社會經濟秩序嚴格執法論文

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在整頓規范市場經濟秩序過程中，許多領域的違法行為并沒有徹底消失，在個別地方甚至呈蔓延趨勢。違法行為人重復違法、持續違法，拒絕履行法定義務的現象仍然比較嚴重。地方政府和執法機關為了局部經濟利益放任管理，甚至袒護違法行為的現象也相當普遍。這些現象說明，由于我國法律缺乏應有的權威，法律的執行問題仍然不容樂觀。改革開放20多年來，我們制定了大量的法律和法規，法律法規在經濟建設和社會發展中的發揮的作用越來越明顯。但是，毋庸諱言，我們的法律還不很完備，尤其是執法效果差強人意，很多法律仍然停留在書本上，尚未轉化為“”活“”的法律，成為我們共同的生活準則。尤其在維護社會和經濟秩序、促進社會經濟發展方面，法律法規的執行問題令人擔憂。

法律執行效果不佳的原因很復雜，既有傳統觀念的影響，也有體制慣性的作用，當然與我們法律本身不嚴謹，法律之間互相銜接不夠有關。尤其重要的是，現行行政管理體制和司法體制運行還存在諸多問題，沒有對執法機關和執法人員形成有效的激勵和約束機制，沒有調動起社會和個人監督參與執法的熱情和積極性，影響了執法機關和執法人員積極、高效、公正地執行法律。

一、解決社會經濟秩序混亂，確保法律實施的具體對策

解決社會經濟秩序混亂，有法不依、執法不嚴問題的關鍵是進一步完善立法，改革現行行政和司法體制，正確處理好中央和地方、執法權力和執法責任、政府責任與社會、司法監督的關系。具體的建議包括：

（一）制定和修改相關法律，建立行政處罰中的“”換罰制度“”，創設“”官告民“”的簡易訴訟制度和輕罪制度，處理好行政責任和刑事責任的銜接關系，確保所有法定義務得到切實履行

1、對于持續或者反復違法，尚不構成犯罪的違法行為人，運用罰款等行政處罰方式尚不足以制止和糾正其違法行為的，可以建立由財產罰、能力罰轉換到自由罰的“”換罰制度“”，增強處罰的力度，保障行政處罰決定的執行。

2、對于公民、法人或者其他組織拒不履行法定義務，又不申請復議、提起訴訟的，通過制定《行政強制法》，建立由行政機關向法院提起“”官告民“”簡易訴訟制度，將所有重大金錢給付義務和人身自由受到限制的義務交由法院通過簡易訴訟的方式執行，同時賦予行政機關對所有作為、不作為和容忍義務自我執行的權力。

3、對于拒不履行作為、不作為和容忍義務的行為，可以考慮由行政機關以“”拒不履行行政決定罪“”對違法行為人提起刑事訴訟的權力。

4、設立輕罪制度。對于很多違反行政法律規范，已經具備道德倫理上非難性的違法行為，如生產銷售嚴重危害人身健康和生命安全的假冒偽劣產品行為，無論其是否已經造成損害后果，無論生產、銷售的數額是多少，都應當界定為犯罪，追究違法者的刑事責任。

（二）改革現行行政管理體制，正確處理中央和地方的利益關系，明確各級行政執法機關的責任和權力，強化中央對地方的監督，充分發揮執法機關在維護市場經濟秩序中的作用

1、通過行政組織立法等方式進一步明確行政機關的執法權限和相互關系，進一步落實《行政處罰法》關于相對集中行政處罰權的規定，減少執法過程中的沖突和推委。

2、改革現行財政體制，切實保障地方執法機關的行政經費，減輕或者取消地方政府在經濟增長方面承擔的責任，切斷執法部門與生產經營者之間的利益聯系，打掉違法行為的“”保護傘“”，使執法部門在維護市場秩序中的地位更加獨立和公正。

