行政法與法律原則研究論文

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「摘要」

我國行政法律制度與WTO九項基本法律原則所體現的公正、公平、自由、公開的價值觀念尚存在較大差距，主要表現為差別對待、制度壁壘等。因此，必須重塑現行制度，以適應現代化、全球化的要求。

「關鍵詞」WTO基本法律原則、行政法律價值、行政法律制度

WTO基本法律原則大致可歸納為下述九項：非歧視原則、互惠原則、公平貿易原則、最惠國待遇原則、國民待遇原則、關稅減讓原則、市場準入原則、一般取消數量限制原則、透明度原則。這九項原則根據其內容和價值趨向可以分為三類：前五項原則，即非歧視原則、互惠原則、公平貿易原則、最惠國待遇原則、國民待遇原則為一類，其基本內容是要求世貿成員各方平等對待、互利互惠，所體現的主要價值趨向是公平、公正；之后的三項原則，即關稅減讓原則、市場準入原則、一般取消數量限制原則為一類，其基本內容是要求世貿成員各方盡量減少和消除貿易障礙和壁壘，以實現最大限度的自由貿易，所體現的主要價值趨向是自由；最后一項原則，即透明度原則為一類，其基本內容是要求世貿成員各方通過各種方式、途徑公開其法律、政策、司法判決和行政決定，以便世貿成員各方能隨時獲取相關信息，所體現的主要價值趨向是公開。

WTO基本法律原則是調整和規范世貿的原則，但世貿與各成員國政府行為密切相關，甚至可以說，各成員國政府的行為對世貿起決定性的影響。從而，WTO基本法律原則主要是對各成員國政府行為，而非主要對成員國國內貿易組織的要求。根據法律部門調整對象的分工，政府行為主要受國內行政法調整。因此，WTO基本法律原則要得以實現，即必須在各成員國國內行政法中得到貫徹和體現。這也就是說，任何一個國家，只要你加入世貿組織，你就必須使你的國內行政法與WTO基本法律原則一致，從而保證政府的行為符合WTO基本法律原則。

當然，行政法是調整政府整個行政行為的，而政府實施的與世貿有關的行為只是政府整個行政行為的一部分。那么，WTO基本法律原則是否只要求貫徹于行政法中調整政府實施的與世貿有關的行為的那部分規范，而行政法其他部分的規范卻不應體現WTO基本法律原則呢？答案當然是否定的。首先，一國行政法是一個統一的整體，不可能將一國行政法分成若干互不相干的部分：一部分規范政府涉世貿的行為，一部分規范政府涉其他外貿而非涉世貿的行為，一部分規范其他涉外而非涉貿易的行為，一部分規范政府對內的管理行為，等等；其次，WTO基本法律原則所體現的價值趨向：公平、公正、自由、公開，是整個現代行政法，乃至整個現代法治的價值趨向，我國要建設社會主義法治國家，我們的整個行政法和我們的整個法律正需要吸收和貫徹這些價值觀念。即使我們不加入WTO，我國行政法也需要與時俱進，需要以現代民主、法治的價值觀念，包括WTO基本法律原則所體現的價值觀念，來加以改進或改造：修改、廢除不合時宜，不合現代民主、法治價值觀念的舊制度、舊規范，制定、補充為建立法治、公正、廉潔、高效政府所需要的，體現現代民主、法治價值觀念的新制度、新規范。

那么，根據WTO基本法律原則所體現的上述三類價值趨向，考察、分析我國現行行政法制度，我國目前的行政法制度、規范及其運作實踐，究竟還存在哪些問題，與WTO基本法律原則的要求還存在哪些差距？從而，我國的行政法還要做哪些調整、或改進、改造呢？

WTO基本法律原則第一類原則所體現的價值觀念主要是公平、公正。如果我們以公平、公正的價值觀念衡量，我國行政法在制度、規范及其運作實踐方面至少在下述領域還存在著不公正、公平或不完全公正、公平的差別對待：

（一）對國有企業與非國有企業的差別對待。例如，在市場準入方面，不少領域只許國有企業進入而不許非國有企業進入；在資源利用方面，某些資源只許國有企業利用而不許非國有企業利用，等等。

（二）內資企業與外資企業的差別對待。例如，在稅收方面，外資企業可享受某些稅收減免，而內資企業不能享受；在進出口方面，外資企業可享受某些優惠，而內資企業不能享受；甚至在市場準入方面，外資企業能進入的某些領域，內資的民營企業卻不能進入，等等。

（三）公有事業組織與民辦事業組織的差別對待。例如，公立學校與私立、民辦學校在招生、聘用教師和學生就業等多方面存在不平等待遇；民辦醫療機構、民辦科研機構等在不少情況下也有受到不平等待遇的情形。

