與民主-理性與社會變遷研究》，生活。讀書。新知三聯書店1997年版，第300頁。

22筆者認為，所謂“私有財產神圣不可侵犯”從來不曾在事實上存在過。因為，有說服力的是征稅。征稅將不可避免地侵犯到財產權的絕對性。而沒有哪個組織起來的社會用不著征稅就能運轉。

23有學者總結，我國法學上的公益觀經歷了四個重要階段的發展。第一階段是基于國家高權的觀念，按照公益高于私益的原則限制人的權利。第二階段是基于國家保護人民的自由、權利的理念，壓縮公益的量和度。第三階段是基于生存權及尊嚴生活的理想，國家積極追求公益。第四階段則是基于德國、日本法西斯專制統治的痛苦經驗，以及蘇聯全能國家模式最終崩潰的慘痛教訓，在很大程度上向第二階段回歸，重新強調公益的局限性；同時保留第三階段的一些成果，關注社會權，可以視為第二、第三階段的調和。參見李累：《論法律對財產權的限制-兼論我國憲法財產權規范體系的缺陷及其克服》，載《法制與社會發展》2002年第2期。

24陳新民著：《德國行政法學基礎理論》（上冊），山東人民出版社2001年版，第205頁。

25公共利益一般可做兩種理解：普遍的公共利益和特殊的公共利益。普遍的公共利益意指為全體社會成員共享的具有普遍的利益，如國防安全、社會秩序、環境衛生、教育勞動，等等。特殊的公共利益則是在一定范圍內不特定多數人所享有的共同利益，如一個行業內成員共享的利益、一個地域范圍內居民共享的利益。行政補償涉及的公共利益概念，有的屬于前者，有的則屬于后者。

26顯然“公用”與“公益”存在明顯區別。固名思義，“公益”即指為了公共利益：“公用”即指為了公共利用?；凇肮妗钡恼饔幂^之“公用”的征用要寬泛得多。在此，對此二詞我們暫不做細致的區分。

27[美]埃爾斯特等編，潘勤等譯：《憲政與民主-理性與社會變遷研究》，生活。讀書。新知三聯書店1997年版，第286、287頁注釋13、14.