3、完善對行政機關不作為行為的責任追究制度，啟動對于不作為行為的社會監督和司法監督形式，支持對于不作為行為的復議和訴訟，切實履行由于違法不作為引發的國家賠償責任。

4、落實行政執法責任追究制，運用財政、人事和政府合同等多種手段鼓勵地方執法部門嚴格執行法律，對于執法不力的地方和部門，不僅要追究行政首長的行政和刑事責任，而且可以考慮采用中央接管等方式加以監督。對于那些由于違法審批和行政決定造成國家公共利益和公民個人利益重大損失的，追究責任人和主管領導的行政和刑事責任。

（三）改革司法體制，充分發揮公民、法人和其他組織以及司法機關在維護社會、經濟秩序中的作用，為行政機關積極、高效、公正執法提供司法保障

獨立公正的司法制度是懲治犯罪、救濟受害人、監督執法者的最后保障。因此，改革現行司法體制，建立一套獨立于行政權力，免受地方干預的實行垂直領導的法院體系，對于維護社會經濟秩序、保障法律的實施也具有十分重要的意義。建立一套獨立、公正的司法體制，目的在于調動社會力量參與到旨在維護社會經濟秩序的行政執法和司法過程中，通過維護自身合法權益實現對違法行為的刑事和民事制裁，讓違法者為其違法行為付出高昂的代價，最終喪失實施違法行為的能力，讓執法者擔負起應有的職責，積極、主動、公正地執行法律。

二、影響法律有效實施的原因

從總體上看，有法不依、執法不嚴的問題是我國由計劃經濟轉向市場經濟，由人治走向法治過程中產生的，有著復雜的社會背景和歷史原因。具體而言，有以下幾個方面的原因：

首先，各地經濟發展不平衡，有些地方的極度貧困是造成經濟秩序混亂的主要原因。違法者往往是在經濟貧困、生活無著的情況下鋌而走險違反法律的，經濟不發達地區往往也是違法現象比較普遍的地區。因此，要解決這些地方社會經濟秩序混亂的問題，首先要發展地方經濟，創造更多的就業機會，減少和消除破壞社會經濟秩序產生的根源。

其次，它也是中央和地方經濟利益不一致造成的，是法律實施不統一、執法不力的表現。應當看到，在維護市場經濟秩序領域，我們已經制定了大量的法律法規，對很多違法行為也規定了相應的行政處罰和刑罰措施。但是，由于經濟利益的原因，地方為了發展經濟、顯示政績，往往置國家法律和法規于不顧，對破壞市場秩序、損害生態環境和攫取自然資源的違法行為采取放任自流、包庇縱容甚至袒護的態度，結果造成了中央的法律法規在地方執行不暢、政令不通。因此，要解決市場秩序的問題，關鍵要協調好中央和地方的利益關系，加強中央對地方的監管和督促，完善地方行政首長的責任制，統一實施法律、嚴格執法，做到令行禁止，確保政令暢通。

再次，它反映了我國行政和司法體制存在的問題。由于不同行政機關之間在維護經濟秩序方面職權不清、責任不明，特別是對于執法機關的越權和不作為行為缺乏有效的監督和責任追究制度，極易導致“”有利的大家爭著管，不利的大家推一邊“”的結果。加之我們缺少統一周詳的行政組織法和程序法，關于行政機關權力和責任、行使權力的方式、步驟、時限等都沒有明確詳細的規定，給行政機關濫用自由裁量權創造了可乘之機，影響了行政執法的效果。而對于普遍存在的各種違法行為，由于司法機關本身存在地方化和行政化傾向，所以也很難發揮應有的監督和制裁作用。

最后，現行的法律規定不盡科學，有些方面還存在盲點和漏洞。立法上采用定量的方式將違法行為區分為行政違法和刑事犯罪，行政處罰和刑事處罰的銜接還不很緊密，對有些違法行為

