行政法學研究論文

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動態

1996年12月10—15日，于杭州大學召開了中國行政法學研究會1996年年會，來自各高等院校和實際工作部門的專家共計90余人出席了會議。此次會議的主題是：依法行政-行政法治的理論與實踐。這是行政法學界首次以“依法行政”為會議主題展開熱烈討論。提交會議論文近四十篇。會議集中討論的問題是：

一、“依法治國”、“依法行政”的一般理論問題。圍繞“依法治國”、“依法行政”的涵義與本質特征展開了討論。學者們針對目前存在的泛化理解與庸俗化現象，提出了應當注意的若干問題。有的學者指出，法治的主體應當是人民，法治的客體應當是國家機器，包括行政機關，故應揚棄“依法行政”而改為“法治行政”更為確切些，有的學者結合目前實踐中提出的“依法治省”、“依法治市”、“依法治縣”、“依法治鄉”、“依法治村”、“依法治廠”，或者“依法治路”、“依法治水”等，指出了可能推導出最后出現“依法治人”，容易產生扭曲，引起人們思想上的混亂。所以與會學者們提出必須從理論上分析法治的真正涵義，澄清人們可能產生的模糊認識，將法治與法律權威、法律至上、市場經濟與民主政治等聯系起來。依法行政中的“法”不僅是管理者進行管理的法，還應是管理管理者的法，亦即是對行政權力進行規范、控制的法。

二、依法行政-行政程序。與會者認為，如果說“依法治國”的核心為“依法行政”的話，那么“依法行政”的核心則應是“依程序法行政”。主要是因為行政程序法具有獨立于行政實體規范的特殊功能與作用，再則我國的程序法律制度不發達，程序概念意識淡薄。在當代中國要特別強調依照法定程序辦事，按照預設的程序規則行為。尤其是行政執法領域更要求行政主體遵循法定程序。學者們在分析行政程序的獨特治法的基礎上，討論了盡快制定出一部比較系統完整的行政程序法法典的社會條件和其它因素。有的學者還提出了“法即程序”的命題，認為程序比實體更接近法的本質。其理由有：1.徒實體不可以實行，徒程序卻可以行使，西方判例制國家即為明證，2.實體不可以取代程序，但程序卻可以取代實體；3.先有程序后有實體，任何程序都是實體的產生；4.對法律是否良法、惡法的評價，不可能僅從實體內容去評判，而更應從程序方面評判；5.一切實體上的弊端與瑕疵必須且只能通過程序解決；6.實體往往是義務性的，程序往往是權利性的，實體規范往往是孤立性的，而程序則往往是聯系性的，7.實體是靜態的、孤立的，是程序的“形而上學”；而程序是動態、連續性的，是社會生活的辯證，即程序是全息的（信息學上的概念）。對此觀點，也有學者認為值得商榷，提出了不同意見，認為應當客觀，全面、辯證地分析實體-程序的關系，但在當代中國注重行政程序關系是有積極意義的。

三、依法行政-行政處罰。行政處罰是行政機關重要的不可或缺的執法手段，它涉及到社會秩序的建立與維系，涉及到行政權力的運作與行使，涉及到行政相對方合法權益的維護等方面，它也是當前行政執法中最突出的問題。學者們結合1996年頒行的《行政處罰法》，從多視角，多方位進行了該法全面的分析，尤其從積極層面上對《行政處罰法》的規定給予了高度評價，當然也提出了某些規定上的不足和該法實施中可能遇到的障礙與阻力。在談到對《行政處罰法》的評價時，多位學者認為，《行政處罰法》是一部規范行政權力保護行政相對方合法權益的重要法律，它是對行政民主的重大發展，是控權原則的充分體現，是行政程序立法的重大突破，是規范立法行為的新嘗試。學者們提出，“徒法不足以自行”。一個好的法律，關鍵在于貫徹落實，才能真正實現立法者的初衷。所以，今后的關鍵性問題就是各級行政機關應嚴格地依照《行政處罰法》進行處罰。

四、依法行政-司法審查。與會者認為，人民法院司法審查與各級政府依法行政應該是保障、促進與監督的關系。通過司法審查，維護行政機關的合法的行政行為，撤銷其違法的行政行為，變更其顯失公正的行政行為，責令其履行法定職責。所以司法審查與依法行政應是保障與監督的統一。與會同志專門討論了“依法行政”中的法與司法審查中作為審查依據的法的關系問題，尤其是針對《行政處罰法》第3條中規定的依據，展開了激烈的爭論。（爭論的是：《行政處罰法》對規章地位的規定是否意味著在司法審查中的地位由“參照”上升為“依據”），對此有兩種觀點。一種觀點認為，《行政處罰法》中關于規章作為處罰依據的規定并不影響司法審查中的規章地位。理由是：1.是由規章的性質所決定的；2.實踐中存在當事人合法但又違反規章的行為；3.是由司法活動的性質所決定的，司法是個能動的過程；4.處罰法規定處罰依據是規章，并不排除在審判案件中仍處行“參照”地位，因為行政處罰法與行政訴訟法是調整兩個不同關系的法律，不存在“后法優于前法”的問題。另一種觀點認為，《行政處罰法》頒行后，規章應成為人民法院司法審查的“依據”，而不應再是“參照”。理由有：1.我國的法律制度應是統一的，如果行政機關是“依據”，而司法審查是“參照”，勢必影響法制的統一。行政處罰法與行政訴訟法同屬于最高權力機關制定的基本法律，后法應當優于前法。故對規章地位的規定同樣適用于司法機關；2.適用規章作為司法審查的依據，既是客觀的必然事實，也是世界的趨勢。3.如果說因為規章存在這樣或那樣的問題不能作為審判依據的話，那么，法規乃至法律也存在著同樣的問題，只是程度不同而已。