行政行為爭訟撤銷問題論文

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按照依法行政原則的要求，對于行政主體實施的違法行政行為，必須通過適當方式將其撤銷，使其喪失法律效力。對違法行政行為的撤銷主要有兩種方式，即職權撤銷和爭訟撤銷。爭訟撤銷是指按照爭訟程序撤銷違法行政行為的法律責任實現方式。啟動爭訟撤銷程序的前提條件是有關當事人向有權機關提出撤銷請求，如果當事人沒有提出撤銷請求，行政行為即使構成了撤銷理由，也只有通過職權撤銷方式予以撤銷，而不能采取爭訟程序撤銷。

為了進一步規范對違法行政行為的爭訟撤銷，本文擬就爭訟撤銷的幾個問題談一些粗淺的看法，以求教于同仁。

一、爭訟撤銷申請人資格

爭訟撤銷本質上是一種法律救濟制度，因此，爭訟撤銷的申請人必定要受到一定的資格限制。從現實情況看，各國的爭訟撤銷制度對申請人資格條件的規定不盡相同。

在美國，有權提起行政上訴（行政復議）的人，原則上限于權利和利益可能受到行政決定影響的人或者對行政決定具有利害關系的人，既包括權利和利益直接受到行政決定影響的人，也包括權利和利益間接受到行政決定影響的人。

在日本的行政上的不服申訴制度中，可以對行政處分提出不服申訴的人，是指對處分“不服者”?？梢詫Σ蛔鳛樘岢霾环暝V的，是指對“與其不作為有關聯的處分及其他行為提出申請的人”。在行政案件訴訟中，能夠提起撤銷訴訟者，必須是與行政處分的撤銷有“法律上的利益”者。一般認為，接受不利行政處分的行政相對人與行政廳之間存在著直接不利的權利義務關系，因此，當然具有就該行政行為進行爭訟的法律上的利益。雖然形式上不是行政處分的相對人，但縣，只要實質上處于可以看作當事人的地位者，也同樣具有法律上的利益。

法國行政訴訟的原告資格因訴訟類型的不同而有所不同。在完全管轄之訴中，只有主觀權利受到侵害的當事人才能起訴，而僅僅是利益受到損害的當事人不具有提起完全管轄之訴的資格。在越權之訴中，申訴人只要其本人利益直接受到違法行政決定的侵害就可以提起越權之訴，但不必是屬于申請人個人的利益。申訴人的利益內容復雜，意義和范圍隨時間和具體情況而不同。法院在認定哪些是屬于申訴人的利益時，往往帶有主觀成分。[1](P678-681)

在英國，在1978年以前的司法審查中，申請公法上的救濟手段（提審令禁止令和執行令）和申請私法上的救濟手段（阻止令和確認判決）適用不同的起訴資格。這樣復雜的起訴資格，對公民申請司法審查造成困難。1977年的最高法院規則修改原來第53號關于起訴資格的命令，建立一個統一的申請司法審查程序。打破了原來公法上的救濟手段和私法上的救濟手段截然分離的狀態。當事人在同一訴訟程序中可以按照最高法院規則的規定，申請任何一種救濟手段，也可以同時申請幾種救濟手段。從而在理論上已經取消了申請公法上的救濟手段和申請私法上的救濟手段關于起訴資格的區別。1977年最高法院規則在修改后的第53條命令中第三條第5款規定申請司法審查的起訴資格如下：“申請司法審查必須根據法院的規則得到高等法院的同意。高等法院不能同意，除非該院認為申請人對于申訴事項具有足夠的利益?！币簿褪钦f，最高法院主張以申請人對申訴事項具有足夠的利益作為申請司法審查的資格。1981年的最高法院法第31節第3款完全接受了最高法院第53號令中關于起訴資格的規定。[2](P200-201)

我國法律將爭訟撤銷的申請人表述為：“認為具體行政行為侵犯其合法權益的公民、法人或者其他組織”（《行政訴訟法》第2條、第41條第(1)項，《行政復議法》第2條，第9條）。但是在理論上和實踐中，人們對爭訟撤銷的申請人資格的理解仍存在分歧。有一種觀點認為，爭訟撤銷的申請人必須是具體行政行為所指向的行政相對人。有學者指出，行政復議申請人必須同時具備兩個條件：其一，必須是具體行政行為的管理相對人；其二，必須是具體行政行為直接引起其法律上權利義務變化的公民、法人或其他組織。還有學者認為，行政訴訟的原告只能從行政關系中產生，原告必須是這個特定的行政關系的一方主體，即直接承擔該具體行政行為的法律后果的行政相對人。從審判實踐看，將行政訴訟原告界定在行政管理相對人范圍內，不僅理論上行得通，法律上有依據，而且實踐中容易把握。反之，如果非行政管理相對人也能作為原告起訴，則原告的主體資格就根本無法界定了。