（四）公共財產與私有財產的差別對待。例如，我國憲法和其他許多有關法律規定對公共財產保護的范圍和強度均大于對私有財產的保護：對公共財產的保護是“神圣不可侵犯”；而國家對私有財產征收、征用和政府政策變化導致私人財產損失時，現行憲法、法律卻至今未對適當、公正補償作出明確、統一的規定。

（五）城市人與農村人的差別對待。例如，政府機關錄用公務員，有的地方規定不讓農村人報名參加競爭考試，或雖允許參加考試，但在錄取條件上對農村人嚴于城市人；在大學高考錄取分數線的劃定上，往往農村人比例大的省份（如湖南、江西、安徽等）的錄取分數線高于北京、上海等大城市的錄取分數線，等等。

（六）經濟特區與非經濟特區的差別對待。改革開放之初，經濟特區享有大量的為非經濟特區所不能享有的優惠待遇，從稅收、信貸、進出口到用人、用地，以至到政府辦事的程序、手續等，法律、政策對經濟特區與非經濟特區都實行差別對待。這些優惠雖然在當時有其必要，有些在現在仍有必要并仍然保留著，但其中也確有不公正、不公平的因素。

除了上述領域以外，在其他領域，我國也還存在著不少不公正的差別對待。雖然公平并不意味著絕對平等，一定的政策傾斜并不違反WTO基本法律原則的價值觀念，但傾斜一般應該是向弱者，向弱勢方傾斜，而不是向強者、強勢方傾斜。但我們的某些差別對待，某些傾斜卻是逆向的，顯然違反公正、公平原則。對此，我們首先應轉變觀念，破除長期以來在我們頭腦里所形成的重公輕私、重國有輕民營、重工輕農的觀念和在實踐中形成的各種差別對待和等級制度，改變改革開放以來過分強調效率優先，外資優惠和相應建立的各種忽視公正、公平的差別對待制度。當然，制度的改進、改造需根據社會、經濟各種條件的成熟情況逐步進行，有些需要馬上改，有些需要等一些時候或等較長時間才能改，但觀念的轉變則必須自現在始。否則，舊的不公正的差別對待制度取消后，新的不公正的差別對待制度又會制定出來；對洋人的不公正的差別對待制度取消后，對國人的不公正的差別對待制度又會制定出來。

WTO基本法律原則第二類原則所體現的價值觀念是自由，如企業的投資自由、生產、經營自由、交易自由、個人的遷徙自由、擇業自由、發展自由等。妨礙這些自由的主要障礙是政府設置的各種制度壁壘，如妨礙貿易自由的主要障礙是政府設置的關稅壁壘和各種非關稅壁壘（許可、配額、高技術標準等）。根據WTO基本法律原則所體現的自由價值觀念，衡量我國現行行政法制度和運作實踐，我國是否還存在或在哪些方面還存在妨礙市場主體自由和個人發展自由的障礙呢？應該說，在我國，目前這種障礙還在多方面存在，有些障礙是制度

方面的，有些是非制度方面的，有些障礙目前正在排除，有些障礙則目前尚未引起我們足夠的重視。這些障礙主要有：

（一）行政審批、許可制度。妨礙外貿自由的障礙主要是關稅壁壘，妨礙內貿和內部投資自由的障礙主要是道道設關、層層設卡的行政審批、許可制度。日益泛濫的行政審批、許可不僅妨礙了內資、外資的貿易、投資、經營自由，而且妨礙了公民個人的進行各種社會活動的自由。

（二）地方保護主義。地方保護主義不是某一項法律制度的產物，而是許多違法和合法制度的合成產物。如市場準入制度、收費制度、財政稅收制度、各種不合理的具體行政管理制度和各種不合理的體制，包括地方法院人、財、物完全由地方控制的司法體制。地方保護主義不僅妨礙了相應地域外部企業、個人進入相應地域活動的自由，而且也妨礙了相應地域內部企業、個人與外部交流、互動的自由。

（三）國家壟斷和行政壟斷。近年來我國國家壟斷和行政壟斷雖然在逐步減少，但在不少領域還仍然存在。壟斷顯然是競爭自由的障礙：某一領域、某一行業或事業被國家壟斷了，一般企業、組織、個人就失去了進入該領域、該行業或事業從事相應活動的自由。

（四）行政干預。行政干預包括行政機關對企業經營自主權的干預，也包括對其他非營利組織和個人活動自由的干預。干預與自由是一對矛盾，干預多了，自由必然就少了。但為了克服“市場失靈”，又不能沒有行政干預?，F在的問題是干預超出了必要的限度：一方面存在不少非法干預，如強迫企業合并、分立、改制等；另一方面，某些干預雖然是法定的，但卻缺乏合理性：成本大，收益小，如某些行政命令、行政許可、行政規劃、行政評審、行政檢查等，就常有這種情況。