只能實施罰款等行政處罰，而不能追究刑事責任，其結果則是放任了違法行為，很容易導致行政執法機關“”以罰代刑“”濫用自由裁量權，也難以糾正和制止很多性質上明明屬于犯罪，由于沒有達到一定的量而只能予以行政處罰的違法行為。特別是我們傳統上排斥“”輕刑化“”觀點，沒有“”換罰制度“”和短期刑制度，削弱了處罰的力度，也影響了執法的權威。此外，對于行政機關作出的有些處理決定，缺乏相應的執行手段和執行措施，特別是缺乏追究刑事責任的規定，造成很多違法行為屢禁不止，反復出現。

三、關于嚴格執法建議的具體理由

（一）關于換罰制度

由于行政處罰是針對尚未構成犯罪的違法行為實施的行政制裁，本身力度有限。行政處罰作出后如果得不到有效的執行，就應當考慮將其轉換為更嚴厲的處罰，而最嚴厲的行政處罰莫過于行政拘留。按照現行的法律，享有拘留處罰權的機關只有公安機關和國家安全機關。這就大大限制了其他執法機關行政處罰的力度。所以，我們建議，對于違法行為人受到罰款等行政處罰后仍不及時糾正其違法行為的，應當施以行政拘留的處罰，最多不超過15日。如果換罰之后仍不改正的，可以考慮以“”拒不執行行政決定罪“”追究其刑事責任。

（二）關于“”官告民“”簡易訴訟制度

我國現行的行政執行體制是，行政機關作出行政處理決定后，如果管理相對人在一定期限內拒不履行其義務，又未提起訴訟，行政機關可以依法強制執行，或者申請法院強制執行。這種體制存在的問題是，行政機關能夠自己執行的法律規定十分有限，大部分需要申請法院強制執行。而法院本身的力量和權威不夠，所以執行的效果比較差。另外，有些原本屬于行政機關自己執行的事項，比如象責令停業整頓或者關閉企業的行政決定，交由法院執行，不僅影響效率，而且執行效果也不佳。為此，我們建議，應當通過制定《行政強制法》的方式，將行政機關確定的義務分為兩類，一類是行政機關可以自己執行的義務，即作為和不作為義務，如吊銷營業執照、責令停產停業。另一類是必須由行政機關申請法院執行的義務，既數額較大的金錢給付義務，如罰款和沒收。考慮到我們傳統上由行政機關申請法院執行的體制不夠公正透明，效率比較低等因素，我們建議創設官告民的簡易訴訟制度，由法院運用簡易程序審查后迅速執行。

（三）關于輕罪制度

現行立法采用定量的方式將違法行為區分為行政違法和刑事犯罪，但有時定量不準，導致行政處罰和刑事處罰的銜接不很緊密，對有些違法行為只能實施罰款等行政處罰，而不能追究刑事責任，其結果則是放任了違法行為，很容易造成行政執法機關“”以罰代刑“”，濫用自由裁量權，也難以糾正和制止很多性質上明明屬于犯罪，由于沒有達到一定的量而只能予以行政處罰的違法行為。特別是我們傳統上排斥“”輕刑化“”觀點，沒有短期刑制度，削弱了處罰的力度，也影響了執法的權威。為此，我們建議設立輕罪制度，以便和較重的行政處罰和較輕的刑罰相銜接。比如，對于生產偽劣醫療器械的違法行為，按照現行刑法，只有造成嚴重后果的才能追究刑事責任，顯然，這種規定過輕?？梢钥紤]將其歸為輕罪加以處罰。