上述觀點在《行政訴訟法》頒布實施的一段時間內頗為流行，但隨著理論研究的深入和行政爭訟實踐的發展，這種觀點受到越來越多的人的質疑。有人指出，將爭訟撤銷申請人局限在具體行政行為的管理相對人的范圍內，缺乏充分的法律根據，因為，行政訴訟法在規定申請人資格時并沒有使用“行政相對人”的概念。還有人指出，將爭訟撤銷的申請人限制為具體行政行為的管理相對人，不利于保護公民、法人和其他組織的合法權益。例如，行政機關批準公民甲在公民乙承包的土地上建房，公民乙的合法權益受到了行政機關批建行為的侵犯，但根據“行政相對人說”，公民乙卻無權提起行政復議或行政訴訟，因為他不是批建行為的行政管理相對人。這顯然不符合行政訴訟法的立法宗旨。

鑒于“行政相對人說”存在明顯的不足，一些學者提出了“利害關系說”，認為爭訟撤銷的申請人不限于行政管理的相對人，任何與具體行政行為有直接利害關系的人，都有權申請將其撤銷。也有學者認為，只要公民、法人或其他組織與所訴具體行政行為有利害關系，就具有爭訟撤銷的申請人資格，而不論這種利害關系是直接的還是間接的。因為所謂直接間接關系很難判斷，更為主要的是，行政訴訟的宗旨是保護公民的合法權益，我國行政訴訟的范圍本來就很狹窄，如果再在原告資格方面作出不利于公民的解釋，那便有悖于行政訴訟的宗旨。

“利害關系說”雖然在一定程度上擴大了爭訟撤銷申請人的范圍，但仍有其局限性。

其一，與具體行政行為有利害關系具體包括兩種情形：一是因具體行政行為的實施而獲益；二是因具體行政行為的實施而受害。很顯然，只有具體行政行為的受害者才會產生撤銷該具體行政行為的愿望和要求，并因而成為爭訟撤銷程序的原始發動者。從具體行政行為中獲得利益的人根本不可能去發動一種旨在撤銷該具體行政行為的程序。因此，用“利害關系說”來界定撤銷申請人資格在邏輯上是有失嚴謹的。

其二，即使將“利害關系”限定在消極或負面意義上，也存在問題。如前所述，我國《行政訴訟法》和《行政復議法》規定的撤銷申請人的資格條件是“認為具體行政行為侵犯其合法權益的公民、法人或其他組織”。那么，“有利害關系”與“侵犯其合法權益”是不是一回事呢？如果是一回事，用“有利害關系”來解釋“侵害其合法權益”就沒有意義，因為，后者的含義實際上比前者更明確、更具體。如果不是一回事，則只能將“有利害關系”看作是對“侵犯其合法權益”的一種嚴格解釋，是對申請人資格的進一步限制，而這種努力又與行政爭訟制度的宗旨相悖。

我們認為，現行法律對爭訟撤銷申請人的資格的規定已經十分明確，即，凡是認為具體行政行為侵犯其合法權益的公民、法人或其他組織都具有提出撤銷該具體行政行為之申請的資格。這一規定對申請人資格的限制主要表現為要求確定受到具體行政行為侵犯的合法權益是否屬于申請人的權益，或者說，申請人是否是被侵犯的合法權益的主體。爭訟撤銷是一種權利救濟制度，當事人只能在自己的切身利益受到具體行政行為侵犯時，才可以享有提出撤銷該具體行政行為之申請的資格。如果沒有這種限制，允許當事人以他人利益或公共利益受到侵犯為由而提出撤銷具體行政行為的申請，則有可能使行政爭訟成為“全民之訴”。正如有的學者所言，資格本身就是一種限制。無論是“行政相對人說”，還是“利害關系說”，出發點都是為了將法律規定的申請人資格進一步具體化，以便于在司法實踐中嚴格把握申請人資格，防止出現濫訴或“全民之訴”的后果。然而事實上，在受案范圍確定的條件下，只要把握“切身利益”這一標準，就可以有效地防止濫訴或“全民之訴”，沒有必要在法定資格條件之外再附加新的限制性條件。爭訟是一種需要耗費成本的事情，與政府爭訟更是如此。除非迫不得已，沒有人愿意與政府對簿公堂，我們大可不必擔心因為申請人的資格把握不嚴而導致濫訴，真正需要注意的卻是如何避免因為申請人資格條件過嚴而使許多人無法通過爭訟撤銷而獲得法律救濟的情況。目前，我國行政訴訟制度面臨的問題不是案件太多，而是受理的案件太少。一個擁有十幾億人的國家，每年法院受理的行政案件只有幾萬或十幾萬件，有的地區甚至連續數年沒有一起行政訴訟案件，這的確是一個大問題。當然，案件太少的原因是多方面的，但與目前人們對原告資格的“嚴格”理解和把握不無關系。因此，我們主張，在不違背法律規定的前提下，應該對爭訟撤銷申請人的資格條件作盡可能寬泛的解釋，這樣有利于充分發揮爭訟撤銷在保護公民、法人和其他組織合法權益、促進行政機關依法行政等方面的積極作用，也符合行政爭訟制度的世界發展趨勢。