（五）戶籍管理制度和人事管理制度。長期以來，我國行政法制度中對個人自由限制最大的莫過于戶籍管理制度和人事管理制度，此種制度限制使我國公民幾乎沒有了遷徙自由和擇業自由。改革開放以后，這兩項制度，特別是人事管理制度逐步松動，公民選擇職業、選擇工作和工作單位已有了較大的自由；近年來，一些地方對戶籍管理制度也開始了改革，但與實現遷徙自由還存在較大距離。加入世貿以后，我國現行戶籍管理制度和人事管理制度還必須加大改革的步伐，否則，這些制度將仍會構成實現WTO基本法律原則所體現的自由價值觀的障礙。

在這方面，我們還有大量的工作要做，有很長的路要走，WTO基本法律原則及其價值觀在我國的實現不可能一蹴而就，一步到位。同時，自由也不是絕對的，它不能不受到社會、經濟發展的各種條件的限制。但是，為了發展市場經濟和個人人格，我們無疑應盡可能地創造條件，消除障礙，以積極的態度去培植企業自由競爭和個人自由發展的法律環境。

WTO基本法律原則第三類原則所體現的價值觀念是公開。近年來，我國法律在實現公開原則方面采取了一些措施，取得了一些進展。例如，《立法法》明確規定了我國法律、法規、規章的公布制度和立法過程的公開制度；行政和司法實踐中也開始了政務公開、警務公開、審判公開、檢務公開等具體制度的嘗試。但是，從整體來說，我國法律制度及其運作，特別是行政法制度及其運作，與WTO基本法律原則所要求的透明度要求仍存在著較大的差距，這主要表現在下述方面：

（一）我國目前還沒有建立統一的信息公開制度，沒有制定如外國《陽光法》、《信息公開法》、《情報自由法》等一類專門規范政府公開、信息自由的統一法律。從而，在我國，行政相對人對自己應享有對哪些事項的，多大范圍的知情權，怎樣實現這些知情權，在實現知情權遇到障礙時有哪些救濟途徑不得而知；政府對自己應具有對哪些事項公開的義務，應通過哪些方式、途徑履行公開的義務，在不履行或不適當履行公開義務時應承擔什么責任亦心中無數。

（二）國家行政機關在行政決策和行政執法，實施具體行政行為過程中還存在大量不公開，暗箱操作的情形。例如，在行政決策方面，各種行政規劃（如城市建設規劃、土地利用規劃、環境整治規劃等）、宏觀調控措施（如物價、稅收、利率的調整）以及產業政策的制定過程，目前尚無一定的法定公開和公眾參與程序（物價聽證除外）；在行政執法，實施具體行政行為方面，暗箱操作的情形更多，就行政許可而言，目前實行公開招標、投票或公開拍賣的只有很小的比例，行政機關決定給予或不給予相對人許可大多是通過不公開程序由其辦事人員或負責人自由裁量確定的，至于行政征收、行政給付、行政確認、行政裁決，行政獎勵等，目前的實施程序大都不具有或僅具有很小的公開性。在各種具體行政行為中，現在只有《行政處罰法》對行政處罰行為明確規定了公開原則和具有較大公開性的程序。

（三）行政相對人缺少獲取政府信息的有效途徑。目前，行政相對人除了從政府公報和其他新聞媒體上了解有關法律、法規、規章和少量的行政信息外，很難從有關政府部門獲取其所需要的其他大量的政府信息。有時為查閱一個政府文件，或了解一個行政決定，或查找一份行政信息資料，相對人可能從這個部門到那個部門跑上十天半月，最后即使找到了文件、決定或資料的所在處，還可能被相應部門的管理人員以“保密”為由拒之門外。

（四）信息公開缺少法律保障和救濟途徑。對于信息公開，目前我國法律一方面沒有規定統一的運作機制，包括確定公開的范圍，公開的途徑、公開的方式、公開的程序等；另一方面也沒有規定相應的法律保障和救濟機制，包括規定政府對應公開的行為、信息而不公開的法律責任，相對人對政府不依法主動提供信息或違法拒絕其申請提供的信息的救濟途徑，如申請復議、提起訴訟和請求國家賠償（在因此造成了損失的情況下）等。

當然，WTO基本法律原則強調公開，強調透明度，并非否定必要的保密。對于國家秘密、商業秘密、個人隱私，保密同樣是法治原則的基本要求。然而，就整個行政行為和政府行為（廣義的政府，包括立法機關、司法機關）而言，公開應是原則，保密只是例外。

綜上可見，我國行政法與WTO基本法律原則還存在較大差距。隨著我國的入世，這種差距無疑將會對我國行政法造成一定的沖擊，我國行政法應如何面對這種沖擊，是消極地對現行制度做些修補，以應付外人，還是以WTO基本法律原則所體現的整個價值觀念來重塑我們的現行制度，以適應現代化、全球化對我國行政法的要求，我國行政法的發展前途現正面臨重大抉擇。