（四）關于地方執法機關的獨立地位和公正性

地方執法機關在整個行政管理體制中居于十分重要的地位。地方執法機關能否積極、公正、高效執法，很大程度上取決于其獨立的執法地位?，F在很多地方之所以出現有法不依，執法不嚴的問題，大多都與執法機構和執法人員缺乏獨立性有關。一方面，來自地方政府及其他機關團體的不當干預影響了執法效率，特別是對于那些直接關系到地方財政收入的行業和領域出現的違法行為，很多地方政府采取了默認、包庇、袒護甚至保護的態度，妨礙了執法機關的執法工作；另一方面，有些執法機關和執法人員為了攫取非法經濟利益，與違法者之間形成了緊密的的利益關系，放棄職責，或事先審批不嚴、監管不力，或事后查處不及時，不能公正地履行其執法責任，有時甚至蛻變為違法者的“”保護傘“”，造成了違法行為屢禁不止，屢打不絕。為此，我們建議，減輕和弱化地方政府在經濟發展和財政收入增長方面的責任，盡可能保證執法機關的行政經費，切斷政府部門與違法者在經濟利益方面的聯系，保證執法經過和執法人員的獨立地位和公正性。

（五）關于對政府不作為的監督機制

長久以來，政府不作為是導致社會經濟秩序混亂的一個主要原因。因為執法機關的責任是執法，如果執法機關放棄職責，對各種違法行為視而不見，那么，就很難形成一套有效的執法機制。為此，應當完善對行政機關不作為行為的責任追究制度，啟動對于不作為行為的社會監督和司法監督形式，支持公民、法人或者后其他組織對于行政不作為行為申請復議和提起訴訟，要求政府部門切實履行由于違法不作為引發的國家賠償責任。從表面上看，這是政府的一種自我約束機制，而實質上是利用社會和司法的方式督促行政機關依法行政的重要手段。

（六）關于行政執法責任追究制度

行政機關能否積極、主動、嚴格執法，很大程度上取決于領導的重視。而領導能否重視，則要看執法效果與其職務升遷或者工作成績的聯系是否緊密。所以，必須將執法的效率和效果與領導的行政責任聯系起來。應當進一步落實行政執法責任追究制，運用財政、人事和政府合同等多種手段鼓勵地方執法部門嚴格執行法律，對于執法不力的地方和部門，不僅要追究行政首長的行政和刑事責任，而且可以考慮采用中央接管等方式加以監督。對于那些由于違法審批和行政決定造成國家公共利益和公民個人利益重大損失的，追究責任人和主管領導的行政和刑事責任。形成一套對執法機關和執法人員有效的激勵和約束機制，促使行政機關和執法人員積極、主動、高效地執行法律法規。

（七）關于公民、法人或者其他組織在行政執法中的作用

從近年來我國法律實施狀況看，法律能否有效實施，還取決于公眾的參與和支持?！断M者權益保護法》之所以實施得比較順利，與廣大消費者的積極參與分不開。所以，嚴格執法，維護社會經濟秩序，也必須重視普通個人和企業的作用。由于缺乏有效的制裁措施，很多破壞和擾亂市場秩序的違法行為得不到應有的懲處而變得日益猖獗。因此，在強化刑事制裁的同時必須完善民事賠償制度。要讓違法者為其違法行為付出高昂的代價，最終喪失實施違法行為的能力。讓受害者獲得高額賠償也是鼓勵其提起訴訟，運用司法方式監督違法行為的主要形式。一方面，應當支持公民、法人或者其他組織對破壞社會經濟秩序的違法行為檢舉、控告、提起訴訟；另一方面，應當鼓勵個人對于行政執法機關不作為和濫用權力提起行政訴訟，運用司法監督的形式促使行政執法機關公正執法。

（八）關于司法改革與嚴格行政執法

獨立公正的司法體制是行政機關嚴格執法的重要保障，也是最后保障。由于目前我國司法機關本身存在地方化和行政化傾向，所以很難發揮對社會經濟領域違法行為的制裁作用和對受害者的救濟作用，也缺乏對于行政執法應有的監督和保障能力。無論是讓違法者承擔應有的刑事、民事責任，還是讓受害者獲得真正的賠償，抑或是對執法者實施有效的監督和保障，都需要一個獨立、公正、最終的司法裁判機構。如果司法機關屈從于地方政府和部門的利益，不能公正獨立地行使司法權力，那么，讓違法者對違法行為付出沉重代價，讓受害者獲得高額賠償是很難實現的，更談不上對行政執法者的監督和保障了。